環境領域公務員監督過失責任研究

摘要：環境領域公務員監督過失是監督過失理論在特定主體和特定領域中的進一步延伸，具有責任的間接性、依附性，主體的特殊性與環境領域認定的特別復雜性等特征。環境領域中公務員的范圍特定，義務來源比較廣泛。被監督的對象包括下級公務員及行政相對人。犯罪形式只能是不作為，包括不干預違法的環境破壞行為和對于違法的核準或許可不加以撤銷兩大類。監督者責任的確定應參考相關法律并尊重實質的監督管理權限。信賴原則在該領域的適用也應當受到嚴格的限制。

關鍵詞：公務員；監督過失；環境犯罪；信賴原則

中圖分類號：D922.114文獻標志碼：A文章編號：1001-862X（2012）01-0125-009お

在環境領域中環保行政機關是主管機關，對直接造成環境法律事故的行政相對人負有管理、監督職責，如果環保行政部門在事故發生之前能夠切實履行自己的監管義務，大部分污染和破壞事故就可能不發生。相比起環境事故的直接造成者，環保行政機關對于危害結果的發生不僅負有不可推卸的責任，而且作為監督者的環保行政機關整體的責任甚至更重。但是在實踐中，處于監督地位的單位或者人員往往因為對危害結果的發生只有間接的責任或者其不作為的義務難以確定而不能追究其刑事責任，造成實際上的罰不當罪，而事實上這也是我國環境事件屢禁不止的一個重要原因。因此，有必要在環境犯罪領域引進監督過失責任理論，用刑罰的手段來懲罰不負責任的環境監督者，杜絕監督者的僥幸心理，更好地遏制重大環境事故的發生。オ

一、環境領域公務員監督過失責任的

理論基礎及其特殊性オ

（一）監督過失責任的理論基礎

環境領域公務員監督過失責任是監督過失責任理論在特定主體以及特定領域中的運用。當今高度工業化的社會中，越來越多的大型災害事故不斷發生，此類事故往往是有機聯系的多數行為人的共同過錯行為導致的，除了直接行為人的故意或者過失行為外，具有監督、管理、指揮職責的人員往往也疏于監管。但是，實踐中通常會認為地位越高的人，離現場越遠，承擔的責任越輕，因此往往免除上層監管者的監督過失責任。這樣就造成了處罰不公正的局面，不利于有效地抑制和預防過失犯罪。為防止這種不公正現象的出現，日本學者首先提出了“監督過失理論”。

監督過失理論是以新新過失論為基礎的。新新過失論主張只要行為人對結果有一般的畏懼感或者不安感就可以認為具有預見可能性而構成過失犯罪，從而擴大了過失犯罪成立的范圍。監督過失理論也存在同樣的問題，為了解決這個問題必須對監督過失理論進行限制，而這一價值平衡的技術性操作是通過汲取新過失論中的信賴原則來實現的。［1］

（二）環境領域公務員監督過失責任的概念

監督過失的概念由來于日本一個著名判例即森永公司奶粉中毒案。［2］監督過失是指“負有指揮、領導、監督、管理等職責的監督者，應當預見自己和被監督者的行為可能發生危害社會的結果，因疏忽大意沒有預見或者已經預見而輕信能夠避免，對被監督者沒有監督或者沒有正確地進行監督，以致被監督者的過失行為直接造成了危害社會的結果的，應負過失的刑事責任。”［3］環境領域公務員的監督過失就是指環境領域負有指揮、領導、監督、管理等職責的公務員，應當預見自己和被監督者的行為可能發生危害環境的結果，因疏忽大意沒有預見或者已經預見而輕信能夠避免，對被監督者沒有監督或者沒有正確地進行監督，以致被監督者的過失行為造成了危害環境的結果，應負過失的刑事責任。

（三）環境領域公務員監督過失責任的特殊性

1.責任的間接性與依附性

間接性是指環境領導公務員的監督過失中的危害結果并不是由于監督者的過失行為直接造成的，而是由被監督者的過失行為造成的。監督者的行為與危害結果之間是間接的關系，其承擔的是推定的責任。依附性就是指環境領域公務員的監督過失必須介入了被監督者的過失行為，如果沒有被監督者的直接操作失誤，監督者即使存在不履行監督義務的行為，應當負刑事責任，是直接對結果負責的直接責任而不是監督過失責任。因此在監督過失責任中，危害結果的發生以及刑事責任的承擔與否都對被監督者的行為及其進程具有一定的依附性。

2.主體的特殊性

監督過失責任本身具有的責任根據的單一性、造成危害結果的間接性、對被監督者行為的依附性等特征。［3］環境領域公務員監督過失責任是監督過失理論在環境領域公務員職務責任中的具體體現，既適用監督過失理論的一般原理，受環境領域特殊性的影響，又充分體現了公職人員這一主體的特殊性。公務員的注意義務來自國家工作人員的職務要求、職業紀律、職業道德，在很多情況下大于一般業務人員的注意義務。除了對環境造成污染破壞以外，還有可能侵害國家機關的管理活動，損害國家機關的威信。基于公務人員的身份，公務員制度會對監督過失犯罪問題產生一系列的影響。

3.認定的特別復雜性

與其它領域相比，環境領域公務員監督過失的認定更為復雜，更為困難。這是因為：首先，環境領域的公務員一般會有眾多競合的公法上作為義務，因此具有很大的自由裁量空間，這樣就無法確定公務員的義務來源，監督過失責任的認定就顯得很困難。其次，環境行政法要在“有利機會”和“比例原則”的制約下執行。在此前提下，當一個公務員不干預環境違法行為時，也不能簡單的看作這是公務員的監督過失犯罪，有可能是不符合有利機會原則及比例原則。最后，基于權力劃分的原則，一般刑法不干預環境行政機關的決策活動范圍內的事，這就進一步增加了環境領域公務員監督過失責任認定的難度。［4］

二、環境領域公務員監督過失的義務來源

（一）環境領域公務員范圍的界定

依據我國公務員法第2條的規定，行政法中“所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。依據該法規定，我國公務員包括：中國共產黨機關的工作人員、人大機關的工作人員、行政機關的工作人員、政協機關的工作人員、審判機關的工作人員、檢察機關的工作人員、民主黨派機關的工作人員等七大類。

我國刑法中并沒有明確的公務員的定義，只有“國家工作人員”和“國家機關工作人員”等類似的術語。前者包括國家機關從事公務的人員、國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員、國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員以及其他依照法律從事公務的人員。后者是指國家立法、行政、司法、軍事等部門的公職人員，還包括中國共產黨的各級機關、中國人民政治協商會議的各級機關的公職人員。

我國刑法中的“國家工作人員”、“國家機關工作人員”的范圍與公務員法中公務員的概念范圍既有重合也存在差異。那么我們在確定環境領域公務員監督過失犯罪的主體時應當按照哪個標準呢？筆者認為應堅持實質判斷的原則來確定公務員的范圍。我國現階段的國情與社會結構現狀比較復雜，公權力的行使主體除公務員外還有一部分非公務人員，因為部分事業單位、企業單位內的部門與人員也能夠通過法律授權或行政委托的方式行使部分公權力。從法益保護的角度來看，刑法必須從實質的公權力行使角度界定公務犯罪的主體范圍，具體到環境領域的公務員，就是指實質上行使對環境的監督管理義務的公權力的人。那么哪些主體是具有環境監管職責的公務員呢？根據我國環境保護法的規定：“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理。縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理。”由此可見，本罪的主體應限于上述部門中負有環境保護監督管理職責的人員。

（二）環境領域公務員的義務來源

在環境領域公務員監督過失犯罪的構成以公務員對注意義務的違反為必要。公務員所負的注意義務就是負有監督職責的公務員對被監督對象的法定的監督義務和管理義務。這種監督義務屬于公務員職責的一個組成部分。我國公務員法規定的公務員有忠于職守、勤勉盡責的職責。我國刑法第397條也禁止國家機關工作人員玩忽職守。那么這些監督管理義務有哪些來源呢？依據我國公務員法第3條的規定，公務員的職權與職責范圍都應當由法律予以規定。但是如前所述，基于我們特殊的國情與現狀，除了法律明確規定的義務來源外，尚有其他監督管理義務的來源，特別是在完成那些臨時委派的工作任務時，法律規定的職責權限中可能并沒有明確規定它們對環境的監督管理義務，但是不管是臨時的還是長期的工作任務，不管臨時設立的機構還是常設的機構，只要公務員行使著行政管理的職責，都負有監督管理的義務。因此，我國環境領域公務員職責義務的來源包括：憲法、法律、行政法規、地方性法規與自治法規、規章、行政規則與職位說明書、行政責任書與“軍令狀”以及有關機關臨時委派的工作任務和臨時設立的非常設機構的工作任務等等廣泛內容。［5］

三、環境領域公務員監督過失的形式

環境領域公務員的監督過失責任包括兩大類，一類是環保行政機關內部上級公務員對下級公務員的監督過失責任，另一類是環保行政機關對行政相對人的監督過失責任。由于是監督過失責任，環保行政機關公務員監督過失損害環境的案例多是以不作為的方式實施的。

當然也并不是只要有發生環境行政機關公務員對于違法的環境破壞行為不處理，對于違法的行政許可或行政核準不撤銷時都必然構成不作為的監督過失犯罪。只有居于防止侵害環境的保證人地位時才可能構成監督過失犯罪。那么構成保證人地位需要什么條件呢？一般認為保證人地位的判斷有形式與實質兩個標準，形式上必須具有處理相關問題的權限，實質上必須在環境領域中，就環境保護負有裁量的特殊任務。因此，只有相關的環保機關工作人員擁有獨立裁量權限或者至少就先決問題擁有獨立的裁量權限時，才能構成保證人地位。如果該公務員僅在此領域中擔任非獨立的任務，則不能構成保證人地位，也就不能成立監督過失犯罪。

四、環境領域公務員監督過失責任的具體認定

正如學者所言，適用“監督過失”理論的關鍵有兩點：一是合理界定對事故發生負有領導、監督職責的領導者、監督者的范圍；二是合理地運用信賴原則理論。［6］第一條是確認監督過失的前提。第二條是關鍵。認定監督者、領導者的無過失責任，除了違反監督管理義務外，還必須沒有信賴原則適用的可能性才能構成監督過失責任。

（一）如何確定監督者的范圍

由于現實中監督關系的復雜多樣性，在確定監督主體時要綜合考慮下面兩個因素：

第一，參考義務來源所規定的監督管理義務。如前所述法律、法規、行政規章、行政規則與職位說明書、行政責任書與“軍令狀”等都是成文的依據。凡是以這種形式明文規定了環境事故負有監督管理職能的人，理所當然地就是應當承擔監督責任的主體。

第二，參考行為人的實質的監督、管理權限。在確定監督者的責任時，還應該考慮行為人的具體的實際的監督管理權限。在某一部門中，有的公務人員僅擁有部分的管理權限，他只能通過向上級反映情況和提出建議來防止危害結果的發生，而有的公務員擁有對某一事項的最終決定權。對于那些沒有最終決定權的監督管理者來說，只要他履行了如實反映情況的義務，即使最終沒能避免環境事故的發生，也不能追究其監督過失責任，同時如果這一監督管理者提出了適當的建議卻沒有被他的上級采納，那么具有最終決定權的上級監督者承擔監督過失的責任可能性就更大，每個公務人員只對其所承擔的具體的監督過失責任負責。

（二）如何運用信賴原則

信賴原則，指在有關多數人的事件中，與該事件有關的人，信賴其他有關人遵守規則采取適當的行動的相當場合，如果其他有關人無視規則等采取不適當的行動，它與自己的行動相結合發生構成要件的結果，對其結果不追究過失責任的原則。［7］那么如何適用信賴原則對環境領域公務員監督過失責任進行限制呢？依據日本刑法理論界的主流觀點，信賴原則適用條件分為主觀要件與客觀要件。主觀要件要求行為人信賴他人將實施適當的行為，而且這種信賴在社會生活上是相當的；客觀要件要求存在著信賴他人采取適當行為的具體狀況或條件，自己的行為不違法。這就要求：

首先，監督體內部要對環境監督管理權限有明確的分工。只有明確的職責分工，每一個人的監督管理權限都相對明確化，才能相互信賴。只要處于監督地位的人忠實履行了自己的監督義務就不承擔監督過失責任。因此并非有環境事故發生，該事故監督單位的所有層級領導人都負有監督過失責任。這一點對于確定監督過失責任應追究到何等監督層級之人，具有重大意義。

其次，被信賴者要有足夠的專業上的能力。在確定監督過失責任中適用信賴原則，監督者還應該確認被監督者具有相當的能力和經驗以適應其業務，即要求監督者對被監督者的信任有一定的基礎。上級公務員對于作為被監督者的低層環保機關工作人員來說，這種信賴應當是建立在通過一段時間考察的基礎上做出的。對于作為監督者的行政相對人來說，這種信賴是要建立在客觀對行政相對人資質的實質考察、審批之上的。如果被監督者在能力、經驗、資質上不足以勝任該業務，則無信賴原則適用的余地。

最后，應當考慮被監督人所從事的業務的性質。如果作為被監督者的下級公務人員所從事的業務性質發生過失的可能性越大，上級公務人員注意義務的就越大，信賴原則適用的空間就小。如果作為被監督者的行政相對人所從事的業務發生環境事故的危險性越大，監督管理人員的注意義務的范圍就越廣，信賴原則適用的空間就越小。

總之，在認定環保行政機關工作人員的監督過失責任時，如果根據行為人的崗位性質與職責規定，行為人對其下級工作人員或者行政相對人的信賴是合理的，有依據的，這種信賴關系能夠為社會所認可接受，行為人對因其下級或行政相對人的原因而發生的危害結果就不應承擔責任。お

參考文獻：

［1］陳偉.監督過失理論及其對過失主體的限定［J］.中國刑事法雜志，2007（5）：25.

［2］郝守才，任彥君.論監管過失理論及其在我國刑法中的運用［J］.中國刑事法雜志，2002（2）：37.

［3］董芳.監督過失的刑事責任及主體的確定［D］.中國政法大學碩士論文，2009.

［4］杜琪.論環境領域公務員可罰性［J］.大連海事大學學報，2011（2）：32.

［5］王冠.我國公務員監督過失犯罪研究［D］.上海交通大學博士論文，2009.

［6］林亞剛.犯罪過失研究［M］.武漢：武漢大學出版社，2000：215.

［7］馬克昌.比較刑法原理——外國刑法總論［M］.武漢：武漢大學出版社，2002：261.

（責任編輯夢瑋）

*基金項目：2011年河南省教育廳人文社會科學研究項目（2011-QN-017）

作者簡介：杜琪（1980-）女，河南南陽人。法學博士，河南財經政法大學講師，研究方向為環境刑法。