我國公共圖書館立法相關問題研究

■謝增毅

公共圖書館對個人和社會發展具有重要意義。近年來，我國制定公共圖書館法的呼聲很高，公共圖書館立法的程序也已經啟動。2011年《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》為我國文化發展、繁榮以及文化立法的完善指明了方向和目標。但當前人們對公共圖書館立法的意義及其必要性的認識還不足，影響了公共圖書館立法的進程。本文結合當前立法的背景，探討公共圖書館立法的意義，重點分析公共圖書館立法的必要性，并考察立法的主要內容，以推動我國公共圖書館法的立法進程。

一、公共圖書館立法的意義、現狀和背景

當前，我國公共圖書館立法的程序已經啟動，立法也面臨難得的機遇，應抓住有利時機，加快公共圖書館立法。

(一)公共圖書館及其立法的意義

公共圖書館的重要作用不言而喻。《聯合國教科文組織公共圖書館宣言(1994)》①指出，“公共圖書館，作為人們尋求知識的重要渠道，為個人和社會群體進行終身教育、自主決策和文化發展提供了基本條件。”

在我國，公共圖書館作為公共文化機構至少在以下方面發揮了重要作用:第一，收藏圖書，記載、保存和傳承文化和文明成果。圖書館的首要功能是收藏圖書，通過收藏圖書記載、保存文化成果，從而起到傳承文化和文明成果的作用。第二，傳播文化和信息。圖書館通過收藏和開放圖書，為公眾提供文化產品，可以傳播文化和信息，教育公眾，為科研和創作提供便利，提高公眾的文化水平，保障公民的文化權利。第三，通過圖書館對圖書和相關產品的收集、整理、加工和研究，可以有效開發和利用圖書資源，提高文化產品的可得性和便利使用，滿足公眾和讀者的各種需求。因此，圖書館作為公共文化機構和設施，在保留文化遺產、傳承文明、教育公眾、提高公眾文化水平等方面發揮了獨特的作用。因此，加強圖書館建設，充分發揮圖書館的作用，不僅關系個人的發展，更關系整個民族和國家的文化遺產保護和文化水平提高，對于我國文化建設和公眾文化權利的實現具有重要意義。

黨的十七大以來，我國公共文化服務體系建設包括圖書館建設取得了明顯成就。截至2010年底，全國共有公共圖書館2884個，比上年增加34個，圖書總藏量6.17億冊 (件)，同比增長5.5%;全年共發放借書證2019.52萬個，同比增長15.4%;全國平均每萬人擁有公共圖書館面積由2009年的63.7平方米提高至67.2平方米。[1]雖然我國圖書館建設取得顯著成就，但是，圖書館建設和圖書館事業發展仍然面臨發展不均衡、政府責任不到位、服務體系不完善、功能定位不清晰、人員結構不合理等問題。[2](P10－11)因此，我國應加快圖書館建設，通過立法以及其他手段解決目前圖書館建設中存在的問題，努力推進圖書館建設和圖書館事業的發展。

(二)公共圖書館立法的現狀和背景

近年來，制定公共圖書館法的呼聲很高。《公共圖書館法》立法工作在2008年11月正式啟動，由中國圖書館學會和國家圖書館牽頭。2009年11月初，在中國圖書館學會年會期間，《公共圖書館法》草案“討論稿”首次征求界內人士意見。2010年3月，草案的“征求意見稿”由文化部辦公廳發至相關部委和各省、市、自治區文化廳局，征求意見。[3](P1－2)有關圖書館的立法步伐加快。我國文化部門積極推動公共圖書館立法，起草了《公共圖書館法(草案送審稿)》，并報送國務院法制辦。地方性圖書館立法工作有序開展，截至2012年6月，各地已出臺10部地方性圖書館法規。業務規范化建設取得新進展，《鄉鎮綜合文化站管理辦法》、《公共圖書館建設用地指標》和《公共圖書館建設標準》正式頒布，2012年5月，《公共圖書館服務規范》正式實施，公共文化機構標準規范體系日益完善。[1]

當前，包括公共圖書館法在內的文化立法面臨難得的發展機遇。2011年《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》指出，“加快文化立法，制定和完善公共文化服務保障、文化產業振興、文化市場管理等方面法律法規，提高文化建設法制化水平。”值得關注的是，2012年6月我國發布的《國家人權行動計劃(2012－2015)》強調，實施《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》，采取有力措施，加快公共文化設施建設，促進文化事業發展，豐富人民文化生活，保障公民文化權利，該《計劃》還明確指出，“加強文化立法。研究制定公共圖書館法、博物館條例等法律法規……”因此，公共圖書館立法有望近期成為我國率先制定通過的新的文化立法。②

雖然公共圖書館立法在文化系統已得到啟動，但公共圖書館立法還沒有進入全國人大的立法進程，社會各界對公共圖書館立法的重要性和必要性的認識仍有不足。且由于公共圖書館立法的研究主要由圖書館和信息情報界開展，法學界對圖書館立法的研究寥寥無幾。因此，我們有必要從法學角度論證公共圖書館立法的必要性及立法重點，以期推動我國公共圖書館立法。

二、公共圖書館立法的必要性

(一)明確政府職責，確保國家對圖書館事業的投入

《聯合國教科文組織公共圖書館宣言(1994)》指出，“公共圖書館原則上應該免費提供服務。建立公共圖書館是國家和地方政府的責任。必須專門立法維持公共圖書館，并由國家和地方政府財政撥款。圖書館應該是繼承文化、傳遞信息、掃盲和長期教育戰略的基本組成部分。”可見，通過立法明確政府對公共圖書館的投入十分必要。

近年來，我國公共圖書館建設取得巨大成就。截止到2011年，全國共有縣級以上獨立建制公共圖書館2952個，文化館(含群藝館)3285個，鄉鎮(街道)文化站40390個，基本實現了“縣有圖書館、文化館，鄉有綜合文化站”的建設目標。國家、省、市、縣、鄉、村六級公共文化設施網絡基本建立。[1]但我國文化事業的投入特別是圖書館事業的投入還很不足。據測算，按照國際人均收入和支出平均標準，我國文化消費支出總量應該達到4萬億元以上，而目前尚不足1萬億元，缺口非常大。具體到圖書館，2010年全國圖書館人均藏書量0.46冊，遠遠低于國際圖書聯合會人均1.5～2.5冊的標準。[1]與每1.5公里半徑內設置一所圖書館，平均2萬人左右擁有一所公共圖書館的國際標準相比，中國平均45.9萬人才擁有一所公共圖書館。[4](P66)具體到政府職責，有些地方政府對發展公共圖書館事業的認識不到位，責任不到位，保障措施不到位，公共圖書館事業沒有隨地方經濟的發展而同步發展，最終導致經濟發展沒有帶來人民文化生活品質的提升。[2](P10)

(二)促進地區和城鄉服務均等化，保證公民平等享受文化權利

受經濟發展水平、自然環境條件、歷史文化傳統等多種因素影響，我國文化發展存在著較大的地區差異。從2010年全國文化投入和公共文化發展程度看，東部地區人均文化事業費最高，中部地區15.64元，只相當于全國水平的64.9%。盡管西部地區人均文化事業費23.8元，高于中部地區，但仍低于全國平均水平。究其原因，東部地區主要是由于當地經濟發展水平較高，地方財政投入較多，西部地區則更多地得益于中央的轉移支付。[1]具體到圖書館，地區之間的投入很不平衡。以東部地區和西部地區縣級公共圖書館的平均水平比較，2004年東部的財政撥款是西部的3.2倍，2007年擴大到3.6倍;2004年東部館均購書費是西部的9倍，2007年擴大到22.6倍;2007年天津人均公共圖書館藏書是河南、安徽的5.8倍。江蘇省2008年公共圖書館購書費總額為6008萬元，廣東省為9723萬元，中部的河南省為1281萬元，西部的青海省僅有128萬元。[2](P10)

除此之外，我國在文化建設包括圖書館建設方面仍存在城鄉的嚴重不平衡。從文化投入看，2010年，全國文化事業費323.06億元，其中農村投入116.41億元，僅占36.0%;從公共文化看，2010年，主要服務于農村的1532家縣圖書館圖書總藏量10819.4萬冊，僅占全國圖書館總藏量的17.5%;2010年新購藏量400.3萬冊，占13.5%，公用房屋建筑面積214.8萬平方米，占23.9%;總流通人次6287萬人次，占19.2%。[1]政府對農村的投入遠遠低于對城市的投入。

圖書館事業城鄉不平衡的現象應該引起關注。我國現有的圖書館主要建在城市，很多區縣只有一個圖書館，但區縣面積大，人口多，許多偏遠地區特別是農民事實上很難使用和享受圖書館的服務。為解決農民群眾“買書難、借書難、看書難”的問題，新聞出版總署聯合七個部門于2007年發布了《關于印發 ＜農家書屋工程實施意見＞的通知》，啟動實施“農家書屋”工程。“農家書屋”工程的主要任務是為廣大農民普及科技知識，傳播先進文化，提供精神食糧，體現人文關懷，努力滿足廣大農村群眾最基本的精神文化需求和日益增長的多層次、多方面文化消費需要。每一“農家書屋”原則上可供借閱的實用圖書不少于1000冊，報刊不少于30種，電子音像制品不少于100種 (張)，各地可根據本地區的實際情況，因地制宜，靈活掌握。③雖然“農家書屋”工程部分解決了農民買書難、借書難、看書難的問題，但“農家書屋”的圖書以及提供的相應服務與公共圖書館的服務存在明顯差異，農民的一些文化需求難以得到滿足。

事實上，由于城市的文化設施較好，城市居民收入較高，個人獲取信息的能力更強，個人可以通過其他途徑獲得圖書館的部分服務。而農村的文化設施相對不發達，農民使用和享受圖書館之外的文化設施和文化服務的機會較少、能力較弱。因此，我國應通過立法，加強農村圖書館建設，切實提高圖書館對農民的服務水平，這對于促進農民讀書用書，開啟智慧，活躍和豐富文化生活，改善農村文化環境，提高農民整體素質、文化生活質量和農村文明程度，促進城鄉文化服務均等化具有重要意義。

(三)完善管理體制、整合圖書館資源

目前，我國圖書館大體上分為公共圖書館、高等院校圖書館、科研院所圖書館三大系統，分屬文化部、教育部、科技部等部門領導。除此之外，還有軍事系統、工會系統等分管的圖書館。這種各自為政、條塊分割的系統圖書館[4](P67)，由于管理體制和工作職能等差異使不同圖書館間重復建設、難以資源共享，不同系統圖書館的權利義務和服務水平也缺乏統一標準。而且，隨著新聞出版總署主導的“農家書屋”工程的推出，“農家書屋”的規模越來越大，目前全國已經建成農家書屋50余萬家，還有9萬多家農家書屋正在緊鑼密鼓地配送。[5]“農家書屋”和城鎮公共圖書館如何實現資源共享、彼此協作也需通過立法推進，以實現資源整合和優化配置。

不僅不同系統圖書館彼此封閉的管理體制造成了圖書館資源的浪費，不同省、市、自治區之間圖書館的資源共享和彼此關系也需要立法加以理順。目前我國一些省市通過圖書館立法制定了圖書館的權利義務和服務標準，但不同地區的立法在圖書館的管理體制、經費保障、信息資源建設、服務標準、人事制度、呈繳本制度等方面差異很大，[6](P11－13)既不利于圖書館事業的發展，也不利于讀者權利的保障。

因此，我國應通過立法，理順目前不同部門和地區圖書館事業各自為政的局面，充分利用圖書館資源、實現資源共享、統一服務標準。

(四)制定公共圖書館法是許多國家的通行做法

目前世界上已有60多個國家，先后頒布了250多部圖書館法律法規。自20世紀50年代起，除發達國家，印度、加納、尼日利亞、坦桑尼亞等亞洲、非洲的發展中國家，也相繼制定了圖書館法。可見，無論發達國家還是發展中國家，都十分重視圖書館的立法工作。[4](P65)

美國是世界上最早制定公共圖書館法的國家，美國聯邦政府早在1956年就出臺了一部全國性圖書館法——《圖書館服務法》，這是第一個國家級圖書館法。此后，根據圖書館事業的發展和實際需要，該法又被多次修訂，逐步獲得完善。目前，法令中涉及圖書館的內容都被合并到最新的聯邦圖書館法——《圖書館服務與技術法》當中。[7](P84－85)俄羅斯于1994年通過了《圖書館事業聯邦法》。為配合《圖書館事業聯邦法》對圖書館事業的調節，俄羅斯圖書館協會于1999年開始積極參與制定相關的標準和規范，先后頒布了《俄羅斯圖書館員職業倫理準則》(1999)、《公共圖書館業務標準》(2001)、《俄羅斯圖書館協會公共圖書館宣言》、《市政教育公共圖書館的資源保障及圖書館網組建基礎標準》以及《俄聯邦中心及市政公共圖書館方志工作指南》等。[8](P45－46)日本有關圖書館事業的國家立法目前共有三部:《國立國會圖書館法》(1948年)、《圖書館法》(1950年)和《學校圖書館法》(1953年)，其中《圖書館法》是一部專門規范公共圖書館的法律。日本的公共圖書館事業被納入社會教育范疇。自1950年《圖書館法》頒布至今，60年間已有過18次修訂，1999年和2008年兩次修訂被認為是最重要的修訂。[9](P75－76)可見，發達國家甚至一些發展中國家都非常重視圖書館立法。

三、我國公共圖書館立法的主要內容

圖書館雖然是我國文化領域相對較窄的領域，但其中涉及一些重要的制度以及法律關系需要全國性立法加以明確，這也是公共圖書館立法的基本內容。

(一)圖書館的設立標準和設立程序。作為公共文化機構，圖書館提供的服務具有公益性，其服務質量和水平對公眾具有廣泛影響，圖書館的設立不僅應該積極，也應穩妥，符合相關門檻和要求，不應隨意設立。而關于圖書館的設立標準和設立程序只能通過全國性立法加以明確。

(二)圖書館的定位以及圖書館和讀者、公眾的關系。公共圖書館的公共文化機構性質應當在權威性的立法中得到確認，這是圖書館運行的前提。立法必須明確公共圖書館的公益性，不以營利為目的，為讀者提供免費的服務。同時，圖書館和讀者及公眾之間的法律關系，圖書館使用者的基本權利和義務，也應加以明確。例如，我國“臺灣圖書館法”規定圖書館用戶具有“公平、自由、適時及便利地獲取圖書信息權益”(第7條)。[10](P24)圖書館作為公共文化機構，應該為所有公眾開放，公眾不分地域、民族、性別等均有權享受公共圖書館提供的服務，圖書館沒有正當理由不得拒絕為公眾或部分群體開放或提供服務。

(三)圖書館、讀者、作者、出版商之間的版權關系。圖書館在提供服務的過程中，面臨著出版商、作者版權與圖書館提供服務、讀者使用的版權問題。特別是隨著圖書館的數字化，圖書館更多地開發和使用數字資源為讀者和其他公眾服務，如何平衡作者、出版商、圖書館和讀者的關系越來越重要。圖書館在對館藏資料利用、傳播作品中涉及作品利益的調整，如館藏資料復制的限制，圖書館應讀者的請求進行的復制，圖書館為收藏目的進行的復制等等都涉及版權法的問題。[11](P1)這些問題只能通過全國性的立法加以解決。

(四)呈繳本制度。呈繳本制度是保證圖書館完整保存和收集國家或地區出版物的重要保證，是各國圖書館法的通行規定，我國現有地方圖書館法規也對此做出了相關規定。但不同地區在呈繳時間、數量、處罰措施上不盡相同。總體而言，我國公共圖書館呈繳本制度執行狀況不佳。以省級公共圖書館為例，繳送率超過20%的為數不多，相當數量的省級圖書館的收繳率基本為零。[6](P13)

各地呈繳本制度差異以及實施不佳的現象值得反思。呈繳本制度從法律上講屬于強制贈與制度，類似于行政法上的“征收制度”，對出版商和作者而言是一種利益損失。因此，宜通過立法明確出版商的義務及其范圍，以實現公共利益和企業利益的平衡。由于呈繳本制度對出版商和作者利益的直接影響，有些國家甚至通過專門立法規定呈繳本制度。例如，俄羅斯于1994年通過兩個聯邦法律——《圖書館事業法》和《呈繳本法》，為實現憲法保護俄羅斯聯邦公民以任何合法方式利用信息建立了最重要的先決條件。2008年，俄羅斯修改《呈繳本法》以完善呈繳本體系，并給出文獻的基本概念:記錄任何形式信息的物質載體。[12](P10－11)可見呈繳本制度的重要性。因此，我國有必要就呈繳本制度進行立法規定。

(五)任職資格和人事制度。目前，各地方圖書館法規根據各省、市、自治區的實際情況，對圖書館工作人員提出了不同要求。深圳、廣西、內蒙古、河南等八部地方性法規確立實行館長負責制，明確了圖書館日常業務的具體責任人。八部地方法規對工作人員的學歷、上崗培訓、考核做出明確規定。[6](P12)上海、深圳、浙江、江蘇等10個省、市、自治區對館長的任職條件(如職稱、工作年限、職位數)做出了規定，湖北、河南、山東三省僅規定“館長應當具有較高的科學文化素養、專業技術水平和組織管理能力”。由于對圖書館館長及其工作人員的資格要求類似于行政法上的行政許可，不符合現實需求我國應通過立法加以設定。

根據上述分析，結合我國國情，我國圖書館立法應重點包括以下內容:第一，政府對圖書館的職責。圖書館立法應明確政府在圖書館設立和運行中的職責，特別是財政投入的職責，明確政府和公共圖書館之間的關系，以及社會公眾參與圖書館事業發展的基本政策。第二，公共圖書館的性質、功能、定位和設立標準。立法必須明確公共圖書館的公共文化機構性質和地位。第三，公共圖書館使用者的權利義務。作為公共圖書館機構的使用者，應享有自由、公平、免費接受服務的權利，立法應細化使用者的具體權利，同時，也應明確使用者的一般義務。第四，圖書館服務的一般標準。應當對圖書館應提供服務的主要內容、基本標準、服務對象和時間等基本內容作出規定。第五，不同圖書館之間的關系。不同類型圖書館以及不同圖書館之間的關系應在立法中得到明確。應規定不同圖書館之間的互借、互助和資源共享方面的內容。第六，與圖書館有關的版權問題。應當在圖書館法中明確圖書館以及讀者的版權使用和限制的規則，平衡圖書館、出版者、作者和讀者等各方面的利益。第七，呈繳本制度。應當明確出版商繳送圖書和其他文獻的數量、繳送時間和方式以及違反義務的法律后果。第八，圖書館相關人員任職資格和人事制度。我國應通過立法明確圖書館負責人和工作人員的基本任職要求和職責。

四、結語

公共圖書館涉及政府、圖書館、使用者、公眾等諸多復雜主體，因此我國應通過立法促進和規范圖書館的運行，保護圖書館使用者和圖書館的權利，明確政府職責。作為典型的公共文化機構，公共圖書館立法不僅可以促進圖書館事業自身的發展，而且可以為其他公共文化機構包括文化館、博物館、美術館、科技館、紀念館、工人文化宮、青少年宮等公共文化機構的立法提供有益的經驗，還可以為將來制定一部統一的公共文化機構法或者公共文化機構促進法甚至公共文化促進法打下堅實的基礎。而且，當前我國文化領域的法治建設非常薄弱，公共圖書館法的出臺可以為文化領域的法治完善寫上濃墨重彩的一筆，這對于加快我國文化領域的法治化進程具有十分重要的意義。

注釋:

①《聯合國教科文組織公共圖書館宣言(1994)》于1994年10月29日由聯合國教科文組織、國際圖聯發布。

②我國文化領域長期以來主要依靠政策調整，目前在文化領域，只有《文物保護法》、《非物質文化遺產法》、《著作權法》等數量極少的法律。

③參見新聞出版總署等部門公布的《“農家書屋”工程實施意見》，2007年3月。

[1]文化部.2010年全國文化發展基本情況[EB/OL].中國政府網，http://www.gov.cn/test/2012－04/11/content_2110583.htm.

[2]楊玉麟.《公共圖書館法》立法基礎與必要性研究[J].中國圖書館學報， 2010，(186).

[3]李國新.《公共圖書館法》立法進展[J].圖書館建設，2010，(10).

[4]閆智勇.我國圖書館立法困難的主要問題研究[J].圖書與情報，2010，(6).

[5]王巖鑌等.依托于“農家書屋工程計劃”:大力推動全民閱讀[EB/OL].新聞出版總署網頁，http://www.gapp.gov.cn/cms/html/44/624/201206/758351.html，2012－07－25.

[6]劉振華.我國地方公共圖書館法比較研究[J].圖書館學研究，2011，(10).

[7]肖明，楊楠.美國圖書館法探析[J].圖書館，2011，(5).

[8]宋振佳.俄羅斯圖書館法發展概況及其啟示[J].圖書館論壇， 2010，(4).

[9]李國新.日本公共圖書館立法[J].中國圖書館學報， 2011，(2).

[10]黃燕妮.我國臺灣圖書館法及其影響[J].圖書館理論與實踐，2008，(5).

[11]馮曉青，胡夢云.圖書館、檔案館、教育機構等的復制行為的著作權調整[J].圖書館理論與實踐，2011，(11).

[12]王林軍.俄羅斯的立法歷程及對我國的啟示[J].圖書館工作與研究，2011，(9).