中國國際救災援助的重大變革

韓穎

中國國際救災援助的重大變革

韓穎

隨著世界全球化發展趨勢的日益加強，自然災害的跨國界影響日益明顯，國際救災援助成為遇災后跨國救災組織工作的重要一環，發揮著不可替代的作用。近些年來，我國對待國際救災援助態度積極、主動，接受國際救災援助活動越來越頻繁，操作程序逐漸規范、有序，政策更加成熟、完善，參與國際救災援助的規模和領域不斷擴大，這些變化從不同側面反映了全球化背景下我國救災減災工作積極融入國際社會和對外開放的巨大變革。

一、主動、規范、多元接受國際救災援助

進入21世紀后的救災工作中，國務院和各有關部委針對接受國際救災援助先后制定和出臺了一系列政策、規章，確保了國際救災援助工作的規范化、制度化發展。2000年5月民政部頒布《救災捐贈管理暫行辦法》，專設一章“境外救災捐贈”，對國際救災援助的呼吁、接收主體、接收外匯方式等作出規定。2003年3月民政部下發《關于進一步規范境外救災捐贈物資進口管理的通知》，對境外救災捐贈物資的接收、免稅、分配、發放等問題做出規定，進一步促進了境外捐贈工作的順利開展。2005年5月國務院頒布《國家自然災害救助應急預案》，規定“根據突發性自然災害的危害程度等因素，國家設定四個響應等級”，“啟動二級響應時，民政部成立救災應急指揮部，經國務院批準，向國際社會發出救災援助呼吁，公布接受捐贈單位和賬號，設立救災捐贈熱線電話，主動接受社會各界的救災捐贈”。①2008年4月民政部頒布《救災捐贈管理辦法》，對“境外救災捐贈”內容作了補充修訂，調整了接收外匯的方式，并對國際救災援助的呼吁、接受、備案、管理等做出更加明確具體規定。2009年3月，民政部制定《自然災害救助應急工作規程》，規定“根據《國家自然災害救助應急預案》，按照突發性自然災害的危害程度，國家設定四個應急響應等級”，“啟動二級響應，民政部報國務院批準，向國際社會發出救災援助呼吁；啟動一級響應，建議以國家減災委員會名義對外通報災情，呼吁國際救災援助”。②這些有關境外救災捐贈的政策法規對開展國際救災援助工作起了重要的指導和規范作用，特別是在2008年“5·12”汶川特大地震抗震救災工作中得到了積極、有效的實踐。

2008年5月12日汶川特大地震發生后，國際社會紛紛向我國表達了援助動議。根據《國家自然災害救助應急預案》，國家減災委員會、民政部緊急啟動國家應急救災一級響應，并主動對外呼吁國際社會提供救災援助。5月13日民政部就接受國際社會向地震災區捐贈提出具體意見，即對于國際社會主動向我地震災區捐贈救災資金，迅速接受并致謝；由于災區道路受阻，運輸困難，接受救災物資暫時有困難，建議對捐贈物資表示感謝并婉拒；對于外國非政府組織和個人向災區捐款，可提供中國紅十字總會和中華慈善總會賬號并由其具體接受。此后，外交部新聞發言人多次明確表示，在這次大地震以后，對于國際上凡是愿意向我們提供援助的，均表示誠摯感謝和歡迎。具體政策是，外交部負責統一對外接收的政策銜接，對內接收統一由民政部歸口，由民政部負責統一協調。

為做好國際救災援助物資的接收工作，民政部與外交部、海關總署、質檢總局、民航等部門積極協調、相互配合，共同建立接收國際救災援助物資特事特辦、簡化手續、通關驗放的“快速通道”，在辦理時憑民政部救災救濟司、全國婦聯辦公廳、中國紅十字會總會、中華慈善總會或省（自治區、直轄市）民政廳（局）的證明，可先登記放行，后補辦有關手續，最大限度地為接收救災援助物資提供方便。

“5·12”汶川特大地震抗震救災中，以民政部為主要牽頭單位，各部門協調配合，規范、有序地接受了大量國際救災援助物資。先后得到170多個國家和地區、20多個國際組織提供的資金或物資援助。國際社會提供的現金援助達44億多元人民幣；俄羅斯、日本、韓國、新加坡派出專業救援隊參與緊急救援；英國、日本、俄羅斯、意大利、法國、古巴、印度尼西亞、巴基斯坦政府和德國紅十字會的九支醫療隊參與災區傷員救治；美國、英國和墨西哥等國家的志愿者到災區參與救災；日本ALOS、意大利COSMO－SkyMed、美國LandSat等多顆衛星提供了災區遙感影像。③在這次國際救災援助中我國首次打破慣例，本著“鄰近、快捷”原則同意接受外國專業救援人員的援助，允許境外專業救援隊、醫護和衛生防疫人員、志愿者赴災區參加救援，其數額之大、品種之多、來源之廣、速度之快，都是歷史上空前的。

“5·12”汶川特大地震國際救災援助工作，無論在國內，國際都收到了很好效果，充分展現了我國接受國際救災援助的巨大變革，國際救災援助工作向更加積極主動、規范有序、多元化方向發展。

二、積極開展印度洋海嘯等對外救災援助

國際救災援助是跨國救災的重要途徑和形式，主要包括接受救災外援和對外救災援助兩個方面。隨著對外開放的深入，我國越來越深刻地融入國際社會，在接受國際救災援助的同時，開始擴展國際救災援助領域，積極開展對外救災援助，與國際社會相互支持，相互援助，承擔國際責任，體現人文關懷，促進世界共同發展。

2004年12月26日，印度洋發生強烈地震并引發嚴重海嘯，給東南亞、南亞和非洲等許多國家帶來嚴重災難，我國向各有關受災國政府及聯合國有關機構提供了有史以來最大規模的緊急救援，救災援助總額達68763萬元人民幣，并派出中國國際救援隊和醫療救援隊赴印尼開展緊急救援。④并同時在國內開展了迄今為止最大規模的對外救災援助民間捐贈活動。

按照“政府主導、民間組織”的宗旨，這次對外救災援助捐贈活動實行統一指揮，歸口管理，協調行動。民政部專門成立民間援助印度洋海嘯災區協調辦公室，統一負責本次捐贈活動的組織協調、宣傳報道、數據匯總、信息發布等工作。2005年1月1日，民政部下發《關于開展對印度洋海嘯災區民間捐贈活動的緊急通知》，明確規定本次接受民間對印度洋海嘯捐款的主體是中國紅十字會總會及各地紅十字會、中華慈善總會及各地慈善會。其他部門和社會組織不得接受社會捐贈，已接受的捐贈款要如數移交至當地的紅十字會、慈善會或民政部門。要求本次捐贈活動堅持自愿原則，不得搞行政命令或硬性攤派。要求加強對捐贈物資的監督和管理，及時查處和取締各種形式的非法募集活動。要求在全國建立信息統計報告制度，各地民政部門及中國紅十字會總會、中華慈善總會要在每日15時前將當日接受捐款情況報民政部，確保捐贈工作的高效、有序、便捷開展等。外交部、商務部、衛生部、海關總署、食品藥品檢驗檢疫總局也都對民間捐贈給予了全力支持。形成了民政部門負責協調指導、各有關部門互相配合、社會各界廣泛參與的協調一致的民間捐贈局面。

在這次跨越國界的愛心捐贈活動中，全國人民表現出崇高的國際人道主義精神。迅速、及時、有效的對外救災援助，不僅體現了中國人民的情誼，也進一步提升了中國在東南亞及國際社會的形象，并為我國開展對外救災援助提供了成功的范例，豐富發展了國際救災援助政策。

此后，對國際社會發生的巨災，我國都及時救助，顯示了中國在國際事務中負責任的良好形象。2005年8月29日，美國南部地區遭受“卡特里娜”颶風襲擊，我國政府向美國提供500萬美元救災援款和一批救災急需物資；2005年10月8日巴基斯坦發生7.8級大地震后，我國政府先后四次提供總價值2673萬美元的緊急人道主義援助，自10月9日至11月29日，共向巴空運26批次救災物資，并派出中國國際救援隊、醫療救援隊開展救災行動；2008年5月，緬甸發生“納吉斯”熱帶風暴，我國政府在進行四川汶川抗震救災的同時，先后提供價值100萬美元的緊急援助物資、3000萬元人民幣援助款和1000萬美元援助，并派出醫療救援隊。⑤

三、多層次、多渠道參與國際救災減災領域的交流合作

2002年以來，我國一直努力推動上海合作組織成員國政府間救災協作。2002年4月，上海合作組織成員國緊急救災部門領導人在俄羅斯圣彼得堡舉行首次會晤。2003年4月，上海合作組織在北京舉行救災部門專家級會議，對《上海合作組織成員國政府間救災互助協定》進行磋商。2006年11月，在北京召開第二次成員國緊急救災部門領導人會議，通過《上海合作組織成員國2007－2008年救災合作行動方案》，為上海合作組織成員國在救災聯絡、信息交流、邊境區域救災、人員研修和技術交流等方面開展活動奠定行動框架。2008年9月，上海合作組織成員國邊境地區領導人首次會議在烏魯木齊舉行。會議就開展成員國邊境地區救災合作，推動建立邊境地區聯合救災行動機制，以及開展有關信息交流、人員培訓等問題達成共識。

我國還重視與東盟和南亞國家討論簽署雙邊或多邊減災救災協定，注重開展減災人力資源開發合作。2005年5月，我國為印度洋地震海嘯受災國舉辦了防災減災人力資源培訓班，2006年5月在北京召開了中國——東盟框架下的防災減災研討會。2007年先后舉辦了東盟和亞洲國家應急和救助研討會、災害風險管理研修班和災后恢復重建管理研修班。積極參與東盟災害管理各項活動，出席東盟舉辦的各類研討會，觀摩災害應急演練，積極探討中國－東盟合作協議和行動計劃。同時，積極推動建立亞洲國家間的減災對話與交流平臺。2005年9月，我國政府在北京主辦第一屆亞洲部長級減災大會，會議通過了《亞洲減少災害風險北京行動計劃》，為亞洲各國進一步加強減災合作奠定基礎。

我國在救災減災領域還與聯合國開發計劃署、聯合國國際減災戰略、聯合國人道主義援助事務協調辦公室、聯合國亞太經社理事會、聯合國世界糧食計劃署、聯合國糧農組織和聯合國外空委等機構建立了緊密型合作伙伴關系，積極參與聯合國框架下的減災合作。2006年3月，向聯合國成立的“中央緊急應對基金”認捐100萬美元。2006年11月，與聯合國駐華機構共同舉辦印度洋海嘯緊急援助回顧研討會。與聯合國國際減災戰略共建國際減輕旱災風險中心，參與聯合國災害管理與應急反應天基信息平臺（UN-SPIDER），積極籌建北京辦公室。派遣專家參與聯合國災害評估隊，多次執行災害評估任務，積極參與聯合國搜索與救援咨詢國活動，積極推進全球災害應急救援領域的合作，成功舉辦了2006年聯合國亞太地區地震應急演練。⑥

實踐證明，積極主動爭取和接受國際救災援助并不等于完全放棄自力更生的原則，積極參與國際救援，是主動承擔大國責任的重要體現。積極、主動、規范、多元地參與國際救災援助，使我國在國際救災援助方面積累了豐富的實踐經驗，不僅提高了救災減災能力，而且增強了國際地位。日益強大的中國，必將在“和諧世界”理念指引下，與國際社會一道，尋求和建立更加多元化、廣泛化、國際化的救災減災交流合作與相互援助。

注釋：

①國家自然災害救助應急預案，2006年1月10日。http://www.gov.cn/yjgl/2006.01/11/content_153952.htm。

②民政部自然災害救助應急工作規程，2008年3月11日。http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/jzjj/200805/20080500015846.shtml

③④⑤⑥中華人民共和國國務院新聞辦公室，中國的減災行動，2009 年，第 34～35；33；33；31～32 頁。

（作者：深圳市委黨校講師）