權力腐敗與法律控制論要

羅菊芳

權力腐敗與法律控制論要

羅菊芳

一、從權力的內涵和本質看對權力法律控制的必要性

從權力的概念上看，“權力有廣義和狹義之分。狹義的權力概念僅指國家權力。廣義的權力概念既指政治上的強制或支配力量，也指職責范圍以內的指揮或支配力量。具體來說，是指特定主體將其意志強加于他物（即其他個體、群體、國家機構或社會），使之產生壓力繼而服從的能力。”①比如，它表現出可以要求人們作出某種行為，包括允許、要求和禁止人們作什么。

從權力的本質來看：其一，權力是一種社會關系。其二，權力是一種階級關系。在階級社會中，權力都帶有一定的階級性，為一定的階級利益服務，反映著一定的階級關系。其三，權力是一種利益關系（這是權力的內在本質），即權力在給社會帶來利益的同時，也能給個人帶來利益。因此，權力對人很有誘惑力。在民主法治條件下，一切權力都是公共權力，權力關系的形成必須有其共同的利益作基礎，盡管權力存在和適用的范圍不同，但它在自己所適用的范圍內是屬于公共范疇的。在現實中，對權力如果不以制度的形式明確規定其界限，就會給行使權力的人造成濫用或錯用權力的機會。

綜上所述，其一，權力職能的蛻變可從在公權力交換過程中其內部結構蛻變的五個主要方面來看，即權力與職務相分離，權力隨職務而存在；權力與主體（具體任職者）相分離；權力與客體（如土地征用權、土地占有人等）相分離；權力與職能相分離；權力與體系的分裂（如借助國家力量的支持而給私人帶來利益）。②其二，權力腐敗具有掌握公共權力、損害公共利益、以達到私人利益為最終目的三個明顯特征。

權力的內涵決定了，必須對權力設定既定的規則以作為其正常運行的保證。而能符合于權力的性質又能使權力不至于異化的規則，只有法律，即只有在良法而又很好地實現的法治狀態和社會環境之中，權力才不至于被濫用或錯用。

從對權力法律控制的意義來說，其一，法作為社會控制手段有其特別功能，它集引導、指導、示范、規范、協調、強制、威懾、懲治等功能于一身，它在主要依靠他律的同時，也注重自律在遵法、守法意識和行為形成的意義。法的這些特點決定了將權力的運用納入到法的軌道，比其它模式更可能使權力受到有效的制約和規范。③其二，權力腐敗源于人的自利性，然而這又是人性的一部分，是不可能根除的，只能控制。其三，權力的主體是特定的，它有特定的主體限制，而這種限制也是由法律來作出的。其四，權力本身所具有的交換性和利益性使得在現實的政治生活中公權力被轉化成一種商品，權力有可能被用于交換，而公權力正是在向商品的轉化過程中開始蛻變的。實踐中懲治和預防腐敗的策略和措施很多，而其中最為有力的措施，就是高舉法律盾牌，讓權力在剛性的規則內運作，在法律的控制下運用。正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使權力一直遇到界限的地方才休止。”④

二、從權力腐敗的危害性和產生原因看對權力法律控制的必要性

權力腐敗具有非常嚴重的危害性，它從政治上威脅到現存的國家政權，使人們喪失對政府和執政黨的認同，導致政權的更迭，甚至可以亡黨亡國；從經濟上嚴重影響正常的社會經濟生活，破壞市場經濟所要求的公平競爭規則，對經濟發展產生嚴重危害；從社會生活上危害社會主義和諧社會的構建，損害人民群眾的切身利益，有損黨與政府的形象，不利于社會穩定，甚至會引發群體性事件、激化社會矛盾，給社會和諧與穩定帶來嚴重影響；從文化生活上嚴重影響人們的精神健康，導致整個社會道德水平下降，敗壞社會風氣。

權力有被濫用的危險，并不是說權力必然地被濫用，關鍵是制度不完善、制度執行不力和監督體制存在漏洞，使濫用權力者有機可乘，給腐敗創造了滋生蔓延的溫床。

（一）權力結構及其自身運行機制不完善，使濫用權力者有機可乘

一是公共權力配置失當，權力過分集中于個人特別是“一把手”，造成權力、權利、責任不對等，由此腐敗也就成為必然。例如，在干部選拔任用方面的腐敗現象，個別領導者利用所執掌的公共權力在公職人員選拔任用環節上用公共職位換取私利。這方面的腐敗，可以說是最大的腐敗，也是腐敗惡性循環產生的根本原因。因為買官者在買取官位后，必定要想方設法收回買官的成本，便會變本加厲地“賣官、跑官”，由此而形成新的腐敗。二是公共權力監督體制失序，實質性的監督權過分集中在各級黨委，致使權力機關對政府、司法機關的監督權弱化甚至虛置。對黨組織及其主要負責人的監督主要體現為黨內監督，公民對公共權力行使過程的監督則缺少有效途徑。這些監督體制的漏洞，是造成“一把手”腐敗和“行政權力濫用”的主要原因。例如，山東省泰安市原市委書記胡建學“窩案”，就是利用權力為他人辦事收取賄賂、協助他人詐騙等。胡建學在被捕后坦白道：“官當到了我們這一級別，就沒人能監督了。”貪官的自白警示我們：只有被有效制約的權力，才能被有效地監督，權力才不至于被濫用或錯用。三是黨內監督制度執行不力和反腐倡廉的專項法律制度缺失，尤其是針對腐敗方面的專項法律法規比較缺乏，針對違紀違法行為的黨紀政紀處分制度不配套，已有的制度之間也缺乏一定的協調和配合，不能夠形成反腐敗的制度合力。

（二）利益的驅使導致濫用權力

從權力的本質上來說，權力是一種利益關系。由于掌握和行使權力的人實際上控制著公共產品的分配和公共權力的配置，這就為公共權力的非公共運用提供了可能。而一旦公共權力被用之于非公共事務，這種公共權力的性質就發生了變化，就極有可能由原來為公眾服務的公共權力轉化成為個人或小集團服務的特權。這種特權一旦超越了法律的控制范圍，就造成了權力統治的任性和絕對專制。現實生活中，正是因為權力關系的形成對于掌握權力并行使權力的個人有利，如果權力主體追求個人私利而非法用權，悖逆法律規定而謀取個人私利，權力就被濫用。尤其是在各種對權力進行監督的機制尚不健全、民主法治水平以及人的素質還未達到較高水平的社會條件下。從一定意義上說，一個具有高尚品質的人，真正廉潔奉公而無私心雜念的人，是不會濫用權力的；相反，如果一個人缺乏個人修養、無奉獻精神、滿腦子都是私利觀念，一旦握權，就難免以權謀私、以權謀利。因此，沒有限制的權力造成權力、責任和后果不統一，就必然導致腐敗。同時，由于違紀違法的成本低、風險小，而所獲取的利益則巨大，所以使得無視法紀、頂風作案的行為屢禁不止。只有通過健全而完善的法律制度和規定，才能使權力受到應有的制約和規范，權力才不至于被濫用或錯用。胡錦濤總書記指出：“抓好制度執行，是反腐倡廉制度建設的基本要求，也是檢驗制度建設成效的重要標準。”⑤中國作為一個社會主義法治國家，任何人、任何行政行為都應該在憲法和法律設置的軌道內運行，這既是推動依法治國、不斷提高黨的執政能力建設的內在要求，也是進一步加強反腐倡廉制度建設的必然要求。

三、對權力法律控制的路徑選擇

胡錦濤總書記在十七屆中央紀律檢查委員會第五次全會上指出：反腐倡廉制度建設要以建立健全懲治和預防腐敗體系各項制度為重點，以制約和監督權力為核心，以提高制度執行力為抓手，加強整體規劃，抓緊重點突破，逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執行力、增強制度實效。⑥我們要深刻領會十七屆五中全會精神，切實提高反腐倡廉制度建設的科學化水平，重視和發揮法律在反腐倡廉制度建設中的主導作用，建立起多層面、多環節的防止權力腐敗的內在機制和權力監督網絡，使國家權力按照法律規定的軌道和線路發展。

（一）科學合理地配置國家權力的運行結構和模式，使權力的整個運行過程有法可依、執法必嚴

科學合理地配置國家權力的運行結構和模式，即指對權力結構和運行模式進行科學分工，設置合理的權力結構和權力運行方案，使中央權力模式科學化，并把這種設置用法律的形式固定下來。具體而言，一要適應新形勢的要求，用科學發展觀把握反腐倡廉工作全局，通過制度的改革與創新，建立健全懲治和預防權力腐敗的制度體系，使權力的整個運行過程有法可依。同時，要加強法規制度間的銜接配套，在重視單項制度建設的同時，也要重視基本制度和具體制度、實體制度和程序制度的配套銜接。例如，對“一把手”適當的分權，在不影響其領導權的前提下，對其權力的內容和邊界進行明確的規定，實行嚴格意義上的集體決策和分工負責制，嚴格限制權力在程序框架中運行。二要以《憲法》為依據，抓住立法重點，提升立法質量。在設計權力運行結構和模式時，要結合本地區、本部門的實際，把科學合理立法與將具體內容絕對的法律化區別開來，既不能對權力的約束過寬或過于抽象，也不能將權力用法律框死，而是將其定位于科學合理的位置，堅持正向遵循與逆向懲處相結合，保證制度行得通、做得到。三要以責任制約權力的方法，對公務員行使權力的后果所應承擔的責任以法律明文規定，達到控制權力的目的。例如，對行政權和行政管理人員將要行使權力應負的各種責任用法律的形式加以明確規定，甚至可以量化，使之具體、明白。四要以提高權力運行效率為準則，科學規范權力運行的程序和模式。例如，建立和完善黨內情況通報、重大決策征求意見制度、巡視制度，逐步推進黨務公開；制定和落實黨內監督條例的各項配套措施，規范國家公務員從政行為；進一步完善刑法、刑事訴訟法等相關法律制度和對違紀違法行為的懲治制度，以發揮查辦案件的治本功能，提高法律的適用性和操作性。

（二）建立和完善權力制約和監督機制，從法律制度上遏制權力腐敗現象的滋生和蔓延

一要加大制度創新力度，尤其要不斷深化重點領域和關鍵環節的改革，嚴格執行和不斷完善黨內監督制度，做到依法治權和依法用權。二要認真查找領導干部廉潔從政方面的薄弱環節，建立功能齊備、規范有序的監督體系和監控機制，尤其要加強對重大環節和重點部位的監督，以杜絕或減少腐敗滋生的溫床。例如，在干部選拔任用方面的監督，要充分發揚民主，堅持用制度管人、制度管事、制度管權；可加大公開選拔的范圍，增加用人的透明度；在選拔干部任職公示的同時，也可公示推薦人，以落實誰推薦誰負責的制度。三要強化制度的執行力，制定腐敗案件及時揭露、發現、查處機制，規范權力腐敗案件工作的懲治制度，尤其要在權力腐敗現象易發多發領域建立調查分析和專項治理制度、黨風廉政責任制度等，對違反規定的，要及時糾正并嚴肅處理。四要進一步加強行政監督權，明確政府職能，界定不同部門的職責范圍，按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。同時，要明確規定司法機關的權力，建立獨立的、直屬中央的反腐敗機構體系，確保其辦案的獨立性。五要形成公開透明的輿論監督機制。人民群眾是反腐倡廉工作不斷深入開展的根本動力，在人民群眾的監督下，在信息透明言論自由的條件下，腐敗現象必將無所遁形。因此，在反腐倡廉領導體制和工作機制上，要依靠群眾的積極支持和參與，通過多種渠道和形式傾聽群眾的呼聲、集中群眾的智慧。例如，深入推行政務公開、廠務公開、村務公開和干部任用公示制度，拓寬廣大人民群眾支持和參與反腐敗的渠道，增強涉及群眾切身利益的有關政策和工作的透明度；建立健全舉報違紀違法行為的工作機制，廣泛聽取人民群眾的意見和呼聲，及時處理群眾反映的問題，確保權力的正確行使。

注釋：

①②③中共中央紀律檢查委員會,中共中央黨校，《新時期領導干部反腐倡廉教程》，中共中央黨校出版社，2007年。

④[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，北京：商務印書館出版社，1994年。

⑤⑥《胡錦濤在十七屆中央紀律檢查委員會第五次全會上的講話》，《中國法律網》2011年3月6日。

（作者：青海省委黨校《攀登》編輯部編審）