村鎮圖書館建設及相關社會組織作用研究*——以陜西省為例

左 陽 楊玉麟

（西北大學公共管理學院，陜西 西安 710127）

1 引言

中共中央十七屆六中全會通過《中共中央關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，對建設覆蓋全社會的公共圖書館服務體系具有深遠意義。而村鎮圖書館作為最基層的圖書館，是建設社會主義新農村、滿足廣大農民群眾多層次多方面精神文化需求的有效途徑，對農村文化建設具有重要作用。

按照公共圖書館的性質來說，應該屬于公共產品，理應由政府作為建設主體。然而，目前我國的公共圖書館建設制度，卻只設計到縣（區）一級，而并沒有完全設計到鎮和村這最基層的兩級，只是規定在鎮綜合文化站里要有圖書館（室），提倡村公共服務中心里建立圖書館（室）。

從陜西省的情況來看，地方政府、社會團體、民間機構和個人，都已經成為了村鎮圖書館的建設方。事實上，我國的公共圖書館事業也一直在遵循著“政府為建設主體，同時歡迎各種社會力量參與公共圖書館建設”的原則。在西部經濟不發達地區，在地方財政還無力承擔所有公共文化設施建設和運行費用的情況下，更應該大力倡導在堅持政府為建設主體的原則下，積極動員和吸納更多的社會力量和民間資金參與包括村鎮圖書館在內的公共文化設施建設。

因此，筆者以陜西省村鎮圖書館發展狀況為例，試圖通過厘清與村鎮圖書館建設和發展過程相關的各種社會組織，分析其所能承擔或所能發揮的作用，從組織發展環境的角度探討西部地區村鎮圖書館建設和可持續發展的一些具體思路。

2 西部地區村鎮圖書館的基本狀況

2.1 村鎮圖書館的生存環境

包括圖書館在內的農村地區公共文化設施建設與發展，都要受到當地政治、經濟水平等諸多環境因素的制約。

就其地位而言，村鎮圖書館是公共圖書館向農村基層的拓展延伸，是由村鎮設立的公益性的文化機構，具體表現為鎮綜合文化站里的圖書館（室）和村公共服務中心里的村圖書館（室）。作為最貼近農民的基層圖書館，村鎮圖書館一般建立在村鎮地域內，直接服務廣大基層農村群眾，是農村文化建設的一扇窗口。近年來，隨著國家新農村建設的大力推行，村鎮圖書館得到了各種政策和物質方面的支持。村鎮圖書館在農村地區傳播先進文化，開展社會教育，普及科學知識，提高農民素質，為建設社會主義新農村奠定堅實的文化基礎。

就其政治與經濟環境而言，陜西省設有10個省轄市和楊凌農業高新技術產業示范區，有3個縣級市、80個縣和24個市轄區，1581個鄉鎮，164個街道辦事處。2009年末全省常住人口為3772萬人，城鎮人口1640.8萬人，占43.5%，鄉村人口2131.2萬人，占56.5%。中國科學院2011年7月29日發布的《中國科學發展報告2011》顯示，陜西省2010年國民生產總值超過1萬億元，全國排名第16位。

就其圖書館建設行業環境而言，在新農村建設以及構建農村公共文化服務體系的背景下，特別是在農家書屋和全國文化信息資源共享共享工程的推動下，陜西地區公共圖書館得到了一定的發展。文獻統計，2009年底，陜西省共有公共圖書館112所（含少兒圖書館3所），其中省級館1所，市級館6所，縣級館105所[1]。就總體水平而言，陜西省公共圖書館辦館條件與全國經濟發達地區相比依然存在很大差距。2009年，全國縣級圖書館平均每館新購圖書5700冊，而陜西地區僅為1100冊，不足全國平均水平的1/5；全國縣級圖書館平均每館購書經費為112000元，而陜西該項經費為19000元，尚未達到全國平均水平的1/5；與此同時，上海、北京等經濟發達地區平均每館購書經費分別為2392000元、887000元[2]。

按照國家現行公共文化機構建設機制，縣一級要求設立獨立的圖書館和文化館，各縣由縣文化管理部門統一管理全縣的文化設施建設；縣以下的文化設施包括鄉（鎮）綜合文化站和村文化室。

2.2 陜西省村鎮圖書館的建設狀況

近年來，在中央政府及相關部門、地方政府以及一些社會力量（如民間機構和個人資本）的參與下，陜西省村鎮圖書館建設有了一些發展，呈現出“多方參與、多頭管理”的態勢。

2002年文化部啟動“文化信息資源共享工程”，陜西省是首批試點省份之一。十一五期間，陜西省已建成文化共享工程省級分中心1個，市級支中心6個，縣級支中心101個，基層服務點29196個，省級分中心資源總量已達到11.7TB。以咸陽市為例，2003年陜西省咸陽市開始建設實施文化資源共享工程，至2010年底，全市所有縣圖書館都在其幫助下建起了電子閱覽室，各鄉鎮也都加入文化資源共享工程，配備了衛星接收器、投影儀、服務器、計算機等設備，通過衛星和互聯網實現了與省中心以及國家中心的對接，使文化共享工程在鄉鎮一級達到了全覆蓋；農村的讀者通過網絡就可以了解自己所需要的文化信息，使鄉鎮圖書館的服務領域進一步拓展。

2006年，陜西省新聞出版局和陜西省農家書屋工程建設領導小組開始了在陜西農村地區的農家書屋建設工程，2008～2010年在全省建成10655個農家書屋，部分解決了當地農民看書難、借書難、看報難的問題。

社會慈善組織和個人興辦的西安的燭光圖書館、純山鄉村圖書館、心平基金會、守望春天圖書室等，通過招募志愿者，到鄉村援建圖書館（室）開展扶貧支教等活動，也取得了一定的成果。2009年寶雞市陳倉區圖書館接收全國政協和華人慈善資金總會捐贈圖書76箱，豐富了當地圖書館的館藏資源。2007年5月西安市灞橋區駿馬村陳武藝投資60余萬元創辦的灞橋區圖書館駿馬分館正式對外開放。

可以看出，目前陜西地區在村鎮圖書館建設方面尚處在剛剛起步的階段，主要存在以下幾個問題：一是地方政府尚未能正確認識到發展村鎮圖書館的重要意義，缺乏統一的建設規劃和適合村鎮圖書館發展的政策措施；二是鎮綜合文化館不能健康運行，無法對村公共文化室業務活動進行必要的指導；三是各級各類社會組織建設村鎮圖書館的行為缺少協調，造成資源分散和浪費，無法保證已建成的村鎮圖書館可持續健康發展；四是現有村鎮圖書館（室）總體辦館水平低，藏書量少，缺乏專人管理，缺乏服務運行經費和后續發展經費。

3 與村鎮圖書館建設、發展相關的社會組織

以目前參與村鎮圖書館建設的各類社會組織情況來看，呈現出“多方參與、多頭管理”的狀況。“多方參與”表現出包括政府和各類社會力量對農村公共文化服務的關注，是積極的一面；而“多頭管理”或“建而不管”則表現出目前村鎮圖書館建設發展過程中的無序和無奈。因此，有必要厘清相關社會組織在村鎮圖書館建設過程中的地位和作用。

3.1 政府及相關部門

3.1.1 中央政府及相關部門

公共圖書館是政府履行公共服務職能的文化設施，是政府實現公共服務普遍均等、惠及全民的重要途徑，因此發展公共圖書館是我國政府的職能責任，也是政府公共服務的重要內容。具體說來這種責任主要包括財政投資、監督管理和制度供給。“從整個圖書館服務體系的角度來看，鄉鎮社區圖書館在我國是最基層的圖書館，是圖書館服務體系的神經末梢，是圖書館服務體系的基石[4]。”因此更加需要政府在政策上的傾向性和財政上的大力支持。

從上世紀90年代開始，中央政府開始重視基層圖書館發展。1994年文化部等啟動“萬村書庫”工程、文化扶貧工程，1997年中宣部等9部委發起“知識工程”，2002年文化部啟動“文化信息資源共享工程”和“貧困地區圖書館援助計劃”[5]，2003年新聞出版署為貧困地區和西部地區援建上萬家“農家書屋”，同年民政部、中央文明辦等單位在全國開展“萬家社區圖書室援建和萬家社區讀書活動”，文化部、財政部也開展“送書下鄉工程”等等。

其中特別值得一提的是“文化信息資源共享工程”和“農家書屋”。全國文化信息資源共享工程是新形勢下構建公共文化服務體系、惠及千家萬戶的一項重要文化基礎工程，是政府提供公益性服務的重大文化項目。具體來說，就是搭建起一個包括全國5000個以上的縣、鄉、街道和社區圖書館或文化館、文化站的聯網系統，在農村地區建設基層服務點[6]。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》把文化共享工程列入公共文化建設重點工程專欄。黨的十六屆六中全會也指出要抓好社區和鄉鎮綜合文化站（室）工程、全國文化信息資源共享工程。農家書屋工程啟動于2007年，新聞出版總署會同中央文明辦等8家發出了《關于印發〈農家書屋工程實施意見〉的通知》，該工程是由行政統一規劃并組織實施的一項旨在惠及9億農民、推動農村文化建設的重大工程。按照《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》的部署，計劃用5年時間，在我國農村建設20萬個有一定規模的“農家書屋”，要求每個“農家書屋”至少配備1000冊以上圖書、30種報刊及相應的音像制品。2015年基本覆蓋全國的行政村[7]。中辦發2007（21）號文（《關于進一步加強公共文化服務體系建設的若干意見》）明確要求“將農家書屋工程列入國家重點實施的五項重大公共文化服務工程，納入各地經濟發展規劃，納入財政預算”。黨的十七屆六中全會精神也提出了關于文化建設和文化體制改革的一系列重大理論觀點和重要工作部署，特別強調要加快構建公共文化服務體系，按照體現公益性、基本性、均等性、便利性的要求，堅持政府主導，加大投入力度，推進重點文化惠民工程，加強公共文化基礎設施建設，促進基本公共文化服務均等化。

3.1.2 地方政府

村鎮圖書館的發展離不開各級政府的政策傾向和財政保障，地方政府是村鎮圖書館建設和發展的重要推動力量，政府能力對于村鎮圖書館的良好發展具有關鍵的作用，領導重視，政策支持，經費保障，是當地村鎮圖書館良好發展不可或缺的條件。反之，村鎮圖書館則舉步維艱。

下述實例可以充分反映地方政府對村鎮圖書館發展的重要作用。浙江杭嘉湖地區由市、區縣、鄉鎮3級政府共同出資建設，由市圖書館實行統一業務和人事管理，將市圖書館的資源、管理理念、現代化服務等延伸到鄉鎮分館的分館建設模式。河南信陽市平橋區2010年投資近4000萬元，在全區18個鄉鎮建起了標準化的圖書館，于第16個世界讀書日即2011年4年23日全部開館，在當地實現了免費開放鄉鎮圖書館的全覆蓋。

3.2 基層文化單位

3.2.1 縣級圖書館

縣級公共圖書館是各級政府主辦的公益性文化服務機構是農民享有公共文化權利的平臺。在我國文獻信息資源保障體系和圖書館服務系統中處于承上啟下的地位，也是直接面向農民服務的基層圖書館。從我國現行的圖書館體制來說，縣級圖書館是最基層的獨立建制的圖書館，因此在長期的發展過程中積累了較多的服務資本。將縣級公共圖書館作為村鎮公共圖書館體系的中心，是順應現實的選擇，也是未來發展的需要。因為“相對國家、省、城市等各級公共圖書館，縣級圖書館的定位較為明晰，作為基層文化服務部門，必須定位為農村文化中心和農村圖書館體系的核心，通過縣圖書館，帶動各鄉鎮圖書室、村圖書室發展[8]”。

3.2.2 中小學校圖書館

“公共圖書館歷來與社區學校關系密切，從資源有效利用的角度分析，整合公共文化資源將可以利用學校資源支撐基層圖書館，同時為農村文化服務奠定扎實的基礎[9]。”從目前我國村鎮圖書館，尤其是中西部欠發達地區的實際情況來看，“考慮到鄉鎮一級地區的區域面積，考慮到鄉鎮公共圖書館和鄉鎮學校圖書館現實有效讀者的交叉和重復，考慮到鄉鎮公共財政只能有限保障公共服務產品的實際情況，應該推動并實施鄉鎮公共圖書館和鄉鎮學校圖書館的融合。學校圖書館向社會開放，公共圖書館為學校教育提供援助[10]。”

3.3 其他單位

3.3.1 傳媒機構

社會各種傳媒機構特別是新聞媒體，以高度的社會責任感，利用自身優勢和強大的影響力，通過募捐、圖書傳遞等多種方式和途徑，在欠發達地區援建各類型的農村愛心圖書室，幫助建設當地的村鎮圖書館。可以說，他們是村鎮圖書館事業發展不可或缺的社會力量。新聞媒體在促進圖書館建設方面的實例數不勝數，2005年8月CCTV-7《生活567》欄目發起的“圖書傳遞工程”大型社會公益活動，目前已經走進10多個省份，募捐了200多萬冊書本，援建愛心圖書室200個；2000年起，《中國婦女》雜志社在全國各地農村發起讀書活動，在各地婦聯協同下，雜志社至今已在甘肅、內蒙古、湖南、天津、河北、陜西、遼寧7省建立了44個“星星火農村婦女家庭圖書閱覽室”。2004年11月26日《光明日報》報道了光明日報編輯梁曉燕、徐曉和中國工人出版社王小平等發起的“鄉村社區圖書館援助計劃”，民間非營利教育機構北京天下溪教育研究所于2003年初啟動。截至2007年7月底，該組織已經為全國20多個省的170多個鄉村社會和學校捐建了小型圖書館，并與國際計劃、上海啟明書社、美國夢想行動國際等組織合作為20多個社區和學校捐贈了圖書[11]。中國光華科技基金會的“光華公益書海工程”項目是由共青團中央和新聞出版總署共同主辦、中國光華科技基金會和全國各出版發行單位共同承辦的一項大型公益活動，它通過捐贈庫存積壓圖書，支持欠發達地區（重點資助中西部地區、革命老區和新農村建設重點地區）文化發展，促進新農村建設，同時還在部分地區掛牌建立“光華圖書館”，對其開展持續性捐助[11]。

3.3.2 企業

在發達國家，企業家捐贈社會公益事業，無論從思想觀念還是捐贈制度上都非常成熟，甚至形成了文化傳統。最為圖書館界所聞名的捐贈莫過于卡內基捐建圖書館。19世紀末，美國著名的鋼鐵大王卡內基在英語世界捐建了多達2519座公共圖書館，由此成為美國現代公共圖書館事業的重要推動者。

近幾年，中國國內企業捐建圖書館也開始增多。如自1998年以來，飛利浦已累計捐款780多萬元人民幣，在全國建立了17所希望小學和309個圖書館[12]。2007年花旗集團捐助220萬元人民幣在廣東省兩縣建立了兩所兒童圖書館[13]。“中國移動愛心圖書館（室）”是由教育部和中國移動共同組織、中國移動集團捐款并向員工發起捐書活動、中國教育發展基金會和中國移動共同實施的愛心圖書捐贈活動。其于2007年1月8日啟動，計劃用3年時間為中西部23個省區貧困農村地區的1000所中小學配置圖書，建設“中國移動愛心圖書館”[14]。安利（中國）日用品有限公司也為15所城市里的打工子弟學校捐建了“陽光圖書館”[15]。

3.4 民間組織

3.4.1 民眾自治組織

村委會作為基層群眾性自治組織，有辦理本村的公共事務和公益事業的責任和義務，因此村委會也是村鎮圖書館發展的重要力量。村委會可以多種形式促進當地村鎮圖書館事業的發展。如村委會“從集體經濟收入中提取適當比例的公共服務經費興辦村鎮圖書館，并監管圖書館的長期運作；或者村委會可以促成轄區內的單位、非營利組織、企業和個人共同集資捐建村鎮圖書館，村委會則負責監督管理，也就是“民辦公助”等等[16]。

3.4.2 NGO

NGO是英文“non-government organization”一詞的縮寫，是指在特定法律系統下，不被視為政府部門的協會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人，不以營利為目的的非政府組織[17]。目前此類社會力量援助欠發達地區圖書事業發展的熱情頗高、數量頗眾。當地政府和村鎮圖書館應當充分利用社會力量的援助，最大限度地促進本地區基層圖書館的建設與發展。

①基金會

美國青樹教育基金會由海外華僑舊金山金門大學教授趙耀渝于2001年創設，該基金會的主要宗旨中有關村鎮圖書館的援助如下：建立現代化圖書館，通過高品質的圖書信息資源服務，為教學和教師的自身發展提供便利條件；支援和改造鄉村學校圖書館，為當地民眾提供公共圖書館服務。由于青樹教育基金會的長期努力，特別是對西部地區的教育發展提供了大量的支持與資助，從創辦至今，資助了10多所中小學和公共圖書館。

海外中國教育基金會的使命是籌集資金援助中國貧困地區的教育事業。基金會下屬的圖書項目始于2003年6月。至今，利用舊書建立的圖書室92個，全新書圖書室11個，募集各類舊書52000余冊，選購新書10672冊，為20多個學校訂閱了雜志，購置藏文、聾啞教材等特種圖書1000余冊。

“夢想行動國際”于2004年以來每逢暑期就在北美與國內招募青年志愿者，以小組的形式到中國鄉級以下的中小學進行圖書館援建、英語支教、貧困學生救助、社會調研、信息技術培訓等，目前已在內地建有7個鄉村或社區圖書館[18]。愛心傳遞慈善基金會在貴州、安徽、廣西等地8所小學或鄉村建立“蒲公英鄉村圖書館”[19]。上海啟明書社成立于2005年，是一個完全由志愿者自發組成、自行籌款、自我管理的非營利組織，主要目標是向河南和安徽貧困地區捐建圖書館。

②公益性網站

依托公益網站發起的捐書助教和建立圖書室活動，也是支援村鎮圖書館建設中具有持續動力的社會力量。

比較著名的如百草園公益圖書館項目，是由NGO中國網于2005年3月啟動，幫助教育落后的貧困地區（主要在鄉鎮及鄉鎮以下）的學校和社區建立公益圖書館。圖書館作為教學輔助部分向學校師生開放，當地居民憑身份證也可以在開館時間入館閱讀。

微笑圖書室和其“多背一公斤”行動，是網友自發組織的關注貧困地區教育的民間公益論壇，它以收集城市中的閑置書籍幫助中國貧困山區學校設立圖書室為目標，并通過良好的圖書室管理保證所募書籍的有效利用。自2003年5月至2004年4月，“微笑圖書室”這一網絡平臺已幫助8所小學籌集了5000多冊圖書。

另外，網絡中還有各種志愿者組織的公益性圖書捐助活動，如最早的“病孩子”網站，為甘肅黃羊川建立圖書館，資助需要幫助的孩子讀書；2001年由河南省洛陽師范學院學生創立的捐書助教網、樂助會等。

4 社會組織促進村鎮圖書館發展建議

公共圖書館是政府履行公共服務職能的重要體現，因此鄉鎮圖書館的建設必須以政府為主體，這是政府義不容辭的責任。盡管在現實中由于各種各樣的原因，政府對鄉鎮圖書館的建設重視程度和投入力度還不夠，從經濟學意義上來說，這是政府失靈的表現。因此在存在政府失靈的前提下，積極發揮基層文化單位和其他民間組織的作用，對村鎮圖書館的建設起輔助作用也是必要的和可行的，但是政府以外的基層文化單位和民間組織在村鎮圖書館建設中的作用不應被夸大，做到適可而止。因此，村鎮圖書館建設的基本原則應該以政府為主體、基層文化單位帶動、民間組織參與，其中以政府為主體建設村鎮圖書館的原則不可動搖。

4.1 地方政府是村鎮圖書館的建設主體

圖書館事業作為一項惠及全民的公益性文化事業，它的建設和發展必須有政府的支持參與。基層圖書館作為公共圖書館體系的重要組成部分，各級政府對加強農村文化建設特別是村鎮圖書館建設負有重要責任。要想促進基層圖書館的發展，就需要切實加大政府投入力度，中央及各級財政要統籌規劃，加大對農村文化建設的投入，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，不斷提高用于鄉鎮和村的比例。保證一定數量的中央轉移支付資金用于鄉鎮和村的文化建設。中央和省、市三級設立農村文化建設專項資金，確保農村重點文化建設的資金需求，提高財政資金的使用效益。

同時，政府所具有的權威性、強制性和嚴肅性等特征，使其在宣傳引導、動員社會力量參與基層圖書館建設方面具有明顯的優勢。具體來說，各級政府應該加強對基層圖書館性質、職能、服務等的宣傳，讓社會各界了解基層圖書館的重要作用；同時，要以各種方法幫助基層圖書館爭取物質上和資金上的捐贈和幫助，倡導社會各界關心支持基層圖書館事業的發展。

此外，政府的作用還體現在對社會組織的倡導和管理方面，需要政府對公眾參與村鎮圖書館建設進行引導，并對支持圖書館發展的社會組織予以鼓勵，為社會組織的持續參與創造優良環境。例如，對于投資基層圖書館建設、為基層圖書館發展做出貢獻的單位和個人，給予精神上和物質上的褒獎，在一定范圍內對其事跡進行宣傳；在圖書館建設的土地使用、規劃審批及捐助人稅費減免等方面給予優惠和方便等。

4.2 縣級圖書館積極介入村鎮圖書館建設

縣級圖書館是直接面向農民服務的基層圖書館。從我國現行的圖書館體制來說，縣級圖書館是最基層的獨立建制的圖書館，在其長期的發展過程中積累了較多的服務資本。縣級公共圖書館應當成為農村地區公共圖書館服務體系的中心圖書館，因此要積極發揮縣級圖書館在村鎮圖書館建設和發展過程中的帶動作用。縣級圖書館應當堅持在地方政府的領導下，積極規劃和建設農村公共文化服務網絡，構建以縣館為總館、鎮文化站圖書館為分館、行政村圖書館為服務點的縣級公共圖書館一體化服務網絡。同時，在文獻資源共建共享、圖書館服務制度規范和服務人員業務培訓等方面，發揮積極的專業指導作用。

4.3 發揮農村中小學校圖書館的積極作用

中小學校往往是鄉鎮的文化教育中心，集中了鄉鎮的教育資源和文化圖書資源，中小學校管理人員的相對穩定和合理保障是確保村鎮圖書館常態化服務的重要條件。農村中小學校可以利用學校資源支撐基層圖書館，配備專職的圖書管理人員，同時也依托村鎮圖書館的硬件設備為師生提供更為便利快捷的信息服務。推進面向公眾的鄉鎮圖書館和面向中小學生的鄉鎮學校圖書館的融合，依托當地的中小學校，將農村圖書館與學校圖書館資源相結合，同時向中小學師生和村民服務是一種可行性比較強的方法。這種做法其實在發達國家早有先例，如日本《圖書館事業基本法綱要（草案）》中就有規定“在人口過稀等另有規定的特殊地區，可將學校圖書館和公共圖書館合為一體，供兒童、學生和居民共同利用[20]。”

4.4 協調各種社會組織積極性，整合文獻信息資源

各類社會組織關注農村公共文化設施建設、支援村鎮圖書館事業發展，是和諧社會的進步。然后，在充分調動和吸引各類社會組織力量的同時，務必要注意由地方政府牽頭做好協調工作，使各方力量形成發展農村公共文化服務事業的合力，避免造成“各自為戰、各建山頭”，最大限度地發揮社會資源的作用，促進村鎮圖書館的可持續發展。無論是“農家書屋”、還是“職工書屋”、“愛心圖書館”，所有文獻資源統一編目、統一使用，統統登記為村鎮圖書館的館藏資源。

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