改革以地謀發展模式

劉守英

讓農民自己成為征地拆遷主體；實現同地同價同權；

被征地農民集體保有留用地，納入城市規劃

土地在中國經濟強勁增長中扮演的角色舉足輕重。在高速工業化、城市化進程中，地方政府利用低價強制征用農民土地、獨家出讓建設用地的獨特土地制度安排，實現土地從資源向資產、資本的轉化，獲得巨額土地增值收益，以此作為城市建設的資本，為經濟高增長做出了巨大貢獻。但是，這種以地謀發展模式的風險不斷累積與加大，不僅加大了經濟運行的風險，也帶來被征地農民權益喪失和生計受影響的社會風險，以及導致官民沖突危及穩定的政治風險。

以地謀發展模式已難以為繼

中國經濟的高增長，從宏觀層面看，一靠高投資和高出口，二是依托政府主導下的地區競爭。從結構特征看，主要依靠高速的工業化和快速的城市化兩大引擎拉動。土地在其中扮演了舉足輕重的角色。土地的寬供應和高耗費保證了高投資；壓低地價的低成本供地保障了高出口；以土地的招商引資推進了高速工業化；土地出讓收入和土地抵押融資助推了快速城鎮化。由此形成獨特的“以地謀發展”模式。主要依靠兩大支柱。一靠強制、低價的征地制度。征地是農地非農化的惟一管道，國有土地成為非農建設的惟一合法用地。二靠政府壟斷下的國有土地有償出讓制度。土地出讓收入在地方發展中的作用越來越顯著。

以地謀發展模式在快速推進中國經濟增長的同時，也暴露出諸多弊端，主要表現為：

一是政已經府成為土地違法違規的主體。在征地過程中，地方政府擔當著決策者、制定者、組織者、實施者和裁決者的角色。地方建設主要依靠土地出讓和土地抵押融資，地方政府也有多征、多占、多出讓土地的激勵，由此造成地方政府大量違規違法用地。2010年，全國違法用地的數量達6.6萬件，面積達67.7萬畝，占用耕地達27萬畝。鐵路、公路、水利等基礎設施建設項目未批先建問題突出。

二是形成地方政府債務風險。1997年以來我國地方政府性債務規模逐年增長。2010年，10.7萬億元債務余額約占當年GDP的26.9%，加上名義指標表現的公共部門債務約相當于GDP的20%，以及政策性金融機構發行的金融債券等約相當于GDP的6%，我國總體公共部門債務率在50%-55%，按照公共債務余額占GDP60%的歐盟標準，我國總體債務風險仍處于警戒線之內。但局部地區的債務情況不容樂觀。至2010年底，我國東部地區加計劃單列市、中部地區和西部地區負債率分別為19.2%、24.2%和36.4%，按美國口徑都已越過警戒線。按加拿大口徑，中部地區已經逼近警戒線，西部地區則遠遠超過警戒線。更重要的是，抵押土地已成為政府償債的最重要來源，2010年底，各級政府承諾用土地出讓收入作為償債來源，占地方政府負有償還責任的債務額比重為37.96%。一旦土地出讓收入下降，地方政府償債能力就會急劇下降。

三是銀行金融風險。地方政府融資平臺由省、市復制到縣、鄉，行業從城市建設、交通延展到新能源等各個領域。這些平臺貸款有的是以可以很快變現的土地抵押，有的是以未來土地收入預期的收益權質押，有的干脆以政府信用擔保，存在不同程度的風險。截至2010年底，融資平臺公司政府性債務余額占地方政府性債務余額的46.38%。地方各級政府已支出的債務余額中，用于土地收儲的占10.62%。 銀行貸款總額占到地方政府性債務資金的79.01%，其中負償還責任的債務中，銀行貸款占比為74.84%。

四是形成政府與被征地農民的沖突和對立。根據國家信訪局統計，群體性上訪事件60%與土地有關。土地糾紛已經成為稅費改革后農民上訪的頭號焦點，占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400萬件左右。

現行征地模式的社會風險和政治風險加大

我們對2003年以來國內媒體公開報道的116個征地上訪和群體性事件作整理與分析，有如下特點：

征地引發的群體性事件呈加重和易發、多發態勢。從時間順序來看，2003年以來，由征地引發的沖突和群體性事件發生頻率呈加大之勢。其中，2007年以后明顯增加，2010年頻繁發生，達到45件。2010年和2011年兩年發生的征地群體性事件就占到2003年-2011年被報道事件總數的62%。從地區分布來看，征地沖突案件不僅分布廣、而且經濟越發達地區，沖突爆發越集中。

被征地農民的上訪多由所征土地被用于經營性用途而起。在116起征地上訪事件中，有26起土地被征用后用于商品房建設，28起用于工業園區建設，9起用于商業旅游開發，這三項就占到報道事件的54%。被征地農民之所以對被征土地用于經營性用途反應非常強烈，主要是因為地方政府征收土地的低補償與土地出讓用于經營性用途的高價之間的反差太大。包括公路、鐵路、機場、科教文衛等重點工程和基礎設施工程征地引發的群體性事件占41.3%。這些公益性項目征地引起農民上訪甚至群體性事件，主要是因為補償費過低、土地款分配不透明等所致。在征地引發的農民上訪和群體性事件中，多存在地方政府違規違法征地行為。在116起媒體報道事件中，地方政府沒有依法補償的有61起，占53%，未批先用的有50起，占43 %。受限于地方政府對媒體報道的不完全配合以及媒體對事件的選擇性，統計數據是嚴重偏低的，實際違法征地事件比現在統計的比例要高得多。

征地沖突多由征地補償低和補償款的分配不公平、不透明引起，因政府應對方式不當而激發。從媒體披露的事件細節看，引發被征地農民不滿的原因往往由多種因素組合而成。在116起事件中，征地沖突的起因主要是因征地補償費太低的，共有100起，排在第一位，也有土地款分配不明的（33起）、被征地農民不知情的（28起）、被征地未按告知用途使用的（21起）以及補償不到位的（17起）等等。農民的不滿和上訪，一旦地方政府應對不當，就會使矛盾激化，甚至演變為群體性事件。在116起征地事件中，有73起農民反映沖突起因是地方政府、施工單位行為粗暴，排第二位。

面對征地問題，被征地農民多采取集體上訪方式。一旦屬地政府不能妥善解決，就走上一級級上訪路。從媒體報道事件的不完全統計，有50例報道采取了以上訪來解決問題，其中42例是采取集體上訪。農民采取集體上訪辦法，主要是因為征地一般會占一村甚至幾個村的土地，影響到一方百姓的生計。

在利益訴求得不到滿足的情況下，被征地農民往往采取極端的方式。這些方式越來越危及社會穩定，造成的社會反響也越來越大。在116起所報道的征地沖突事件中，有67起農民采取的方式是極端的方式，其中，35起采取圍攻政府或武力對抗；15起采取靜坐示威；13起采取圍堵道路；39起采取阻止項目及破壞施工的方式；拒絕合作的13起；還有11起采取自焚自殺的最極端、最無助的方式。采取正當方式的很少，只有2例舉報、3例報警、12例向法院起訴。

從沖突事件細節來看，農民不選擇正當途徑，主要是他們的利益訴求難以解決，于是，他們采取非正當途徑，以擴大影響，給地方政府施加壓力，以求獲得問題的解決。但是，非正當方式一般波及的人群數量大，時間長，手段極端，容易造成沖突升級和不可控局面，對社會穩定造成極大影響。在我們所能掌握的數據當中，沖突事件卷入人數最多的達兩萬人，50個案例有具體的傷亡人數記錄，其中，發生死亡情況的案例有24個，最多的傷亡人數是157人，最大的死亡人數是6個。

政府對被征地農民上訪和訴求處理不當，造成矛盾激化，形成政府與農民對立，是引發群體性事件的主因。在報道的116起被征地事件中，政府采取極端方式的有86起。其中，出動警察、武警等專政工具的有62起，抓人的有43起，打人的有38起，黑社會介入的有28起，甚至到開槍程度的有2起。只有35起是采取妥協的提高補償的辦法，還有6起是采取分化的辦法，有24起干脆不予理睬，由法院判決的只有14起。

現行征地制度對于保障國家經濟建設，加快工業化和城市化進程，起到了重要支撐保障作用。但是，低價、強制的征地模式，已經造成社會不穩定，影響社會和諧，危及國家長治久安，已經到了難以為繼的地步。

改革征地制度

在中國下一個戰略機遇期，必須以改革征地制度為突破口，改變現行以地謀發展模式，實現經濟發展與社會和諧的共贏。

一是改變現行征地拆遷模式，讓農民成為城市化進程的參與者和受益者。傳統以地謀發展模式的弊端，主要在于，在征地拆遷中，將被征地農民排斥在外，使農民與地方政府成為利益的對立者。征地拆遷的主體——政府和被征地拆遷的客體——老百姓在利益博弈過程中，利益實際流向了所謂維護老百姓利益的“野蠻勢力甚至黑惡勢力”，良民得利很少。政府組織征地拆遷，違法利益的主體往往很容易與老百姓形成抵制和反對政府的力量，并且違法的主體往往與政府官員關系都很深，所以“越打越大（打架的規模）、越打越多（補償的價款）”，造成征地拆遷財務成本高、行政成本高、負面大。

海南等地的經驗表明，讓農民成為征地拆遷的實施主體，從征地拆遷的開端就能得到一筆收入，將征地拆遷成本與農民利益捆綁，避免了政府與農民的直接對立，解決了傳統征地模式下，地方政府陷入無解的違規違建導致高昂的城市化成本。新的征地拆遷方法，政府不用支付違章建筑和搶建搶種的款項，在征地拆遷的過程中補償給違章建筑和搶建搶種的款項一般都大于50%，因而財務成本低、行政成本低、老百姓收益高。

我們建議，在征地制度改革和正在進行的土地管理法修改中，明確由農民集體成立征地拆遷公司，作為征地拆遷的主體。地方政府經過合理評估后，將征地拆遷補償費用統一支付給農村集體經濟組織，剩余部分歸農村集體組織合理分配使用。

二是實現集體建設用地和國有建設用地同地、同價、同權，必須找到兩種土地所有制在用途管制下的權利平等的辦法，讓農民真正分享城市化進程中的土地級差收益。

我們建議，在征地制度改革和土地管理法修改中，政府征收集體建設用地（使用權）不能再按照農用地價格的標準補償，必須按非農用地的市場價格進行賠償。不管城市圈內還是城市圈外，都允許集體建設用地的存在，集體建設用地可以同國有土地一樣出讓其使用權。

三是切實落實“被征地農民長遠生計有保障”。農用地的征用，關鍵在于征地后農民的發展權不能減少。為此最有效辦法就是留用地，留用地轉為建設用地并通過建設規劃使得它的產出能力等于或大于被征走的農用地。海南陵水和三亞的做法可以兼顧農民土地權益和保障發展，那就是，給被征地農民集體留一定比例留用地，將其納入城市規劃，讓農民合法使用，是實現農民土地財產權利的創新性形式，也是落實法律提出農民長遠生計有保障的有效形式。

我們建議在征地制度改革和土地管理法的修改中，第一，明確地方政府在征地時，必須留一定比例建設用地供農民長期使用，將留用地安排在城市規劃的最優地段，發展農民有穩定、長遠收入的產業，切實實現被征地農民長遠生計有保障。第二，只要政府實施征地，就必須讓被征地農民享有與城市市民同等的待遇，包括城市職工社保、醫療和養老。第三，幫助農民完善經濟組織結構，健全農村治理結構，保障全體村民長期、公平獲得土地增值收益。