加大領事保護投入，刻不容緩

余瀟楓 甘均先

近年來，中國企業越來越多地“走出去”，學生越來越多地“留出去”，公民越來越多地“游出去”，機構越來越多地“辦出去”，商品越來越多地“交換出去”。然而，中國公民和法人在海外的商業、學習、旅游活動中遇到越來越多的非商業性風險，如遭遇戰亂甚至恐怖襲擊、貨物被扣押、財產被沒收、店鋪被哄搶和焚燒、遭遇搶劫、被綁架扣為人質、因刑事犯罪的意外傷害、因突發公共事件的意外事故以及不可抗的自然災害等。這表明非傳統安全問題正逐漸成為中國公民與法人在海外生存發展的重要威脅，也表明中國應當更加重視對這類新的非傳統安全威脅的應對。

最近中國人在蘇丹、埃及接連被綁，引發廣泛關注。像此類關系“人身安全”的非傳統安全威脅，共同特征有：非軍事性、跨國性、普遍威脅性、不確定性、常需多國行為體共同協力解決等。

中國外交的宗旨是“以人為本，外交為民”。在重大危險時期，中國政府的撤僑行動是十分成功的。但中國走向世界所帶來的一大問題是：公民不斷增長的安全需求與政府領事保護資源相對短缺之間的矛盾日益凸顯，中國對海外公民的領事保護在人員、機構和資金上存在嚴重不足。因此，我們要學習各國在保護海外公民與法人上行之有效的做法，如英國駐外使領館設專門的“安全風險協調人員”，美國在建交國的某些城市設立領事館并劃定特定范圍的領事業務行政區以提供領事保護，日本在外務省領事局設立“海外國民安全科”專門負責海外日本人安全保護以及相關政策和措施制定。許多國家還鼓勵保險公司提供公民和法人在海外的人身損害和財產保險。

與此相應，中國政府部門應加強領事保護機制建設，為中國公民和法人提供預警信息，為中國人隨時隨地無限制地獲得世界各地的安全提供方便。中國外交部網站上已設有“海外安全動態”欄目，不間斷地播發領事安全信息。教育部、商務部、國家旅游局等也通過多種形式發布涉及主管業務范圍內的海外安全信息。中國外交部還參照國際經驗，結合中國國情，建立了海外危機快速反應機制。當前形勢下，應深化這一工作。

中國宜在外交部設立“非傳統安全司”（或者可以將領事服務業務與領事保護業務分離，將領事保護中心變為相對獨立的機構），以專門應對海外非傳統安全威脅為其主要職能，與各相關部門聯合建立海外安全風險評估機制，為公民走出國門提供安全信息手冊，為海外的中國公民提供免費與不限時的電話安全咨詢，為海外公民實時提供預防各種安全“隱患”的警示，為海外涉華危機事件中的我方人員提供第一時間的援助，并設立相應的專項“領事保護基金”。我國還應呼吁國際社會來簽署類似《共同防止綁架等惡性事件公約》等合作協議。

同時，中國的跨國公司、商會等民間組織、與國際問題研究相關的研究機構和大專院校也應為提供海外領事信息做出努力。作為應對非傳統安全威脅的重要方面，中國軍隊應考慮建立保護海外公民的特種部隊，以在和平手段失效時有效保護中國公民和法人在海外的生命與財產安全。

此外，還要提高中國公民的海外安全意識與能力。這方面存在的問題頗多，如許多中國公民到了國外不主動到中國的駐外使領館或辦事機構進行登記告知，缺乏安全意識與危機防范預案，缺乏用法律手段保護自身權利的知識與能力，缺乏中國公民之間的互助與聯動，缺乏處置危機時的自救與互救能力，缺乏學習他國文明與注重自身形象。

當然，蘇丹與埃及的中國公民被綁，是屬于政治性質的“非傳統安全事件”，我們相信中國政府與當事國政府能聯合及時地處置好這些危機事件。▲（作者分別是浙江大學非傳統安全與和平發展研究中心主任、浙江大學國際政治研究所講師）