城鎮化進程中的“城市病”及其治理路徑探析

姜愛華 張 弛

“城市病”是一個世界性問題，是城市化過程中伴隨著城市人口快速膨脹而出現的城市交通擁堵、環境污染、資源短缺、就業困難和各類城市基礎設施供應不足等一系列矛盾。目前，我國雖然整體上城鎮化水平不高，但隨著城市化的快速推進，以交通擁堵和住宅、教育、醫療、市政基礎設施供應不足等為特征的“城市病”愈加凸顯。“城市病”的存在嚴重影響著人們的生活質量和工作秩序，也對城鎮化進程造成了極大制約，如果處理不好很容易引發各種社會矛盾。因此，從戰略高度加快“城市病”治理已成為城市管理者迫在眉睫的重要任務，也是我國“十二五”時期所面臨的重要課題。

一、我國城鎮化進程中“城市病”的主要表現

“城市病”一詞最早發源于工業革命后期的英國，指的是英國工業革命之后由于城市爆炸而產生的一系列問題。從本質上說，“城市病”是城市資源環境承載力和城市化發展規模速度之間矛盾積累的結果。我國“城市病”主要表現在以下幾個方面。

1.城市人口擁擠，密度過高

恩格斯對近代城市的發展進行過較為深入的論述。他認為城市化主要是近代資本主義工業化所帶來的人口脫離農村向城市集中的過程，城市越大，吸引力越大。伴隨著快速城鎮化，我國城鎮人口正以每年2000萬左右的速度增長。據國家統計局資料顯示，2011年，城鎮人口比重達到51.27%，與上年相比，上升 1.32個百分點，城鎮人口為69079萬人，增加2100萬人。城鎮人口的迅速增加，呈現出農村向城市、中小城市向大城市集聚的特征，特別是北京、上海和廣州等大城市，人口聚集的速度越來越快。以北京市為例，第六次全國人口普查結果顯示，截至2010年11月1日零時，北京市共登記常住人口為1961.2萬人，與2000年第五次全國人口普查相比，增加604.3萬人，平均每年增長3.8%，相當于新添了一個特大型城市的人口。尤其是近幾年，隨著城市的快速發展，首都北京對外來人口的吸引力越來越大，市區的外來人口總量從2007年的419.7萬人，激增至2011年的742.2萬人，外來人口占常住人口比重的36.8%，外來人口的大量聚集使市區人口密度大為增加。北京工業大學人文社會科學學院和社會科學文獻出版社聯合發布的《2011年北京社會建設分析報告》指出，北京“城六區”的人口密度為每平方公里7837人，超過了世界上以人口密集著稱的大倫敦和東京，居全國第一位。人口的無序集聚和快速膨脹，對城市承載力提出了嚴峻挑戰。

2.道路堵塞嚴重，出行困難

隨著城市人口的迅速增加和車輛的快速增長，我國城市交通堵塞情況越來越嚴重，尤其是上下班高峰期，全國各大城市主干道往往車多為患，寸步難行。交通擁堵與近年來城市汽車數量快速膨脹有直接關系。據北京市車管所統計，北京市機動車不僅保有量驚人，近幾年增長速度也異常迅猛。截至2011年底，北京市機動車保有量達到了4756590萬輛。在2003年8月、2007年5月和2009年12月，北京市汽車保有量相繼突破200萬、300萬和400萬輛大關。機動車數量的急劇增長，使得原本就“先天不足”的道路資源供求矛盾更加凸顯。同時，隨著機動車保有量的激增，停車位缺口也越發明顯，停車越來越難。停車難加劇了亂停亂放，亂停亂放直接導致“稀缺”的道路資源被進一步占用，交通堵塞也越來越嚴重。交通擁堵現象不僅出現在北京和上海、深圳等特大城市，而且也出現在鄭州、西安、杭州等大城市。在節假日，主要街道擁堵也已成為一些地市級城市甚至縣城的常態。交通擁堵給市民工作、生活和出行等帶來了嚴重不便。

3.資源能源緊張，浪費突出

隨著城市擴張、人口規模的迅速擴大以及資源能源的大量消耗和浪費，我國城市資源緊張狀況進一步加劇。我國人均水資源量只有2300立方米，僅為世界平均水平的1/4，是全球人均水資源最貧乏的國家之一。然而，中國是世界上用水量最多的國家。僅2002年，全國淡水取用量達到5497億立方米，大約占世界年取用量的13%，是美國1995年淡水供應量4700億立方米的約1.2倍。20世紀80年代以來，中國的水荒由局部逐漸蔓延至全國，情勢越來越嚴重，對農業和國民經濟帶來了嚴重影響。另外，我國城市還存在能源利用效率低、浪費嚴重、二次能源回收利用率低以及城市開發建設隨意性大、城市土地利用集約化程度低等問題。能源緊缺已成為我國城鎮化發展的重要制約因素。

4.房價居高不下，就業困難

大量人口向以北京、上海和深圳為中心的大城市集中，使城市住房需求持續增加，高房價問題比較突出。高房價問題甚至向小城市、小城鎮蔓延，讓大多數居民難以承受。以河南省鄭州市為例，從2004年下半年開始鄭州市房價一路狂升，雖然在國家宏觀調控政策的干預下，房價上漲趨勢得到一定程度的控制，但房價依然保持較高水平。①2011年上半年，鄭州市區商品房銷售均價為每平方米7845元，其中，商品住房銷售均價為每平方米6269元，與2010年同期相比上漲了1184元，同比漲幅23.28%。②如此高的房價使大多數城市居民和想在城市定居的農民望而卻步。

我國是人口大國，就業形勢一直十分嚴峻。大量人口的無序聚集，必然導致城市就業困難。當前我國又面臨著新成長勞動力就業、經濟轉軌失業人員再就業和農村富余勞動力轉移就業“三峰疊加”的就業壓力，全國城鎮每年需要安置就業、再就業人口與新增城鎮就業崗位之間缺口巨大，就業崗位嚴重不足，形勢更為嚴峻。

二、我國“城市病”產生的主要原因

“城市病”的產生主要源于近年來城市的快速發展和城市規劃與管理的相對落后，體現為以下幾個方面。

1.基礎設施建設不能滿足城市發展的需要

城市公共服務設施承載力與城市發展、人口迅速膨脹不相適應，是導致“城市病”的主要原因之一。從總量上看，目前我國城市人均擁有道路面積12.79平方米，每萬人擁有公共交通車輛11.12臺，人均公共綠地面積10.66平方米，城市用水普及率96.21%，城市燃氣普及率91.41%。這與發達國家，乃至與發展中國家相比，我國城市基礎設施人均都處于較低水平。隨著城市化進程的快速推進，基礎設施的數量不足和質量不高，已經成為我國加快城鎮化進程和促進城市健康持續發展的主要矛盾和瓶頸。

2.城市規劃建設不科學不合理

從大多數城市來看，我國普遍存在城市基礎設施規劃設計水平低、工程布局不合理、建設質量不高等問題。“逢雨必淹、積水嚴重，一遇暴雨就使整個城市堵得一塌糊涂”是我國大多數城市基礎設施建設水平低的真實寫照。我國城市規劃的不科學、不合理主要表現在:一是城市規劃缺乏科學論證，以領導意志為轉移。二是專項規劃各行其是，缺乏統籌協調性。城市基礎設施的相關部門，各自為戰，相互之間缺乏溝通與協調，不僅造成交通擁堵，也給城市的健康發展埋下隱患。三是城市規劃急功近利，缺乏長遠眼光，致使城市規劃跟不上城市發展的需要。四是經濟至上，弱化資源和環境約束。很多城市規劃只注重GDP等經濟指標，對資源和環境等指標很少考量，從而造成資源浪費和環境污染。五是規劃實施中存在行政干預和人為影響因素。

3.城市建設理念存在偏差

在城市建設理念上，我國大多數城市都存在著不同程度的偏差，“以物為本”理念較為突出，“以人為本”理念被淡化。在我國城市建設和城鎮化發展中常常存在這樣的誤區:一提城鎮化和城市建設，就是擴建大道、修建豪華漂亮城市廣場、搞標志性建筑;一說發展第三產業，就是建飯店、蓋商場。在城市建設中只重視看得見、摸得著的“臉面工程”，忽視社會事業的協調發展。建設方案主要突出“新、奇、特、大”，卻很少考慮配套實施的建設和就業崗位的增加。由于沒有致力于創造更多的就業崗位、不能提供更好的服務和進行更多的人力資本投資，社會事業發展嚴重滯后，從而產生生活設施網點缺乏、交通擁擠、出行不暢，上學不便、就醫困難等諸多問題，致使“城市病”越來越嚴重，城市居民生活質量和幸福感越來越低。

4.城市管理落后

近年來，隨著城市化步伐的快速推進，我國城市管理落后的弊端也逐步凸顯。從總體上看，管理水平不高、管理方法落后，是我國“城市病”產生的重要原因之一。我國城市管理落后主要表現在兩個方面:一是在管理理念上，我國城市管理普遍存在“重建設、輕管理，重地上、輕地下，重形式、輕內容”等問題。一些城市盲目追求規模擴大，不重視城市功能完善和品位提升，臟、亂、差問題突出。二是管理方法也比較落后、單一。在不少城市，一提到加強管理，相關部門往往采取計劃經濟時期的做法，要么提高進城門檻，要么清理清退人員，而不是提高服務質量，這就嚴重影響了城市的可持續發展能力。尤其是多頭管理、政出多門、各自為戰等現象比較突出，經常是有利爭管，無利扯皮，為“城市病”的產生埋下了隱患。此外，多數城市的基礎設施建設、使用、經營和管理效率低，基礎設施建筑質量差，事故頻發等，更加劇了“城市病”。

三、有效治理“城市病”的對策建議

應對“城市病”，應防治結合才能取得切實成效。

1.構建科學合理的城鎮體系

構建科學合理的城鎮體系，是防治“城市病”的重要前提。防治“城市病”，要堅持從我國實際出發，遵循城鎮發展的客觀規律，注重大中小城市并舉、數量和質量并重、職能等級協調，努力構建國家區域性中心城市、省域中心城市、中小城市、中心鎮、新型農村社區五級城鎮體系。應通過壯大中心城市、提升城市能級有效解決農民“進城”落戶問題，決不能以“城市病”來否定大城市發展，削弱大城市在區域發展中的引擎作用。另外，應加快新型農村社區建設來有效解決農民留守安居問題，因為新型農村社區建設順應農村發展新階段的客觀要求以及廣大農民過上美好生活的意愿，是推進城鄉一體化的切入點和統籌城鄉發展的結合點，也是促進農村發展的增長點。在抓好兩頭的同時，發展壯大縣城，打造一批特色中心鎮，進一步優化城鎮的空間布局，從而有效分解快速城鎮化所帶來的壓力，預防“城市病”的進一步發生。

2.加強和改善城市公共基礎設施建設

目前，我國很多城市基礎設施的承載能力都達到了臨界點，即以往建成的公共基礎設施已接近其最大負荷，而城市人口的過快增加，又抵消和弱化了新建基礎設施的效果。隨著更大強度的需求和消耗，公共基礎設施建設落后和薄弱的問題會不斷暴露出來。所以，加大政府投入，創新機制吸引民間資本，加快和改善公共基礎設施建設已經刻不容緩。加快和改善城市公共基礎設施建設，應按照先地下后地上、功能配套完善的現代城市建設要求，高標準統籌水、電、氣、暖等基本市政公用設施建設，全面提高運行效率，確保城市的有效運轉。一是合理配置各城市主次干道和支路網密度，優化路網結構，構建快速通道。二是加快推進城市雨水污水、生活垃圾處理設施和地下管網一體化建設，重點改造城市積水點，加強城市預警應急體系建設，完善城市防洪、消防等公共安全設施。三是建立健全分層次的住房供應體系，加大保障性住房建設力度，尤其是廉租房和公共租賃住房的供給，要通過合理規劃，避免形成富人區與窮人區的隔離和對立。

3.規劃科學，從源頭上緩解城市交通擁堵

規劃是“龍頭”，是指導城市建設發展的總綱。國內外城市化建設的經驗證明，規劃帶來的效益是最大的效益，規劃帶來的失誤是最大的失誤。現階段某些“城市病”就是因為規劃無序造成的。因此，在城鎮化加速發展階段，尤其要重視規劃的作用，切實做到規劃先行，強化規劃的引領約束作用。在制定地方發展規劃時要著眼長遠、通盤謀劃，在遵循經濟社會發展總體規劃的前提下，加強城市規劃與區域規劃、村鎮規劃、土地利用總體規劃、重大基礎設施建設規劃之間的銜接。在制定規劃時要做到以下幾點:一是要把發展熱情與科學精神緊密結合起來，增強預見性，減少盲目性，不留后遺癥。二是在制定規劃時要堅持深入實際調查研究，掌握第一手資料，力求全面科學，使規劃具備全局眼光、前沿思維，努力使推進城市建設、加快城鎮化的過程成為集思廣益、凝聚人心的過程。三是要嚴格依法編制和變更規劃，加大規劃的公開宣傳力度，充分利用網絡等新的信息平臺，讓群眾了解規劃、明白規劃，讓群眾成為規劃實施的監督主體，讓社會輿論成為保證規劃實施的重要約束力量。

4.有效控制并引導私人小汽車合理使用

與工業國家相比，我國私家車的擁有量并不高，每千人擁有汽車數量遠低于世界平均水平。我國交通擁堵之所以愈演愈烈，一方面是因為城市公共交通不發達，不能滿足廣大市民出行需求，另一方面則是因為私家車的不合理使用。對此，應采取措施引導私家車的合理使用:一是采取優惠鼓勵措施，鼓勵占出行總量約45%左右的5公里范圍內的私車車主自愿承諾終止這類不合理使用行為，采用自行車出行。二是動員私車車主在早晚上下班通行時間盡可能乘公交出行，對兌現承諾的私車車主給予先進榮譽和適當現金獎勵。三是鼓勵共乘車(即我國所謂的拼車)制度。歐美等國的這一成功經驗引進到中國，為北京、上海、廣州、深圳舉辦奧運會、世博會、亞運會、大運會期間的城市交通改善起到了重要作用，值得推廣。

注釋

①②林憲齋、喻新安:《河南城市發展報告(2011)》，社會科學文獻出版社，2011 年，第7、95 頁。

［1］高中崗.從京、滬城市交通政策的差異看北京的交通擁堵［J］.城市規劃匯刊，2004，(4).

［2］河南省社會科學院課題組.河南城市發展方式轉變研究［G］//河南城市發展報告(2011).北京:社會科學文獻出版社，2011年.

［3］彭建，王雪松.國際大都市區最新綜合交通規劃遠景、目標、對策比較研究［J］.城市規劃學刊，2011，(5).

［4］王建國.河南新型城鎮化發展研究［G］//河南城市發展報告(2011).北京:社會科學文獻出版社，2011年.

［5］張庭偉.20世紀規劃理論指導下的21世紀城市建設［J］.城市規劃學刊，2011，(3).

［6］張云峰.美國《城市機動化年度報告》及其啟示［J］.國際城市規劃，2011，(4).