走向透明的中國司法*——兼評中國司法公開改革

高一飛

司法公開屬于廣義的政府信息公開的范疇，其范圍不限于庭審公開，還涉及庭前預審公開、訴訟檔案公開、裁判文書公開等。司法公開是世界各國司法發展的普遍趨勢，《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》都將受到“公開的審判”規定為一項基本人權。20世紀末以來世界范圍內掀起的政府信息公開浪潮將司法公開的范圍大大拓展，使之遠遠超出了審判公開的范疇。西方國家的司法公開與廣義的審判公開的范疇相一致，但在中國，長期以來立法和司法實踐都僅僅關注狹義的審判公開即庭審公開。中國《憲法》確立了審判公開制度，這一制度在三大訴訟法（《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》）中也得到了體現。隨著社會主義政治文明的發展，僅僅關注案件審理過程的公開已經遠遠不能適應人民群眾對提高司法透明度的要求，司法公開措施必須突破具體案件的庭審公開而擴大到人民法院的所有事務公開，司法公開問題已經成了當前中國司法改革面臨的新課題。

一、中國司法公開的演進

中國司法公開的歷程，正好與人民法院出臺三個五年改革綱要的進程相契合，其公開的范圍和程度在三個不同的時期由狹窄走向越來越開放，依此，可以將中國司法公開的演進劃分為三個階段。

（一）庭審公開時期——2004年以前

審判公開是《憲法》的一項重要規定，是審判制度的重要基石。中國《憲法》第125條規定：“人民法院審理案件，除法律規定的特別情況外，一律公開進行。”中國《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》都規定了“審判公開原則”，但對審判公開的具體內容規定得非常簡要，如《刑事訴訟法》關于審判公開的全部規定只體現在兩個條文（第11條、152條）中。這種情況到1999年有所改變。1999年3月實施的最高人民法院《關于嚴格執行公開審判制度的若干規定》（簡稱《若干規定》），是中國第一個專門就公開審判問題進行規定的法律文件，文件明確了公開審判的含義是“公開開庭，公開舉證、質證，公開宣判”，從而將審批公開的范圍限制在了“庭審公開”；文件并規定了審判公開的具體要求。1999年最高人民法院發布的《人民法院第一個五年改革綱要》也規定了審判公開的內容，要求“加快裁判文書的改革步伐，提高裁判文書的質量。改革的重點是加強對質證中有爭議證據的分析、認證，增強判決的說理性”，即要求裁判文書公開。該綱要較之其前的審判公開制度增加了新的內容，即要求改革裁判文書，“通過裁判文書，不僅記錄裁判過程，而且公開裁判理由”，這也即所謂的心證公開。總的來說，《人民法院第一個五年改革綱要》出臺之前及其實施期間（1999—2003年），中國司法公開的范圍都僅限于庭審公開（包括判決公開）。

（二）有限司法公開時期——2004—2008年

《人民法院第二個五年改革綱要》（2004—2008年）提出要“采取司法公開的新措施”，“提高人民法院審判工作、執行工作和其他工作的透明度”，這為人民法院工作由庭審公開走向司法公開提供了理論依據。2006年，最高人民法院先后發布了《人民法院新聞發布制度》、《關于人民法院執行公開的若干規定》，對司法公開的方式和范圍作了新的規定。2007年6月，最高人民法院發布了《關于加強人民法院審判公開工作的若干意見》（簡稱《若干意見》），這是繼1999年《若干規定》后，第二個由最高人民法院就審判公開問題出臺的司法解釋。與《若干規定》確立的審判公開制度相比，《若干意見》已經不限于與庭審相關的公開，即不再局限于“公開開庭，公開舉證、質證，公開宣判”，不再局限于對開庭信息公開、庭審程序公開、宣判程序公開的規范。《若干意見》規定的審判公開涉及立案、審判、執行等訴訟環節和與審判有關的法院工作，如裁判文書公開、庭審直播等，使審判公開從狹義走向了廣義即“司法信息公開”或者“司法公開”。除了變“小公開”為“大公開”外，《若干意見》中另一個較為突出的亮點是明確規定了審判公開的“三原則”，即“依法公開”、“及時公開”和“全面公開”。“三原則”首次以司法解釋的形式得以確立，這對于人民法院準確把握審判公開的基本準則，正確適用審判公開的具體規定，特別是解決某些法律沒有明確操作要求的問題，具有重要的指導意義。

（三）全面司法公開時期——2009年至今

《人民法院第三個五年改革綱要》（2009—2013年）第25條對司法公開的范圍和方式作了更加開放性的規定，提出要實現庭審公開、執行公開、聽證公開和裁判文書公開，這為以后全面司法公開（六項公開）提供了指導思想和基本框架。2009年是中國司法公開步伐邁得最快的一年。這年2—12月，最高人民法院先后發布了《關于進一步加強司法便民工作的若干意見》、《關于進一步加強民意溝通工作的意見》、《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》、《關于司法公開的六項規定》（簡稱《六項規定》）。《六項規定》確立了司法公開的六大內容（立案公開、庭審公開、執行公開、聽證公開、文書公開、審務公開），標志著中國司法公開進入了全面公開的新階段。《六項規定》是新時期中國司法公開方面的一個綱領性文獻，與其同時、在其之后，最高人民法院還頒布了一系列與其配套的文件，如《關于人民法院接受新聞媒體輿論監督的若干規定》提出了“妥善處理法院與媒體關系”的規則，明確了人民法院對媒體采訪報道的保障性措施和五條限制性措施（五條禁令）。

為了保障立案公開，2009年12月最高人民法院頒布了《關于進一步加強人民法院“立案信訪窗口”建設的若干意見（試行）》；為了保障和規范司法信息的發布，2010年9月最高人民法院發布了《關于進一步加強人民法院宣傳工作的若干意見》；2010年10月，最高人民法院發布了《關于確定司法公開示范法院的決定》，試點法院被要求在法院網站或立案大廳設立投訴電話和舉報投訴信箱，安排專人對當事人和社會公眾反映的問題進行核查。①最高人民法院頒布實施的《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》和《關于人民法院直播錄播庭審活動的規定》，對人民法院在互聯網上公布裁判文書和進行庭審直播錄播進行了規范。在司法公開的實施保障方面，2010年9月最高人民法院成立了司法公開工作領導小組，并向全國各級法院下發了《關于開展司法公開宣傳月活動的工作方案》的通知。②最高人民法院的上述六項舉措使司法公開的內容更加明確、具體、具有可操作性，這在全世界都具有開創性和標本意義。

二、中國司法公開的趨勢和展望

（一）最大限度的公開：限制不公開的例外

國際非政府組織“第19條組織”③在《公眾的知情權：信息自由立法的原則》中提出了一套原則，確立了信息權立法的最佳實踐標準。④這些原則的基礎是一些國際或地區性法律和標準、國內法律和標準（尤其是國內法和國內司法實踐中體現的準則），以及被國際社會認可的普遍原則和法律，其中第一條原則就是“最大限度公開”。《亞特蘭大知情權宣言》第四條指出：“信息公開應成為準則，保密應被視為例外。”《公民權利和政治權利國際公約》第14條第一款規定了法庭審判公開的三種例外：民主社會中道德的、公共秩序的或國家安全的需要；訴訟當事人的私生活的利益有此需要；在特殊情況下法庭認為公開審判會損害司法利益。除了這三種特殊情況，法庭審判必須向新聞媒體和一般公眾公開而不得將公開的對象限于特定群體。

中國對司法公開主要通過司法解釋進行規范，經過20多年的發展，司法公開的范圍和方式已經漸趨完善，但還有很多規則沒有建立起來。如2012年出臺的《刑事訴訟法》第183條規定：“人民法院審判第一審案件應當公開進行。但是有關國家秘密或者個人隱私的案件，不公開審理；涉及商業秘密的案件，當事人申請不公開審理的，可以不公開審理。”這里，什么是“國家秘密”、“個人隱私”？對此需要進一步明確。2012年《刑事訴訟法》第275條以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部于2012年5月頒布的《關于建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見》都規定了未成年人犯罪記錄封存制度，其中提出：“未成年人犯罪記錄被封存的，不得向任何單位和個人提供，但司法機關為辦案需要或者有關單位根據國家規定進行查詢的除外。”可能妨害公共秩序的情況也應當規定在該制度的除外理由內，但立法和司法解釋都未作規定。

結合國際規則和我國國情，我國未來立法至少還需要明確以下問題：一是合理解釋“民主社會中道德的、公共秩序的或國家安全的需要”以及“訴訟當事人的私生活的利益”，將現行法律中“國家秘密”、“個人隱私”等用語的內容具體化，避免其被濫用。二是對“在特殊情況下法庭認為公開審判會損害司法利益”在立法中有所回應。

（二）向新聞媒體公開：遵循媒體與司法關系的規則

《公民權利和政治權利國際公約》要求，司法實踐中要實現法庭審判公開，締約國應當為新聞媒體和公眾出席法庭審判提供必要的條件。⑤司法獨立和表達自由都是民主社會的重要價值追求，如何使二者相互協調、相得益彰呢？對此，1994年《關于媒體與司法關系的馬德里準則》在對國際公約中關于司法獨立和新聞自由的內容進行總結分析的基礎上提出了妥當處理媒體與司法關系的具體措施⑥，其“附錄·實施的策略”中指出：“法官應當接受有關處理媒體事務的規定。應當鼓勵法官提供牽涉到公共事務的案件的判決書的簡寫本或者以其他形式向媒體提供信息。盡管對于法官回答媒體的問題可以通過立法作出合理的規定，但法官不應當被禁止回答公眾提出的與司法有關的問題。上述規定可以就法官與媒體交流的方式作出規定。”

媒體與司法關系的規則，本質上是媒體與參與訴訟的個人和單位的行為規范。通過法律或者職業倫理規則約束上述單位和人員的行為，目的是使司法獨立和表達自由這兩大矛盾的價值在為對方讓步時所作出的犧牲最小，即當一種價值有必要為另一種價值作出犧牲時，把這種犧牲減小到最大程度。而要達到這一目的，就需要通過媒體與司法關系規則來確定訴訟參與者和參與訴訟報道、評論的媒體在司法過程中的權利和義務。在自主媒體時代，在網絡上發帖可以不通過中間媒介而直接、真實地傳播信息。可以想象，一個司法文件被貼在法院門外的墻上與其被發布在媒體上，其影響會有多大的不同。司法公開在很大程度上就是向媒體公開。

中國確立媒體與司法關系規則的基本思路是：遵守國際公約，尊重國際習慣，根據國際規則確定法院、法官、警察及檢察機關、律師與媒體關系的規則，確立記者拒證權。目前這些規則大部分還沒有確立。最高人民法院發布的《關于人民法院接受新聞媒體輿論監督的若干規定》（簡稱《輿論監督規定》）是中國建立媒體與司法關系規則的標志性成果，其中第1—8條規定了司法信息向媒體公開、接受媒體監督的方式和機制，這是人民法院在尚無法律規定司法信息公開義務的前提下，基于對司法公正的追求，主動為自己設定信息公開義務的重要舉措，體現了人民法院保障公眾的知情權、參與權、表達權和監督權，提高司法公信力的高度責任感和緊迫感。《輿論監督規定》第九條規定了人民法院對媒體采訪報道的五條限制性措施，這五條限制性措施既非禁令、也不是對法院追究媒體責任的授權，它沒有創設法律條款，其中有些內容可以從民法、刑法中找到直接法律依據，有些內容是世界各國通行的新聞職業道德規范，“違反法律規定的，依法追究相應責任”只是對法律條款的重申和對媒體的善意告誡。《輿論監督規定》是一個以規定司法機關接受媒體監督義務為主并善意告誡媒體的司法文件，其內容觸及了司法與媒體關系的本質、符合國際準則和中國國情。將來，中國立法機關應當通過適當的形式將該規定的內容上升為法律，使司法機關依法履行向媒體公開司法信息、接受媒體監督的義務。

（三）電子形式的公開：司法機關的新義務

電子技術飛速發展是近幾十年的事情，在較早的國際人權文件和國際準則中沒有針對電子形式信息公開的專門表述。如《公民權利和政治權利國際公約》第19條“尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的……任何其他媒介”，這里的“任何其他媒介”當然可以包括電子媒體，但相關國際準則并不要求或者強調電子形式的信息公開。近年來的國際性文件注意到了這個問題的重要性，如《亞特蘭大知情權宣言》在“會議結論”之五中指出：“新技術為信息公開提供了極大的潛在便利，但在獲取和管理數據上的諸多限制不利于許多人受益于新技術。”

近年來，法院數字化建設在中國各地得到實行。從全國的情況來看，2003—2007年中國法院網不僅為國內近200家法院和相關單位建立起了信息發布快捷、瀏覽方便的對外開放窗口，而且在為法院建立數字化信息系統方面做了大量工作。⑦然而，中國法院信息化建設水平還普遍不高，法院公開信息還過于依靠布告欄等傳統手段，司法透明的水平、效果受到了很大制約。截至2012年2月，全國僅有10個省、自治區、直轄市的中級人民法院建有網站且網站鏈接有效，有11個省、自治區、直轄市的中級人民法院中建有有效網站的比例不足60％。⑧中國法院數字化建設的具體內容包括審判運行管理、司法政務管理、公共信息服務這三大系統的數字化，一個重要目標是使網站成為法院公開信息的重要平臺，但總體上看，法院網站建設情況并不理想，遠遠落后于政府網站建設。

法院數字化建設能使司法行為更加規范化，能夠全面、真實地記錄司法過程中發生的各種信息，提高司法效率。但是，中國法院系統在建設數字化法院的過程中忽略了一個重要內容——數字化法院建設有利于實現審判公開和公眾知情權。從中國目前的情況來看，除了少數法院的判決書上網和審判過程通過網絡直播外，各級法院數字化建設的目的非常明確，就是為了實現審判管理的數字化，而最大程度地實現審判公開和保障公民的知情權卻不在法院數字化建設的目的之中。這方面的主要表現是：法院工作數字化所形成的網絡材料大部分僅僅出現在法院的內網上，司法記錄等并不通過網絡對外公開。2012年中國社會科學院發布的《中國司法透明度年度報告》指出，法院網站普遍以大量的新聞報道充斥首頁，真正對公眾有用的司法信息被淹沒其中，且信息擺放雜亂無章、信息鏈接無效問題突出，給公眾查閱造成很大不便。為此，法院在推進司法公開過程中應當特別強調網站建設，應注重加強網站版面設計，提高網站的簡潔性和易用性，注重信息公開的便民性，定期檢查網站運行情況，維護信息鏈接的有效性。⑨

由于缺乏相關法律規定，目前法院將有關材料上網公開并不是其必須履行的義務，而是法院主動而為的便民措施。要使司法信息電子化、其公開正當化、合理化，必須出臺《信息公開法》和《電子政務法》，將之適用于任何國家機關包括法院以及由國家或地方政府資助的公共機構。在將來的《信息公開法》中，應將法院納入信息公開主體的范圍，規定對法院不依法上網公開相關信息的，公民可以向上級法院申訴。只有這樣，才能從根本上解決法院電子記錄公開的問題。

三、中國司法公開的救濟和保障

司法公開是一項系統工程，如果缺乏有效的救濟機制和保障措施，司法公開就無法真正落實。中國在刑事司法信息公開方面已有一些零散的規定，但對刑事司法信息公開的救濟卻只能依據審判公開原則。2012年修訂的《刑事訴訟法》第11條規定：“人民法院審判案件，除本法另有規定的以外，一律公開進行。”該法第227條規定：“第二審人民法院發現第一審人民法院的審理有下列違反法律規定的訴訟程序的情形之一的，應當裁定撤銷原判，發回原審人民法院重新審判：（一）違反本法有關公開審判的規定的……”根據上述規定，公民的公開審判權受到損害時，其可以按照《刑事訴訟法》第227條的規定提起上訴，二審法院應當裁定撤銷原判、發回原審法院重新審判，通過糾正程序上的錯誤實現對刑事司法信息公開不足的救濟。

但是應當看到，審判公開不僅是被告人的權利，也是一項公眾權利。這兩項權利的行使有時相互沖突，如公眾旁聽刑事審判會導致被告人的名譽受到一定影響，從這個角度看，審判公開制度并沒有充分顧及被告人的利益。⑩即使當事人表示其無須行使受到公開審判的權利或愿意放棄該權利，審判仍然要公開進行。［11］正因為此，有學者認為，審判公開權是一種混合性權利，其為公共利益而設計甚至、幾乎超出了為被告人的利益。［12］相關國際準則已考慮到信息公開原則的落實會因國內立法、司法解釋等而導致掌握信息的人擁有極大的自由裁量權，因而設計了相應的程序性救濟措施。《亞特蘭大知情權宣言》要求國家“對法律的實施進行定期監測和報告”，“由立法和主要審查機構對執法和守法進行審查”。1994年《媒體與司法關系的馬德里準則》第11條、12條規定：“辯方和媒體有權利在最大程度上知悉進行限制的理由（如果必要，對此理由有保密的義務），并有權對這些限制提出抗辯。對于司法機關作出決定不公開審理的案件，媒體有權要求采取對于‘禁止報道’的補救措施。”該準則第八條規定：“只要法官實施對規則規定的權利限制，媒體就有權利要求聽證和進行上訴。”既然審判公開不只是當事人的權利，立法就不能僅僅設計上訴程序來對不公開司法信息的行為進行懲處，還要賦予普通公民和媒體審判公開申請權以及對不公開審判的起訴權。立法應當賦予公民和媒體記者這樣一種權利：當他們申請對某一案件進行公開審理的時候，如果法院決定不公開審理，他們有權針對這一決定提起訴訟。

中國目前沒有一部統一的《信息公開法》。2007年1月國務院通過、2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》是中國第一個關于政府信息公開的行政法規，也是中國開始信息公開立法的標志。遺憾的是，這一法規提出信息公開的主體是“行政機關”，而不包括法院等其他國家機關，因此目前在中國要求法院公開司法信息的請求尚缺乏法律依據。為使司法信息公開正當化、合理化，使司法信息公開不足的救濟有法可依，必須推進司法民主和司法透明理念的不斷深入人心，使法院等國家機關和所有公共機構都成為信息公開的義務主體。必須擴大《政府信息公開條例》的適用范圍，將司法信息公開及其救濟機制作為一項重要內容納入其中，并在條件成熟時提高《政府信息公開條例》的立法位階，將其上升為法律。只有以立法的形式賦予公民申請司法信息公開權，允許其在該權利受到侵害時提起上訴或者向專門法院起訴，使法院不公開司法信息就可能成為被告，才能從根本上解決司法信息公開的落實問題，才能更好地維護公民的司法知情權并為這一權利的實現提供法律保障。

注釋

①張維輯：《最高院連續發文力推司法公開》，法制網，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-02/20/content_3362194.htm？node=20908.②龍飛：《全國法院10月將開展“司法公開宣傳月”活動》，新華網，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-09/25/c_12601304.htm.③“第19條組織”是一個致力于保護和提高表達自由水平的民間國際組織，該組織因其主張符合《世界人權宣言》第19條“為表達自由”而得名。④ARTICLE 19：The Public＇s Right to Know：Principles on Freedom of Information Legislation，ARTICLE 19，London，ISBN 1902598105，June 1999，http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf.1999—07—01.⑤⑩張吉喜：《刑事訴訟法中公正審判權：以〈公民權利和政治權利國際公約〉為基礎》，中國人民公安大學出版社，2011年，第49—50頁。⑥The Madrid Principle on the relationship between the media and judicial independent.CJJL yearbook.Vol 4（1995）.⑦張寬明：《敞開法治之窗 維護司法權威——中國法院國際互聯網開通五周年回眸》，中國法院網，http://www.chinacourt.org/public/detail.php？id=260469.⑧韓丹東：《全國中級人民法院網站建有有效網站的情況》，法制網，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-02/20/content_3362200.htm？node=20908.⑨張維：《法院網站建設落后于政府網站》，法制網，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-02/20/content_3362202.htm？node=20908.［11］［奧］曼弗雷德·諾瓦克：《民權公約評注：聯合國〈公民權利和政治權利國際公約〉》，畢小青等譯，生活·讀書·新知三聯書店，2003年，第249頁。［12］Bommer，F.，“？ffentlichkeit der Hauptverhandlung zwischen Individualgrundrecht und rechtsstaatlich-demokratischem Strukturprinzip”，in Donatsch，A.，Forster，M.，and Schwarzenegger，C.（eds.），Strafrecht，Strafprozessrecht und Menschenrechte：Festschrift für Stefan Trechsel（Zurich：Schulthess，2002），p672.轉引自Stefan Trechsel，Human Rights in Criminal Proceedings，Oxford University Press，2005，p126.