我國土地市場建設的經驗借鑒和目標模式設計*

山世英 靳相木

土地市場是土地這種特殊商品在流通中發生的各種關系的總和。土地作為自然、經濟和社會的綜合體，土地市場必然是一個具有多層次、多面性的市場形態，從不同角度觀測，土地市場的內涵呈現出不同的景象。土地市場是一種資源性生產要素市場，同時又是一種產權市場，交易活動的實質是土地權利的交易。土地市場是一種以不動產為表征的市場，房地產已經成為基本消費品和主要投資品，成為中國產品市場的重要組成部分，國際上，幾乎所有國家土地市場與房產市場總是有機結合在一起。隨著信用和金融關系的發達，不動產市場開始與金融市場深度結合，土地市場中不僅有實物形態的土地、房產，而且還出現了證券形態的土地，如土地股票、土地債券、房地產信托基金等有價證券。

人多地少的基本國情，決定了我國土地市場未來的建設和發展是在最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度約束下的建設和發展，這意味我們可以最大程度地減少政府對土地市場的行政介入，但減少之后的行政介入程度也不會低于其他發達國家和地區的水平。土地公有制是我國基本經濟制度的重要基石，必須長期堅持，由此決定了土地市場未來的建設和發展是在維護好、保護好和實現好土地公有制的前提下展開的。

基于我國經濟社會發展的階段性特征和土地市場發展的現狀，建設和發展土地市場既要總結和運用已有的成功經驗，又要著力破解面臨的問題和難題，還要著眼于我國未來經濟社會發展和經濟體制改革的大局和趨勢。

一、土地市場建設的經驗借鑒

通過對市場經濟發達國家和地區土地市場模式及經驗的分析研究，有以下幾方面的經驗可供我國土地市場建設借鑒。

1.從實際出發，選擇具有本國特色的土地市場模式

不同國家土地市場的結構和模式往往因受該國的政治制度、土地權利制度、法律體系、文化歷史傳統和發展階段等的影響而有很大不同。土地市場的培育和建設大都從本國實際出發，形成各具特色的土地市場模式。我國的土地市場建設也需要從中國的獨特土地公有制、政治體制、法律體系出發，充分考慮我們經濟社會發展所處的階段，特別是要與過去三十年土地制度改革的成果相銜接。

2.促進土地市場結構簡單化，降低交易費用

發達國家或地區的土地市場結構都比較簡單，交易規則都很簡明，都由平等的市場主體自由交易，政府只是根據相應的法律、政策進行調節。我國應逐漸簡化土地市場結構，公平對待國有土地和集體土地，明確所有權和使用權主體的權、責、利，通過稅收、規劃等政策來調控市場。

3.對土地市場的管理應更多使用經濟和法律手段，盡量減少對土地資源配置的直接干預

土地市場不同于其他市場，政府的介入是必不可少的，而且政府在介入土地市場時出于不同的目標對土地市場的管制和監控程度也存在一定差異，但其共同點是政府干預更多使用經濟手段和法律手段，盡量減少對土地具體交易的干預，減少行政手段的使用。在我國土地市場建設中，今后應加強土地法律制度建設，要協調好土地利用總體規劃及土地利用年度計劃等行政手段與土地市場的關系，更多依靠稅收、利率等經濟杠桿來調控市場。

4.土地市場管理的重點應轉向保持市場穩定，防止市場波動

經濟發達國家和地區的經驗顯示，隨著經濟發展進入后工業化階段，土地市場的管理轉向保持市場穩定，防止市場波動。土地市場調控政策的焦點轉向采用稅收的手段調控市場投機，其中土地保有稅和增值稅是抑制土地市場投機的重要手段。經過20多年發展，目前我國土地市場的基礎框架已經建立起來，地產泡沫問題已經出現。今后我國土地市場調控政策應該是培育市場與防范地產泡沫并重。目前，我國土地保有稅稅負過低，且征收范圍狹窄，流轉環節稅種過多，不利于土地的合理有效利用，不利于抑制地價的上漲。因此，我們需要盡快改革現行稅制，創設并建立完善的不動產保有稅體系，降低土地增值稅。

5.注意解決土地資源配置中的效率與公平問題

土地資源配置中的效率與公平問題是土地市場建設的永恒主題。在土地市場成長的不同階段上，土地資源配置的效率與公平這一對矛盾的重點及表現形式都有所不同。如韓國1990年代土地資源配置的公平問題凸顯，政府隨之開始土地政策的轉向，通過國家公司開發土地、增加住房（特別是中低檔住房）的措施來緩解土地供需的結構性矛盾和社會公平問題，取得較好效果。隨著中國特色土地市場的基礎框架的建立，在土地資源配置效率的問題逐步得到解決的形勢下，土地資源配置的公平問題也將出現，在一定時期甚至可能成為社會矛盾的焦點。這就要求我們在土地市場建設過程中，關注和解決土地資源配置中的效率與公平問題。

二、土地市場建設的目標模式設計

土地市場建設的指導思想應該以服務經濟建設為中心，全面深化土地使用制度改革，更好地發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。

1.土地市場建設的目標模式

土地市場建設的目標模式是建立主體平等、產權清晰、規則一致、競爭有序的城鄉統一的土地市場。具體分為幾方面內容：

一是交易主體。政府、農村集體經濟組織、土地使用權的合法權利人及用地需求者。其中，政府作為市場交易主體的，除因公共利益實行土地征收、征用、收回的情形外，其他主要限于因調控需要以平等主體方式收購儲備和供應土地，因土地資產變現交易土地。

二是交易客體。國有土地使用權、集體土地使用權，國家通過征收方式進行的集體土地所有權的交易，農村集體經濟組織之間進行的土地所有權置換等。

三是運行規則。除法律另有規定外，任何組織和個人都可進入土地市場進行交易；市場主體應按照不同的土地權利對應的市場價格平等地進行交易，公平承擔各種稅負，防止市場壟斷、不正當競爭和行政權力的不當干預；交易方式由土地權利人自行確定，但除涉及國家秘密外的其他土地交易，都應按照自愿、等價、互惠的原則公開進行。

四是宏觀調控。政府根據經濟社會發展目標和土地市場運行狀態，主要運用規劃管制、用途管制、稅收政策、貨幣政策，適當運用土地供應需求管理政策、價格管制，在確保18億畝耕地總量的前提下，平衡土地市場總供給與總需求，防止市場出現過大波動，解決土地資源配置的公平問題。

五是服務監管。建立健全產權保護、交易糾紛仲裁與法律援助、市場信息收集與公布、不正當交易處置、閑置空閑土地處理等服務監管體系。培育和發展市場中介組織。

六是政府職能。適度分離政府角色。政府職能主要定位于土地市場的制度供給、耕地保護、市場監管、市場調控和市場服務。政府直接參與土地市場交易的范圍，僅限于因公共利益征收征用土地，因調控需要以平等主體方式收購儲備和供應土地，因土地資產變現交易土地。其中，政府供應土地應逐步走向純粹的資產交易，不再附加其他超經濟的行政要求，這些要求由土地受讓者取得土地后按照相關規定自行辦理。

2.未來土地市場交易主要類型

在城鄉土地市場統一的前提下，土地市場的交易主要包括以下類型：

一是建設用地使用權出讓與轉讓。建設用地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份，將建設用地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付地價款的行為。建設用地使用權轉讓是指土地使用權者將經過出讓程序獲得的土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與。建設用地使用權出讓與轉讓包括國有建設用地使用權出讓、轉讓及集體建設用地使用權出讓、轉讓。要規范集體建設用地流轉，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。

二是建設用地使用權租賃。包括政府或農民集體直接向用地者出租土地，及其他有權出租土地的建設用地使用者出租土地。可以出租的建設用地使用權必須領有國有土地使用證，具有土地建筑物、其他附著物的合法產權證明。通過行政劃撥方式取得依法同土地管理部門補簽了出讓合同并補交了出讓金的建設用地使用權可以依法租賃。

三是建設用地使用權入股。土地所有權人或使用者以一定年限的建設用地使用權作價，折合成一定數額的股份投入股份制企業的資本運營，按股份享有股東權益。農村集體經濟組織可以用土地使用權與其他單位、個人以入股、聯營形式共同舉辦企業。

四是建設用地使用權擔保等融資交易。包括抵押、擔保及其他融資行為。可以設定抵押權的建設用地使用權包括通過有償出讓轉讓方式取得的以及通過行政劃撥方式取得后補簽合同的。

3.未來土地市場交易目標模式的運行方式

一是交易類型明確。按照土地權利法定的原則，以法律的形式明確土地產權，重點是擴大可以進入市場交易的產權類型，主要是集體所有的建設用地使用權和原有劃撥用地使用權的權益。

二是交易原則清晰。具有可交易土地權利的產權人，均可在自愿、等價、互惠的原則下自主交易，沒有法律依據，不得隨意進行行政干預和設置交易障礙。

三是交易方式自定。交易的方式由土地權利人自行確定，但必須按照公平、公正、公開的原則進行，對不正當交易行為，由法律授權政府以合適的方式進行必要的干預。

四是交易稅費固定。土地交易、權利保有必須按照國家規定繳納有關稅費，政府作為交易主體可根據國家規定決定是否繳納的事項。

五是交易權利保障充分。土地產權邊界清晰、保障充分，權利糾紛通過政府仲裁或法院裁定的途徑解決。法律對產權主體行為的限制符合正義原則，通過權利自由交易來保證產權的有效性。

六是交易信息公開。土地市場信息披露機制健全，市場中介組織發達，中介服務由社會提供，信息匯集和發布由政府和社會共同提供，保障公眾的知情權和參與權。

七是交易調控分層次進行，交易監管責任共擔。宏觀調控由縣級以上人民政府和相關部門依據經濟社會發展目標和土地市場運行情況分層次協調進行。市場監管以公眾參與和政府負責的形式實現。

八是公共利益和社會公平由政府保障。主要是為確保18億畝耕地，必須嚴格控制耕地轉用總量；為確保公益性建設項目用地，政府可行使土地征收和收回權，征收集體所有土地和收回國有土地使用權，并給予合理補償。為保障低收入家庭住房權利，由政府以優惠的方式提供土地建設保障性住房等，同時，基于土地國情，對市場機制運行中產生的不合理用地狀態，政府針對不同的用地項目將會長期采取規模和標準控制政策。

三、對設計模式的績效評估

1.積極作用

一是行政干預空間大為減少。在這一模式中，政府征收和直接供應土地范圍大大減少，只有在公共利益、市場調控和土地資產變現的前提下才能進行，且后兩種交易則是按市場平等主體地位取得和出讓土地使用權的行為，因此，地方政府通過行政干預獲取土地收益的空間將會大大壓縮，違反規劃用地、越權批地、低價協議出讓，低價征收高價出讓等行政干預行為將會受到其他市場主體的抵制與抗爭，政府將會逐步回歸市場調控監管者的角色。

二是交易更加活躍，競爭將會更加充分有序。隨著城鄉土地市場的統一，市場交易限制將大為縮小，交易的主體和范圍將大大增加，特別是數量龐大的集體建設用地將進入市場，屆時，一方面土地交易將更加活躍，另一方面市場競爭將會更加激烈。

三是進一步保障農民土地權益。實現城鄉統一的市場，集體建設用地在統一的市場規則下可以流轉，農民的土地財產權將得到充分的體現。同時由于有集體建設用地市場化流轉作為參照，農民在土地征收過程中將有更多的話語權，征收價格也將進一步市場化。

四是有利于實現城鄉統籌。城鄉統籌的根本途徑是工業化、城市化，讓農民分享發展成果，但其前提是讓農民主動參與進來，而不是被動服從。讓農民集體的土地能夠分享土地級差收益是實現城鄉統籌的重要政策手段之一。建立城鄉統一的土地市場，賦予集體建設用地與國有建設用地相同的權利，讓農民集體分享城市化過程帶來的土地增值收益，提高農民的財產性收入水平，讓農民更多地享受城市文明。

五是促進節約集約用地。通過城鄉統一市場，釋放農村集體建設用地集約利用的潛力空間。在統一的價格形成機制下，農村集體建設用地價格的回歸將會進一步約束土地使用者的用地需求，引導土地的節約集約利用。而且隨著政府不合理行政干預的大幅度減少，市場在土地資源配置中將起主導作用，同時由于交易的活躍，市場優化配置土地資源的能力將得到大幅提高。

2.不利因素

一是交易協調過程延長。目前新增國有建設用地主要來源于征收集體土地。城鄉統一市場后，集體建設用地可以進入市場，土地需求者主要的談判對象將會轉向相對分散的農民集體，較大規模的用地可能同時需要跟幾個農民集體談判，土地交易協調的過程將會延長，從而影響開發建設的時間。同時，由于土地收益的提高，征收集體土地時農民談判的積極性也會更高，征地的過程也將會延長。

二是用地成本可能提高。由于集體建設用地可以進入市場，土地征收定價機制給予了農民更多的談判空間，農民集體的收益將會高于目前征收土地的補償，由此，不僅帶來經營性用地成本的提高，而且會帶來公益事業建設用地成本的提高。

三是城市政府直接供應土地的收益有所減少。城鄉土地市場統一后，政府可出讓的土地僅限于存量國有建設用地，征地僅限于公益性，征地范圍將會大大縮小，地方政府直接來自土地的收益將會減少，來源于土地收益的城市建設資金將會減少。

統一城鄉土地市場，使土地價格真正回歸市場，符合我國資源緊缺的狀況，符合市場經濟改革方向，也有利于保障農民土地權益，促進城鄉統籌，引導城市化、工業化的健康發展，實現國家的和諧穩定發展。總體上看利大于弊。

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