新時期農村基層黨組織建設面臨的新挑戰及對策——以河南省為例

馬建新

中共十七屆四中全會《決定》指出：“黨的基層組織是黨全部工作和戰斗力的基礎，是落實黨的路線方針政策和各項工作任務的戰斗堡壘。”①加強農村基層黨組織建設對于鞏固黨的執政基礎，切實解決“三農”問題，推動社會主義新農村建設，全面建設小康社會具有十分重要的意義。改革開放以來特別是近年來，河南省經濟社會發展取得顯著進步，進入了工業化、城鎮化加速推進的新階段，農村基層黨組織建設所處環境發生了深刻變化，面臨著一系列新的挑戰。加強新形勢下農村基層黨組織建設，必須緊緊圍繞執政能力建設和先進性建設的主線，適應新形勢新任務的要求，正視問題與挑戰，不斷探索新途徑、新方法。

一、農村基層黨組織建設環境的深刻變化

改革開放以來，隨著農村經濟體制改革的深化和社會主義市場經濟的發展，河南農村社會發生了歷史性變化。當前，河南經濟社會發展正處于經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化的關鍵時期，農村社會正處于加速轉型之中，農村基層黨組織建設所處環境發生了深刻變化。

1.經濟體制發生根本性變革。農村是計劃經濟體制下最薄弱的環節，農民對體制改革的要求也就特別迫切。改革開放之前，河南農村與全國一樣，人民公社是主要的經濟形式和經營形式。這種“三級所有、隊為基礎”的政社合一體制存在著吃大鍋飯等弊端，嚴重制約著農業生產的發展，導致糧食產量長期低迷，人民溫飽成為問題。中共十一屆三中全會提出了加速農業發展的一系列新政策。到1979年夏，河南“47％的生產隊建立了多種形式的生產責任制”②。河南省委、省政府肯定并堅決推廣了全省出現的各種形式的責任制。在推行“包產到戶”和“包干到戶”等責任制形式的基礎上，逐步形成了家庭聯產承包責任制。這種體制徹底改變了農村的分配形式，多勞多得取代了平均分配；在以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制下，絕大部分農村集體經濟基本解體，以戶為單位的生產經營成為農村生產經營的主要形式，農民在生產經營方面有了更多的自主權，為商品經濟的發展創造了重要的前提。在吸取歷史經驗教訓的基礎上，中共十一屆三中全會鼓勵和支持農民經營家庭副業，之后，又提出實行多種經濟形式和多種經營方式長期并存。經過多年發展，河南農村逐步形成了多種經濟成分、多種經營形式并存的格局。既有個體經營、集體經濟、農村合作制、中外合資合作的經濟實體等多種經濟形式，又有種植、養殖、經商、承包、租賃等多種經營形式。

2.新經濟組織、新社會組織大量涌現。經過30多年的改革開放，河南農業機械化、組織化、規模化水平獲得了大幅度提高，農業生產方式進入到了以機械化為主的新時代，全省耕、種、收綜合機械化水平現已達到71.8％。③同時，隨著鄉鎮企業的發展以及大量農業勞動力向城市轉移，農村出現了耕地閑置狀況。為充分利用土地資源和提高農業生產效益，國家政策允許土地合法流轉。土地實現正常流轉后，農業規模經營就有了基礎。農業生產方式機械化和適度規模經營有力地促進了河南農業產業化的發展，新興種植業、養殖業、旅游業、觀光農業等現代產業迅速發展，鄉鎮企業異軍突起，現代農業產業化集群不斷涌現，農村出現了生產大戶、經濟聯合體、股份制、股份合作制企業等多種新經濟組織。2011年，河南全省各類農業產業化組織達13000多個，龍頭企業6000多家。④同時，隨著家庭聯產承包責任制和村民自治的實行，農村不同利益群體迅速分化，利益主體地位迅速強化，社會結構隨之發生變化，出現了不同的職業群體和社會階層，專業合作社組織、專業經濟協會和社會化服務組織等新社會組織不斷涌現，構成了農村社會中一種重要力量。

3.農村勞動力大規模向城市和產業集聚區轉移。農村勞動力流動是在促進農村發展、提高農民生活水平、實現城鄉一體化以及加快城市化進程的過程中必然出現的現象。改革開放以來，隨著農業勞動生產率不斷提高，農村出現了越來越多的富余勞動力。同時，工業化的強力推進，非公有制企業的異軍突起，服務業、建筑業的迅速發展，為農村富余勞動力的轉移提供了廣闊的空間，我國出現了歷史上規?？涨暗膭趧恿霓r村向城市、從中西部向沿海的大轉移。和全國一樣，河南農村勞動力流動的速度不斷加快，流動規模不斷增大，流動方向逐漸增多，從單一的農村向城鎮流動到農村向城鎮或發達地區農村流動。2011年，“農村勞動力轉移就業總量達到2465萬人，省內轉移就業人數首次超過省外”⑤。近年來，隨著產業集聚區的興起，河南省進入產業集聚區的農村勞動力大幅增加。產業集聚區是構建現代產業體系、現代城鎮體系和自主創新體系的有效載體，是發展區域經濟的重要舉措。河南大力發展縣域經濟，依托產業集聚區和專業園區，加大招商引資力度，培育主導產業，壯大產業規模，發展特色產業集群。各地把集聚區建設與新城區開發、老城區改造緊密結合起來，推動了城市基礎設施的完善，使縣城對轉移人口的吸納能力進一步增強。目前，“河南有產業集聚區180個，吸納了262萬人就業，其中農業戶口176萬人”⑥。

4.新型農村社區方興未艾。城鎮化是工業化、農業現代化的重要載體。從傳統農耕社會向現代工商社會轉型，是任何一個國家在走向現代化的過程中都必然要經歷的階段。在這一轉變過程中，農村社會的轉變具有關鍵意義。1958年，新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》頒布實施，以法律的形式限制農民進入城市，以及城市間的人口相互流動，形成了城鄉分離的二元結構。改革開放初期實行的家庭聯產承包責任制，雖然解放了農村生產力，但并沒有從根本上觸動城鄉二元結構。河南作為人口大省和農業大省，人口眾多、空間狹小、資源緊缺，城鎮化進程受城鄉二元結構嚴重制約而明顯滯后。到2011年底，擁有1億人口的河南，“城鎮化率僅為40.58％，低于全國平均水平10.7個百分點”⑦。6000多萬人生活在農村，農民人均占有生產要素少，享受公共服務水平低，城鄉居民收入差距較大。改革開放以來，經過30多年的改革發展，農民期望像城里人一樣，方便地、體面地、有尊嚴地生活。而在農村人口不可能大量融入城市的情況下，農民開始了就地城鎮化的探索。發端于新鄉等地的建設新型農村社區的探索，得到了當地黨委、政府的支持，尋求在戶籍管理、產權改革、社區服務等方面取得突破。河南省委、省政府敏銳地認識到建設新型農村社區對破解“三農”難題、統籌城鄉發展的重大意義，對此給予了強有力地支持和引導。目前，全省已經規劃近萬個，啟動2000多個，建成300多個新型農村社區，⑧新型農村社區建設正方興未艾。

二、當前農村基層黨組織建設面臨的挑戰

改革開放以來，河南省一直高度重視農村基層黨組織建設，取得了顯著成效。但是，也要清醒地看到，農村基層黨組織建設所處環境發生了深刻變化；隨著建設社會主義新農村這一重大戰略的全面推進，農村基層黨組織承擔的任務更加艱巨。環境和任務的變化，使農村基層黨組織建設面臨著一系列挑戰。

1.部分農村基層黨組織的作用存在著“邊緣化”的危險?！包h的農村基層組織是農村各種組織和各項工作的領導核心?！雹岬陙恚鎸碗s的環境和形勢，部分農村基層黨組織的作用存在著“邊緣化”的危險。改革開放之前，管理村里的資產以及組織生產和分配，是農村黨組織的主要職能和權力來源，而隨著包產到戶和市場經濟的發展，村民逐漸有了自己的經濟支配權，村集體參與重要生產資料分配管理的實際作用越來越小，村民的集體觀念和大局意識逐步淡化，農村基層黨組織的功能遭到弱化。同時，隨著村民自治的推行，農民的民主意識明顯增強，不僅要求維護自身的經濟利益，而且要求更多地參與村里重大事務的決策。而部分農村基層黨組織對農民參與意識的增強重視不夠，在如何發揮村黨組織的領導核心作用，如何加強對村委會工作的領導等方面出現了一些問題，加上一些村民對村民自治和村委會直選存在著認識上的誤區，認為村民自治就是村委會說了算，農村基層黨組織的作用進一步被邊緣化。

2.組織覆蓋和工作覆蓋“缺位”。如何把新經濟組織和新社會組織廣大成員團結凝聚在黨的周圍，關系到鞏固黨執政的階級基礎和群眾基礎。從總體上看，由于新經濟組織和新社會組織性質上具有社會性，運行上具有獨立性，隸屬關系難明確，在黨組織的建立、活動開展的領導和指導上有一定難度，黨建工作存在薄弱環節，突出表現為組織覆蓋和工作覆蓋存在“缺位”現象。一方面，組織覆蓋“缺位”。傳統的農村基層黨組織設置原則是按農村黨員自然居住地設置黨支部，形成了幾十年一貫制的一村一支部的設置模式，加上目前還沒有建立專門的、相對穩定成熟的新經濟組織和新社會組織黨建工作組織領導機構，工作力量相對不足，對于一些新出現的經濟組織的黨員、社會組織的黨員、企業改制回歸社會的黨員，難以及時成立組織加強管理。另一方面，在已經成立了黨組織的新經濟組織和新社會組織中，往往存在著工作覆蓋“缺位”現象。新經濟組織和新社會組織領域黨組織的職能如何“定位”、黨組織如何找準角色、如何處理與業主的關系等，在理論和操作上存在一定困惑，導致新經濟組織和新社會組織黨建工作普遍存在黨員身份難掌握、黨建活動難開展、積極分子難培養等問題，制約了新經濟組織和新社會組織中黨建工作的有效性。

3.農村黨員干部隊伍后繼乏人。首先，農村干部隊伍后繼乏人。部分村支部書記和村干部年齡偏大、文化偏低、思想觀念及工作方法陳舊、能力不強。究其原因，一是在農村勞動力向外轉移的過程中，大批有一定文化知識和技能、頭腦相對靈活的中青年農民、農民黨員進城務工、經商、辦企業，使許多村支部班子建設缺少了高素質人才群體的支撐；二是村干部特別是村黨支部書記報酬低、保障差、出路窄，導致隊伍不穩。其次，農村黨員隊伍后繼乏人。實行家庭聯產承包責任制以后，隨著生產方式和分配方式的變化，農民的價值觀念也相應發生變化。黨員作為衡量一個人的價值不再像過去那樣受人重視和尊重，而富裕程度作為衡量一個人的價值尺度受到農民的普遍認同。不少農民認為入黨不僅給個人和家庭帶不來什么好處，相反還得繳納黨費，承擔各種責任和義務，受組織紀律的約束，既失去了自由，又耽誤外出掙錢。尤其是受當前農民黨員榮譽感、自豪感喪失，政治地位下降，權利義務失衡以及農村基層黨組織被邊緣化的影響，相當多的中青年農民認為入黨“政治上沒盼頭，經濟上沒甜頭”，不愿入黨或入黨積極性不高。也有個別黨支部書記在黨員發展問題上有抵觸情緒，怕培養發展新黨員搶了自己的位子，進一步加劇了黨員隊伍后繼乏人的狀況。

4.黨員流動性增強，教育管理難度加大。隨著謀生手段和勞動方式的多樣化，農村勞動力在產業間轉移和地區間流動越來越頻繁，離土離鄉、經商務工的農民包括農民黨員越來越多，黨員的流動性日益增強。對這部分農村黨員的管理方式，以往主要是采取以鄉鎮為單位在外出務工人員集中的地方建立黨組織的辦法，在農民外出時由村黨組織發放《中國共產黨流動黨員活動證》，返鄉時向黨組織匯報思想。目前，這種管理方式已經不能很好地適應農村黨員跨地區流動和頻繁流動的需要。一些農村黨員經常換工作，或經常在不同的地域流動，導致長期不參加組織活動，或長期不按時足額交納黨費，長期不做黨組織布置的工作。農民工流動黨員在流入地的思想狀況和行為表現，流出地黨組織很難準確把握，流入地黨組織也很難為其搭建發揮先鋒模范作用的平臺，農民工黨員的基本權利也很難得到保障。離開黨組織的有效管理和教育，一些地方的農民工黨員集體活動難以開展，黨內生活制度基本上流于形式，使黨支部與黨員思想之間出現斷層，黨組織的凝聚力和戰斗力受到一定的影響。

5.新型農村社區黨建工作機制亟待完善。新型農村社區是城鎮化的重要組成部分，是黨和政府聯系農村群眾的橋梁、紐帶，處在服務農村群眾、調解農村各種社會矛盾、構建和諧社會的前沿。當前，新型農村社區黨組織組建的時間普遍較短，許多工作開展尚處在摸索階段，黨建工作機制尚不健全，在一定程度上影響著黨在農村基層的執政能力，突出表現在以下三個方面：一是農村社區黨組織領導體制尚未理順。由于農村社區黨總支與村黨支部的關系方面還存在著認識不明確、關系不清、權力運作不規范現象，導致有些地方社區黨總支與村黨支部分別強調自身的合法性、權威性和領導地位，在工作中缺少互相支持、協調配合。二是農村社區管理主體多元化，社區黨組織面臨整合壓力。在自治組織方面，社區“兩委一站”（社區黨組織、社區居民委員會、社區服務工作站）并存，村級組織隨著推行村民監督委員會制度，“兩委會”變為“三委會”。社區黨總支與其他管理主體的關系缺少規范性文件的指導，如何保障村民的自治權利，整合各方面的利益關系，是新型農村社區黨組織面臨的重要任務。三是農村社區黨組織建設需要強有力的物質支持。當前，很多地方新型農村社區黨組織建設的投入保障機制還較為薄弱，缺少活動經費，缺少活動陣地。

三、加強農村基層黨組織建設的對策與建議

面對環境變化所帶來的挑戰，如果不認真解決，就會嚴重影響農村基層黨組織的創造力、凝聚力、戰斗力，削弱黨在農村的執政基礎。加強新形勢下農村基層黨組織建設，必須緊緊圍繞執政能力建設和先進性建設的主線，正視問題與挑戰，不斷探索新途徑、新方法。

1.轉變領導方式。在市場經濟和村民自治條件下，基層黨組織只有把過去以行政權為依托的領導方式、方法轉換到引導、示范和服務上來，才能真正發揮領導核心作用。在一些地方農村黨群干群關系仍然緊張，一些黨員干部說話沒人聽、辦事沒人跟，一個很重要的原因就是一些農村干部領導方式陳舊、滯后，工作方法簡單，法制觀念淡薄，作風不民主、辦事不公開，影響了干群關系。轉變領導方式，要充分發揮農村基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，把服務群眾、做群眾工作作為農村基層黨組織的核心任務和農村基層干部的基本職責。始終把發展作為第一要務，著力在發展農村經濟，增加農民收入上狠下工夫。在工作推動上，以提供服務為主，使群眾感到黨組織能夠給他們帶來實惠；在處理村務上，完善、落實好村務公開、民主管理制度，使群眾感到黨組織是真心實意地支持他們當家作主的；在做群眾思想政治工作中，采用說服教育、示范引導和典型引路的方法；在處理矛盾和糾紛上，注意擴大基層民主和運用法律的手段。

2.擴大組織覆蓋和工作覆蓋。創新農村基層黨組織設置方式，不斷擴大農村基層黨組織的覆蓋面。一是優化黨支部設置。適應農業專業化生產的要求，從有利于組織區域化規模生產的需要出發，著眼于基層組織資源的優化配置，打破原來按行政村設置黨支部的傳統方式，跨地域設置黨支部，使強村帶弱村，富村帶窮村。二是探索以企帶村設置黨組織。一些鄉村企業在市場競爭中，逐步與所在村形成了互為依托、互相促進的互動關系，為進一步推進農業產業化，更好地形成區域優勢，可以突破行業界限，將鄉鎮或者村級骨干企業黨組織與行政村黨支部合并聯建，由企業黨員廠長兼任村黨支部（總支、黨委）書記，在組織上村企實行統一領導。三是拓展設置領域。要根據農村社會結構形態、經濟組織形式發生變化的新形勢，積極探索把黨組織建立在農村經濟發展的產業鏈、行業協會、產業集聚區和專業園區上，促進生產要素的合理配置和優化組合。同時，要增強新經濟組織、新社會組織中黨建工作的有效性，擴大工作覆蓋面。要找準開展黨建工作與促進新經濟組織、新社會組織發展的結合點，充分發揮黨組織在員工中的政治核心作用和對新經濟組織、新社會組織的政治引領作用，在服務新經濟組織、新社會組織的發展上下工夫。

3.強化主體素質。面對農村黨員隊伍后繼乏人的嚴峻局面，要高度重視黨員發展工作，從根本上解決農村入黨積極分子數量下降問題。進一步解放思想，把那些具有一定特長的“致富帶頭人”、“科技帶頭人”和“經濟能人”作為培養重點，加強對回鄉高校高職畢業生、復員退伍軍人的培養，深化他們對黨的認識。推廣實施“大學生村干部”計劃，改善農村干部結構。各級黨委要努力使大學生村干部“下得去、待得住、干得好、流得動”，加強跟蹤培養，完善政策措施，構建長效機制，鼓勵大學生村干部帶頭創業。繼續加強選派機關黨員干部到農村擔任村黨支部“第一書記”的工作力度，擴大規模，加強分類指導，講求實效。在選拔干部工作中引入競爭機制，建立以競爭上崗、提高素質為核心的農村基層干部選用機制，充分體現公開、公正、擇優的選人用人原則，拓寬農村基層干部隊伍來源，使更多的優秀人才脫穎而出。大力推進農村黨員干部現代遠程教育，充分發揮遠程教育的優勢，建立以針對性、實用性、開放式為重點的教育培訓機制。

4.建立健全農民工流動黨員城鄉一體動態管理機制。近年來，河南省針對農民黨員進城務工給黨建工作帶來的新課題，在全省實施了“金橋工程”、“回歸工程”和“溫暖工程”，開辟了加強進城務工人員黨建工作的新途徑，加強了城鄉黨建工作的有機銜接。進一步做好農民工流動黨員教育管理工作，要緊密聯系社會主義市場經濟的特點和流動黨員隊伍的實際，從有利于黨員合理流動、有利于黨組織管理、有利于流動黨員發揮作用出發，建立健全農民工流動黨員城鄉一體動態管理機制，使他們在流動中能夠發揮先鋒模范作用，永葆先進性。要突破原有的工作模式和工作理念，樹立農民工黨員是“社會人”的新觀念，使黨員教育管理與經濟社會發展同步，把部門管理與社會化管理結合起來，建立健全社會化的管理體制，動員全社會力量加強教育管理。要按照中央提出的“以流入地黨組織為主、流出地和流入地黨組織共同管理”的原則，明確劃分流出地和流入地黨組織的管理職責。充分發揮流出地、流入地、工作單位和中間組織的作用，形成多向互動、有機銜接、共同負責的雙向共管機制。

5.完善新型農村社區黨建工作機制。第一，明確社區黨組織的功能定位。要明確農村社區黨組織是農村社區各項工作的領導核心，在上級黨組織的領導下發揮著領導功能，管理著社區內各項組織。第二，合理劃分社區黨組織與村支部及駐區單位黨組織的職責。事關社區工作的重大問題必須經社區黨組織研究；社區黨組織支持和保證村支部及駐區單位黨組織依法行使職權，有序開展工作。要明確社區黨組織對村支部及駐區單位黨組織的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規范運作。第三，完善組織架構。堅持“一社區一總支”的原則，做到農村社區黨組織與社區建制同步設置。農村社區黨組織由社區服務中心黨支部、社區內各村黨支部及其他駐區單位黨組織組成。社區黨組織書記一般由鄉鎮派駐社區的機關干部擔任，也可由社區中心村或其他駐區單位黨組織書記擔任；其他各村和駐區單位黨組織書記為成員。第四，在由“村民自治”向“居民自治”的轉變中，切實保障農民權益。在社區建設上，一切以農民的利益為出發點，堅持群眾自愿原則，積極引導，不強迫命令，不強制拆遷，不讓群眾吃虧。特別是在承包地和宅基地問題上堅持“不從農民手中挖土地，不在農民身上打主意”，把整合節約出來的土地的升值主要用到農民身上。

注釋

①《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，《人民日報》2009年9月28日。②喻新安、龔紹東、陳明星、林鳳霞：《工農業協調發展的河南模式》，河南人民出版社，2009年，第13頁。③胡心潔、王永亮：《河南農業生產邁入機械化新時代》，《河南日報》2012年8月20日。④陳學樺：《利用資本市場推進新型農業現代化.》，《河南日報》2011年12月14日。⑤郭庚茂：《2012年河南省人民政府工作報告》，http://www.gov.cn/test/2012-02/01/content_2056152.htm.⑥戴鵬、任勝利：《“三化”協調 城鄉巨變》，《人民日報》2012年8月21日。⑦河南省中國特色社會主義理論體系研究中心：《積極探索“三化”協調發展之路》，《人民日報》2012年9月24日。⑧羅盤、曲昌榮：《中原舊貌換新顏》，《人民日報》2012年8月8日。⑨江澤民：《論“三個代表”》，中央文獻出版社，2001年，第403頁。