我國高校制定發展規劃現狀透析＊

楊 琪， 羅 云

(1.西北師范大學甘肅省高等學校師資培訓中心，甘肅 蘭州 730070;2.蘭州大學教育學院，甘肅 蘭州 730000)

發展規劃是高等學校的辦學綱領，是指導學校建設與發展的宏偉藍圖，是引領教職員工前進的行動指南。一所高校，要想在愈益激烈的院校競爭中立于不敗之地，就必須有一個科學的發展規劃。由于我國高校發展規劃的制定工作起步較晚，經驗不足，加之院校管理研究滯后，我國高等學校發展規劃的制定的確存在不少問題，值得我們關注和研究。

一、高校制定發展規劃的重要意義

(一)制定發展規劃是高等學校自主發展的需要

自主發展是社會主義市場經濟對高等學校辦學的客觀要求。在計劃經濟體制下，高等學校是上級行政機關的附庸，高等學校的一切辦學行為都必須按照上級領導機關的“計劃”執行，不需要也不可能自主辦學。在市場經濟條件下，高等學校是獨立的法人單位，根據《中華人民共和國高等教育法》的規定，它應當面向社會，依法自主辦學。自主辦學就意味著高校需要自主發展。高等學校要自主發展，就需要制定一個科學合理的發展規劃，因為自主發展就要自己決定發展方向和目標，自己決定發展速度和策略，自己承擔發展后果和責任。在這種情況下，如果沒有一個科學合理的發展規劃作指導，自主發展就變成了沒有依據的盲目發展或隨意發展，很可能喪失機遇，也可能會留下后患。因此，制定發展規劃是高等學校實現自主發展的一個前提條件。

(二)制定發展規劃是高等學校科學發展的需要

科學發展是高等學校全面、協調、可持續發展的保證。高等學校要實現科學發展，也需要制定一個科學的發展規劃。因為沒有發展規劃，我們就不知道發展什么，不發展什么?先發展什么，后發展什么?重點發展什么，兼顧發展什么?不弄清楚這些問題，在實際工作中，我們只能“眉毛胡子一把抓”，或者“腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”。這樣的發展顯然不是科學發展，也不可能實現學校的全面、協調、可持續發展。要實現學校全面、協調、可持續發展，就必須對上述問題及早謀劃、深入研究、科學預測、嚴密論證。這樣的工作就是制定發展規劃的工作，這樣的過程也就是制定發展規劃的過程。可見，要實現高等學校的科學發展，就需要制定科學的發展規劃。

(三)制定發展規劃是高等學校創新發展的需要

創新發展是新時期對高等學校辦學的新要求。改革開放以來，特別是高等教育大擴招以來，我國高等學?；旧献叩氖且粭l以外延擴張為主的發展道路，擴大辦學空間和辦學規模是這一時期高等學校發展的主旋律。經過近30年特別是最近10年的大發展，我國高等教育已經實現了大眾化，高等教育總規模已躍居世界第一，我國已經成為名副其實的高等教育大國。如何從高等教育大國變為高等教育強國，這是新時期對高等學校辦學提出的新問題，面對這個新問題，繼續沿用過去的發展方式顯然已不合時宜，只有轉變發展方式，走以提高質量為主的創新式發展道路，才能促進我國早日從高等教育大國轉變為高等教育強國，而要走創新式的發展道路，就必須有創新的發展規劃作指導。否則，所謂的創新不是急功近利的標新立異，就是“新瓶裝舊酒”的形式主義。所以，制定發展規劃也是高等學校實現創新發展的需要。

二、我國高校制定發展規劃存在的問題及原因

不可否認，近年來，在國家實施的“211工程”、“985工程”等一系列重點建設項目的推動下，在教育部制定的《面向21世紀教育振興行動計劃》和《2003－2007教育振興行動計劃》的引領下，我國高等學校的規劃意識有了明顯的增強，很多學校不僅成立了專門的規劃管理機構，而且還都制定了自己的發展規劃。這些發展規劃對于增強學校的自主辦學意識，促進辦學目標合理定位，加強校情科學分析，明確辦學思路思想，指導教育教學改革，都發揮了積極的作用。但從目前的現實看，問題還是不少的。

(一)我國高校制定發展規劃存在的問題

1.辦學定位和目標趨同、缺乏特色和個性

從現有的高校發展規劃來看，學校定位和辦學目標趨同，缺乏特色和個性，是一個普遍存在的問題。如在學校的定位上，很多學校都是對自己所屬類型和辦學層次的一種期望確認，缺少具體內涵的規定?！?85”高校的定位基本上都是研究型;“211”高校的定位大都是研究教學型，省屬重點大學的定位大都是教學研究型，省屬一般本科院校的定位大都是教學型，高職高專院校的定位大都是高等職業教育，至于研究型、研究教學型、教學研究型、教學型、高等職業教育的具體內容是什么，則沒有具體規定。在學校的發展目標上，也存在著類似的問題?！熬C合性”、“研究型”、“高水平”、“國際化”、“世界一流”、“國內外知名”、“以××教育為主”、“國內一流”、“省內一流”等詞匯，是我國高校發展目標中使用最多、最頻繁的詞語，但很少有學校對其具體含義和特殊質性作出明確的界定，給人的感覺好像是不同類型、同一層次的高校定位和辦學目標基本相同。比較而言，發達國家高校的定位和辦學目標則顯得層次清晰，個性鮮明。如澳大利亞的悉尼大學是澳大利亞歷史最悠久的大學，其發展目標是成為各個學科都爭創一流的綜合性大學和澳大利亞大學總體水平的代表;澳大利亞國立大學的發展定位是建成南半球的普林斯頓，既規模不大，但研究力量雄厚的研究型大學;北悉尼技術和繼續教育學院的發展規劃則是要與工業界緊密聯系，課程滿足工業界最新要求，畢業生掌握實際工作技能，在求職時具有優勢。［1］35

2.校情分析不透

盡管各個學校的發展規劃都有對本校情況的分析，但不少學校發展規劃的校情分析都是對本校校史的概述和現狀的描述，或者是對學校辦學成績、存在不足、面臨困難的一般總結，缺少對學校辦學文化與傳統、基礎與機遇、優勢和特色的深入分析和準確把握。有的甚至不了解本校的文化與傳統，不清楚本校的基礎與機遇，不知道本校的優勢和特色。他們把校情分析僅僅當作發展規劃的一個組成部分或點綴，而不是看作制定規劃的依據或基礎。所以，在制定發展規劃中，他們往往不求甚解，敷衍了事。而美國大學則普遍認為，進行戰略規劃的首要任務就是要對戰略環境進行詳細的分析和評估。他們不僅對外部戰略環境的分析詳盡透徹，而且在內部環境的分析方面，他們都普遍采用SWOT分析法，將與研究對象密切相關的各種優勢(Strength)、劣勢(Weakness)、機遇(Opportunity)、威脅(Threat)一一列出，然后用系統分析的思想，把各種因素相互匹配起來加以分析，據此制定相應的發展戰略與對策，從而保證了規劃制定的科學性和可行性。［1］28－29

3.發展思路模仿性強，創新不足

在發展思路上，各個學校的發展規劃存在著嚴重的相互模仿現象。所有的學校都是要“有所為，有所不為”，要“發揮優勢，突出重點、形成特色”，要“匯聚隊伍、凝練方向、建設基地”，要“加強基礎學科，發展交叉學科，培育新興學科”，要“淡化行政權力，強化學術權力”，要“立足地方、面向區域，服務全國，走向世界”，要“堅持以人為本，創新體制機制、促進科學發展”，除了學校名字、區位特點、學科差異之外，不同的學校，發展思路很相近。這一方面說明了我國高等學校具有高度的同質性;另一方面也表明我國很多高等學校的發展規劃不是根據高等教育的發展規律和自己的辦學實際建構出來的，而是相互模仿，復制抄襲，生搬硬套來的，缺少創新或創新不足。

4.操作性內容規定“過硬”和“過軟”并存，指導性不強

從發展規劃的操作性內容來看，很多高校的發展規劃都存在著規定“過硬”和“過軟”兩個方面的問題:一方面，一些學校提出的辦學對策、舉措，在發展規劃中規定“過硬”，指令性過強，缺乏前瞻性和靈活性，導致這些學校的發展規劃剛剛公布或者公布不久就不適用于已經變化的條件了，還有些學校的發展規劃則變成了各職能部門、學院、甚至教職員工的工作手冊，不僅不利于學校各職能部門、學院和廣大教職員工創造性的開展工作，而且還在一定程度上抑制了他們的主動性和積極性;另一方面，有些學校的發展規劃提出的發展策略、措施又“過軟”，意思含糊，模棱兩可，缺乏操作性和可行性，使發展規劃完全變成了不切實際，空洞無物，毫無指導作用的“廢話”、“大話”、“空話”和“套話”。這兩種情況都不利于發展規劃指導作用的發揮。

(二)高校制定發展規劃存在問題的原因分析

發展規劃是學校的辦學依據，是指導學校建設、改革與發展的綱領性文件。為什么由學校領導專人負責，由專門的發展規劃部門負責起草，經過上上下下各種會議多次討論通過，事關學校發展全局的學校發展規劃，還會出現這么多的問題呢?筆者以為，原因主要有以下幾點:

1.學校領導對制定發展規劃重視不夠

表面看來，各個學校在制定發展規劃時，都成立了專門的領導機構，有些學校還由副校長甚至校長親自負責，大會動員、小組討論，場面熱熱鬧鬧，形式轟轟烈烈。其實，大家心里都清楚，我國高等學校一直實行的都是行政主導的管理模式，學校的一切辦學行為都必須按照上級的政策和文件執行。高等學校要完全按照自己制定的發展規劃來辦學有很大的難度。上級主管部門政策的變化，或者學校主要領導職務發生變動，都會影響規劃的落實和執行。因此，不少學校領導對制定發展規劃是口頭上重視，心理上輕視，行動上忽視。在美國大學，戰略規劃具有綱領性文件與行動指南的至高地位，無論哪方面工作，都必須根據規劃來進行。因此，大學校長的重要任務之一就是組織制定發展戰略規劃。在戰略規劃草案出臺后，大學校長還要致信給全體師生員工、校友以及關注大學的人們，邀請他們對規劃提出意見和建議。每位校長對此都非常重視，常常要舉行多次各種規格和規模的辯論和討論會，以確保規劃的嚴謹和科學。［1］26－27這些做法，值得我們借鑒。

2.發展規劃部門及其工作人員的專業化水平有待提高

眾所周知，發展規劃部門是我國高等學校新設立的一個組織機構。在1999年以前，我國高等學?；旧隙紱]有設置這種機構，與發展規劃相近的一些工作如信息統計、參謀咨詢等，主要是由校長辦公室或高等教育研究所來承擔。在1998年教育部制定了《面向21世紀教育振興行動計劃》之后，一些重點大學如北京大學、上海交通大學等，為了更好地落實這個計劃，才相繼成立了這種專門的發展規劃機構。應該說，高校發展規劃機構的成立，體現了學校領導對發展規劃工作的重視，在促進高等學?！叭笠巹潯钡闹贫ê蛯嵤┓矫姘l揮了積極的作用。但我們也必須承認，由于我國院校研究相對滯后，大多數發展規劃部門沒有制定發展規劃的經驗，相關工作人員也沒有接受過相應的專業培訓，他們對高等教育的發展規律和高等學校的辦學規律理解得還不夠深刻，對本校的歷史和現狀也把握得不夠準確，影響了發展規劃部門在科學制定學校發展規劃中應有的作用。

3.廣大教職員工參與不夠

應該承認，不少學校在制定發展規劃時也很重視群眾的參與，如采取多種形式深入到院、系等基層部門搞調查研究;召開座談會，征求教職工的意見;規劃草稿寫好后，下發到各部門、學院，讓教職員工進行討論等。但由于這些形式都是自上而下的，帶有明顯的行政主導色彩。在當今形式主義盛行和公共責任分散的大學校園里，大多數教職員工對學校發展規劃缺乏參與熱情，不愿意參加這樣的座談會和討論會，即使勉強參加，由于沒有對這個問題進行過深入研究和思考，加之有“言多必失”、“因言討嫌”的顧慮，也只能提一些不著邊際的“不成熟意見”，或說一些“不痛不癢”的“套話”或歌功頌德的“好話”，不能代表廣大教職員工的意見和愿景。由于缺少一定廣度和深度的群眾參與，很多事關學校發展的深層次問題并沒有在制定規劃的過程中得到應有的重視，教職員工的創造性和積極性沒有得到有效利用。

三、加強我國高校發展規劃制定工作的建議

(一)學校領導要提高對發展規劃作用的認識，加強對發展規劃制定工作的領導

盡管受管理體制的影響，我國的高等學校還不能完全做到自主發展、創新發展，但學校領導不能因此而輕視制定發展規劃的作用。作為高等學校的領導，必須要認識到:高等學校要實現自主發展、創新發展，就必須學會制定發展規劃。制定發展規劃既是現代高校領導的主要工作方式之一，又是實現大學校長思想領導的一個重要途徑。所以，作為一個現代化的大學校長，必須高度重視發展規劃的制定工作，加強對學校發展規劃制定工作的領導。

首先，要健全發展規劃制定工作的機構。要改變目前由發展規劃辦公室起草，由發展規劃領導小組審議，由校長辦公會議或學校黨委會議審定的行政工作范式，充分發揮學術組織或學術人員在發展規劃制定工作中的作用。要成立學校發展規劃委員會，委員會要由一定規模的、具有不同學術背景、熟悉學校情況、懂得高校管理、關心學校發展、具有遠見卓識的專家組成。校長作為學校的最高行政負責人，要親自擔任發展規劃委員會的主任。規劃委員會作為學校發展規劃的參謀、咨詢、審議、督察機構，規劃委員會委員對學校發展規劃的所有問題都有建言獻策的權利和義務。規劃委員會要定期召開會議，討論發展規劃的制定、執行、檢查、完善事宜。

其次，要加強對發展規劃制定工作的思想指導?，F在，我國高校在制定發展規劃中存在的一個突出問題是不能體現校長的辦學思想，這主要有兩個方面的原因:一是大學校長沒有自己的辦學思想。不少大學校長都是“空降”的，加之任期過短，對任職學校了解不多，沒能形成自己的辦學思想;二是有些大學校長雖然在長期的辦學實踐中，形成了自己的辦學思想，但由于缺少高等教育科學素養，加之不重視高等教育研究機構建設，不善于研究總結和理論提升，沒有概括出來，無法指導發展規劃的制定。要改變這種現狀，作為校長，就要加強對發展規劃制定工作的思想指導。作為學校發展規劃制定的責任人和實施的負責人，校長必須與發展規劃委員會及辦公室的有關同志經常交流，共同討論學校的定位、辦學目標、發展方向，共同尋找學校的發展優勢、重點和特色，在討論中形成、完善自己的辦學思想。只有這樣，發展規劃委員會及辦公室的同志才能理解并在發展規劃的起草、論證、審議中貫徹校長的辦學思想，也只有在這種思想指導下制定的發展規劃，才有實施的可能。

(二)發展規劃部門要加強對院校管理的學習和研究，努力提高制定發展規劃的專業化水平

發展規劃部門不同于一般的行政機構，它的主要工作是制定發展規劃。制定發展規劃是以院校研究為基礎的，因為“弄清楚一所學校現在處于什么狀況，然后據此分配資源，這是一項艱苦、細致和繁重的工作”。［2］因此，發展規劃部門必須把院校管理的學習和研究作為經常性的任務。只有把院校管理學習好了、研究透了，制定的發展規劃才會有科學性和前瞻性，才可能有創造性和可行性。否則，平時不注重研究院校管理，不注意搜集反映學校校情的信息和數據，不掌握高等教育的發展現狀，不懂高等教育的科學和規律，到制定發展規劃時，只能是模仿、復制兄弟院校的發展規劃，或者是對兄弟院校的發展規劃進行修改、更新，不可能也不會創造性地制定學校的發展規劃。所以，發展規劃部門的工作人員必須加強對院校管理的學習和研究，完善發展規劃的制定流程，盡快提高自己工作的專業化水平。

(三)要善解民意，善問民計，切實把發展規劃的制定過程變成一個群策群力、集思廣益的過程

由于發展規劃是對高校未來發展結果的一種展望，它要解決的是“學校向何處去”的大問題，事關學校發展的前途和命運，也事關教職員工的利益和福祉，因此，制定發展規劃，必須要善解民意，善問民計。

第一，要善解民意。反映民意是制定高校發展規劃的基本要求，在當前高等學校管理模式嚴重行政化的情形下，尊重民意、善解民意，對制定學校發展規劃尤為重要。只有尊重民意、善解民意，把廣大教職員工的意見和愿望反映到規劃中來，才能使教職員工真正感到學校領導對普通教職工的尊重和重視，并愿意為規劃的落實和執行貢獻自己的智慧和努力。

第二，要善問民計。善問民計是制定高校發展規劃的根本方法。廣大教職員工特別是廣大教師都是各個學科的專家，他們熱愛學校，對學校情況更熟悉，對學校的發展尤其是對本學科的發展往往有自己獨到的想法，所以制定發展規劃一定要善于向他們問計。善問民計，就是要虛心聽取教職員工的意見，堅持向教職員工學習。善問民計，就要摒棄那種帶有明顯形式主義和官僚主義色彩的自上而下的調研方法，采取更加有效的、民主的調研方法，更廣泛、更深入地聽取廣大教職員工對學校發展定位、目標、優先領域和工作重點的看法和建議。只有這樣，我們才能真正把發展規劃的制定過程變成一個激發熱情、凝聚人心的過程，變成一個群眾參與、聚眾思進的過程，變成一個廣納善言、集思廣益的過程。

［1］劉念才，周玲.中外大學規劃:比較與借鑒［M］.上海:上海交通大學出版社，2007.

［2］喬治·凱勒.大學戰略與規劃——美國高等教育管理革命［M］.別敦榮，譯.青島:中國海洋大學出版社，2005:103.