我國東西部地區高等職業教育政策差異性研究—以江蘇和陜西為例

□張新科 賈 斌

高等職業教育與經濟、社會關系密切，對促進地方經濟發展、社會進步，實現就業、改善民生、優化教育結構，體現社會公平、提升人口素質，具有重要的基礎性作用。政府抓職業教育的政策要像抓經濟一樣“硬”，只有硬的政策，其影響才是巨大的、深遠的、根本的。區域教育政策的取向與高等職業教育發展進程的快慢是密切相關的。江蘇和陜西作為東西部地區教育對口協作的典型樣本，兩省所處的地域不同，所依托的經濟產業不同等因素導致了政府支持高等職業教育改革與發展政策的差異。

一、蘇陜兩省積極推進示范性院校建設，江蘇在數量、規模、水平方面成就顯著

2006年江蘇出臺 《關于大力發展職業教育的決定》明確提出：實施高水平示范性職業院校建設計劃，扶持建設示范性高等職業技術學院，帶動全省職業院校辦出特色、提高水平。截至2010年，教育部、財政部先后從全國1228所高職院校中遴選出200所國家級示范性（骨干）高職院校立項建設，江蘇有國家示范性院校7所、國家骨干建設院校8所，入圍數列全國之首。2007-2011年，江蘇省統籌地區和行業發展需要，合理布局，先后遴選出20所省級示范性高職院校重點建設，并將常州高職教育園區(含5所高職院校)整體列為省級示范性高職園區，基本覆蓋了所有省轄市。對國家示范性高職院校，省財政除每所資助專項建設經費800萬元外，還按照與中央財政專項建設資金1：1的比例進行配套，建設期內省財政各類專項撥款達到3：1，生均財政撥款執行與本科同樣標準；對省示范高職院校和省示范高職園區院校，省財政每所資助1000萬元專項建設經費。這些舉措使江蘇高職教育在全國的優勢進一步凸顯，國際影響力進一步擴大，在實踐中形成了“江蘇特色”和“江蘇氣派”。

“十一五”期間，陜西實施了“示范性高職院校建設計劃”。立足陜西高新技術、能源化工和裝備制造三大支柱產業，重點支持建設了3所國家級示范性高職院校，省財政累計配套8500萬元。目前，楊凌職業技術學院和西安航空職業技術學院已完成了示范院校建設計劃，順利通過了省級及教育部、財政部驗收。陜西工業職業技術學院按照建設計劃，有序推進各項建設工作，已取得階段性成果。2007年制定下發了 《陜西省教育廳關于實施示范性高等職業院校建設計劃的通知》，啟動了省級示范性高職院校建設項目，計劃通過5年時間，建成8—10所能夠引領陜西高等職業教育發展，提升高職院校建設水平，增強服務地方經濟社會發展能力的省級示范性高職院校。目前已遴選出陜西鐵路工程職業技術學院、陜西國防工業職業技術學院、陜西職業技術學院、陜西交通職業技術學院、西安電力高等專科學校、陜西財經職業技術學院等6所院校，分別于2008年、2009年進入省級示范性高職院校建設行列，省財政安排專項建設資金予以支持，目前部分項目已取得階段性成果。與江蘇示范 校建設相比，以及考慮地方經濟對高職教育提出的迫切要求，陜西在示范性院校建設的數量、規模、水平等方面仍有待于進一步提升。

二、在招生考試制度改革的探索方面，陜西需進一步拓展深度和廣度

江蘇深入推行高職院校多元化選拔錄取機制，提升高職院校生源質量和辦學水平。結合江蘇高等教育綜合改革試驗區項目要求，2011年全省15所國家示范性（骨干）高職院校進行了單獨招生改革試點工作，實行“文化測試+技能考核或面試”的考試招生模式，被錄取的考生將不再參加全國統一高考。26所高職院校進行了注冊入學改革試點，全省共4.2萬名考生提交申請，注冊率達80.1%，實現了考生和院校的“雙向選擇”。

此外，江蘇還探索開展高職院校對口招收中等職業學校畢業生試點工作多年，考試內容分文化課、專業基礎課、專業技能三部分，分別計分，先進行專業技能考核，不合格考生不再參加文化、專業考試。這種“知識+技能”的招生模式經長期實踐已較為完善。根據《江蘇省中長期教育改革和發展規劃綱要》，2011年又開始進行了中等職業學校畢業生注冊進入高等職業院校試點。

陜西結合本省實際積極推進招生考試制度改革。2010年首次在3所國家示范高職院校的10個專業安排了450名自主招生指標，探索實施自主考試、自主錄取試點。不斷加大高等職業院校招生比例，每年按4%左右的遞增比例擴大高職招生規模，同時還提高高職院校跨省招生的比例，使國家示范高職院校跨省招生比例達到30%以上，實現優質資源跨區域共享。

三、與江蘇相比，陜西地方政府應著力加強高職院校各項基礎能力建設

江蘇從實訓基地建設、專業建設和創新能力、研發中心建設方面加強高職院校基礎能力建設。

實訓基地建設。2004年起江蘇每年投入5000萬元用于高職實訓基地建設，省級實訓基地資助400萬元，國家級實訓基地按1：1比例配套經費。江蘇已建成國家級實訓基地52個，省級實訓基地93個。在實訓基地布局上，按照統籌規劃、重點扶持原則，優先支持國家和省示范性高職院校。

專業建設和創新能力建設。江蘇大力實施教學質量工程，近五年共投入7500萬元用于高職院校品牌特色專業、精品課程、精品教材、教學團隊、教學改革立項、大學生實踐創新訓練計劃項目。進行質量工程項目評審時，對高職院校采取單獨劃定指標，與本科院校分類評審，確保高職院校項目入選比例。開展大學生實踐創新訓練計劃項目時，將實施范圍由本科院校擴展到高職院校，通過項目實施不斷增強教師、學生的創新能力。

工程技術研發中心建設。為促進高職院校科技、人才和智力優勢轉化為產業和經濟優勢，截止2010年，江蘇立項建設了19個工程技術研發中心。這些中心與企業合作開展技術研發，實施成果轉化，積極承擔大學生實訓實習及培訓企業技術人員，已初步建成高職院校科技開發和科技成果轉化的基地、高新技術應用和職業技能人才培養培訓基地和產學研結合的示范基地。技術開發中心建設期間共獲得科技項目703項，項目總經費9716萬元。其中國家級項目16項，經費1803萬元；省部級項目71項，經費2925萬元；承擔企業委托等項目399項，經費3196萬元；簽訂“四技”服務合同1475項，合同金額4367萬元。其中技術開發及轉讓合同234項，合同金額2193萬元；技術服務及咨詢合同1344項，合同金額2191萬元。申請專利351件（其中發明專利80件），授權專利219件（其中發明專利16件）；為企業培訓技術人員10715人次。

陜西為推進高等職業教育基礎能力建設，確定了“實施五大工程、推進四項改革、實施四項計劃”的宏偉目標，使高職院校基礎能力建設取得長足發展，為提高教育教學質量奠定了堅實基礎。“五大工程”即實施陜西省技能型人才培養培訓工程、農村勞動力轉移培訓工程、農村實用人才培訓工程、繼續教育和再就業培訓工程、“人人技能工程”；“四項改革”即高職教育思想改革、教學內容與教學方法改革、工學結合、校企合作的人才培養模式改革、辦學體制與機制改革；“四項計劃”即實施職業教育實訓基地建設計劃、縣級職教中心建設計劃、職業教育高水平示范性院校建設計劃和職業院校教師素質提高計劃。陜西教育主管部門以理念更新為先導，以統籌協調為己任，以內涵建設為龍頭，明確了“抓示范、促重點、帶一般、強基礎、上水平”的工作思路，以加強基礎能力建設為先導，著力強化專業建設、課程建設、師資隊伍建設和實訓基地建設，形成梯隊構架，互為促進發展。

四、蘇陜兩省要為高職教育營造良好的發展環境，陜西應逐年加大對高職教育的財政支持

（一）江蘇在支持高職教育方面實施了稅收優惠、新校區建設債務化解等積極的財政政策

地方稅收優惠。江蘇認真貫徹財政部、國家稅務總局有關規定，對高職院校從事教育勞務、技術研發、技術轉讓、技術咨詢、技術服務、舉辦培訓班等方面收入，免征營業稅和企業所得稅；對教學等自用的房產、土地，免征房產稅、城鎮土地使用稅；對用于教學的進口設備免征進口關稅和進口環節的增值稅、消費稅。各地市也出臺相關稅收優惠政策，扶持高等職業院校發展。如：常州《關于加強職 業教育校企合作辦學的指導意見》（常政辦〔2007〕78號）指出：1.對企業資助和捐贈職業院校用于教學和技能訓練活動的資金和設備費用可按規定列入企業所得稅稅前扣除項目；2.對職業院校開展“四技”服務取得的收入，按規定免征營業稅、企業所得稅；3.對實習學生按有關規定和實習合作協議提供合理報酬，支付實習期間的意外傷害保險費用，準予在計算繳納企業所得稅稅前扣除。市國稅局、地稅局負責落實校企合作辦學中有關稅費優惠政策。南通也制定了《關于對南通職業院校實行稅收和收費優惠的若干意見》，對職業院校的稅收和收費實行進一步的政策優惠。

省市共同支持高職教育園區和高職院校新校區建設。江蘇省逐年加大高職院校基本建設債務化解力度，截止2010年，共為全省省屬高職院校化解債務41億元。地方政府也通過各種優惠政策支持高職院校發展，如常州市通過政策優惠為高職園區建設補貼超過25億元。

兼職教師課時費。江蘇實施《中華人民共和國職業教育法》辦法規定：鼓勵和支持企業事業單位工程技術人員、特殊技能人員、高級技術工人、技師和高級技師擔任職業學校專職或者兼職教師。對高職院校兼職教師課時費，允許在省財政核撥各院校總經費中列支。對兼職教師的聘任管理和課時費，各市也出臺了相關文件。如：南通制定了《南通職業院校兼職教師聘任管理辦法》，對兼職教師課時費補貼作出了明確規定。常州《關于加強職業教育校企合作辦學的指導意見》(常政發[2007]78號)指出，對企業與職業院校合作開展訂單式培養，企業承擔部分的支出從企業自留職工教育經費中列支；對積極開展校企合作、承擔師生實習任務、實習培訓、組織開展訂單式培養工作顯著的有關人員、優秀企業兼職教師，給予獎勵。常州市政府在“促進高職改革發展綜合實驗區試點方案”中明確：由常州高職園區聘請國內外專家、規模企業技術總監擔任專業帶頭人，帶動園區各高職院校專業建設；按生均500-800元設立園（校）企合作專項補貼，用于兼職教師課時費支付、對企業接受學生生產性實訓及頂崗實習的補貼和學生頂崗實習的工傷保險等經費。

實習耗損補貼。江蘇高職院校實習耗損補貼主要來源是省財政撥款，少量由各院校自籌解決。部分省轄市也出臺或擬出臺更有針對性的政策，進一步減輕高職院校負擔。南通市在《關于進一步完善市區青年職業見習制度的通知》（通勞社就[2009]48號）文件中，明確規定了職業見習基地實訓費補貼，標準為每人每月200元，主要用于見習基地在見習計劃實施過程中所產生的有關費用。無錫市出臺學生實習耗材預算和使用政策，保證學生實訓耗材經費并規范使用。常州市在“促進高職改革發展綜合試驗區試點方案”中指出，按生均年補貼500-800元標準，對接收學生參加生產性實訓、頂崗實習的企業，實行頂崗實習工傷保險、兼職教師課時費、實訓耗損等經費補貼制度。

頂崗實習工傷保險。江蘇實施《中華人民共和國職業教育法》辦法規定：企業事業單位安排學生實習的，應當在工種、勞動時間、勞動強度和保護措施等方面參照國家有關規定執行。江蘇省委、省政府出臺的 《關于切實加強民生工作若干問題的決定》(蘇發〔2008〕14 號)中，明確要求建立高校學生人身傷害事故責任險制度，為在校大學生統一買單投保。江蘇勞動和社會保障廳與省教育廳聯合下發《關于規范企業接納在校學生實習和勤工助學活動的通知》（蘇勞社勞薪[2001]24號），要求企業加強對實習學生上崗前安全防護知識、崗位操作規程的培訓，落實安全防護措施，預防發生傷亡事故。對學生實習的時間、工種、報酬加以規定，并要求在企業與學生簽定的協議中明確傷亡事故的處理辦法。為了防患于未然，按照學院、學生1：1的比例，為全體學生繳納意外傷害保險費。常州市《關于加強職業教育校企合作辦學的指導意見》（常政辦〔2007〕78號）中指出，對實習學生按有關規定和實習合作協議提供合理報酬，支付實習期間的意外傷害保險費用；市政府在“促進高職改革發展綜合實驗區試點方案”中明確，按生均500-800元設立園（校）企合作專項補貼，用于兼職教師課時費支付、對企業接受學生生產性實訓及頂崗實習的補貼和學生頂崗實習的工傷保險、實習耗損等經費。南通市《關于印發 〈南通市市區青年職業見習實施方案〉的通知》（通勞社就[2006]29號、通財社[2006]52號）中規定，頂崗實習學生每人補貼意外傷害保險費20元，并參照市區靈活就業人員參加工傷保險并享受相應待遇。

（二）陜西省政府采取了一系列措施，著力為全省高職教育良性發展營造寬松和諧的成長環境

一是制定落實了一系列促進高職教育發展的相關政策法規，如出臺了《陜西省人民政府關于大力發展職業教育的決定》、《陜西省教育事業 “十一五”發展規劃》、《陜西省高等職業教育“十一五”發展規劃》、《陜西省學校校園周邊環境管理規定》、《陜西省教育廳關于實施示范性高等職業院校建設計劃的通知》等政策性文件，構建了“分級管理、地方為主，政府統籌、社會參與”的職業教育管理體制。二是建立了健全資金投入保障機制。陜西省經濟實力較弱，但高等院校數量較多，為促進高職院校的可持續發展，近年來，在省財政十分困難的情況下，加大了財政支持力度，逐年增加對高職教育 的投入，逐步形成了政府投入為主，多渠道籌措教育經費的機制。三是政府主動服務，協助院校解決制約高職院校發展的許多瓶頸問題，如解決了高職辦學用地、辦學貸款、“雙師型”教師引進等問題；根據區域經濟主導產業的需求，調整、合并、重組高職院校10余所，接收劃轉院校8所，這些都為高職教育的良性發展提供了堅實基礎。

陜西不斷加大對高等職業教育的支持力度，進一步落實了城市教育費附加用于職業教育的政策，制定了陜西省職業院校學生人均培養標準，按照“渠道不變、用途不變、統籌安排、各計其功”的原則，不斷加大高職院校的經費投入，保證高職院校基本公用經費撥款，并按年度遞增；對全省高職院校按時足額發放教職工工資（包括國家規定的津補貼），使教職工年收入不低于當地公務員標準；基本建設經費按學校建設規劃落實到位；對國家示范性高等職業院校創建所需經費，均能按國家財政投入的比例1∶1配套落實，示范高職院校生均經費達到了普通本科院校水平；協調稅務部門，加大對校企合作稅收政策的優惠，對校企合作支出，可以按照國家規定在計算企業應納稅所得額時給予優惠；企業委托高職院校開發新產品、新技術、新工藝發生的研究開發費用，可以按照國家規定享受企業所得稅優惠；對支付實習學生報酬的企業，按國家規定給予相應稅收優惠；校企共建的學生實習實訓基地，可按地稅的有關規定給予營業稅減免的政策優惠。

陜西還積極推進高職院校國家助學貸款工作，建立并逐步完善了高職教育獎、助、貸、減、免、緩等家庭貧困學生資助體系，實行高職院校貧困家庭學生就學“綠色通道”，建立了畢業生到艱苦地區和行業工作的國家助學貸款國家償還機制，完善了國家助學獎學金管理辦法；對學生頂崗實習期間學生安全提出了明確的管理辦法，與保險公司攜手建立工傷保險制度，與企業簽訂合同，試行安全責任分擔制，降低了頂崗實習的風險。

五、結論與建議

區域經濟社會發展現狀及宏觀政策導向與高等職業教育的發展息息相關。江蘇與陜西所處地域不同，所依托的經濟產業不同，總體經濟發展水平不同，使江蘇在支持高等職業教育方面的政策更為全面和深入。也正是深入持久的政策支持，實現了江蘇高等職業教育的基礎好、規模大、專業全、校園新，培養了一大批社會急需的高技能人才，為推進高等教育“大眾化”作出了重要貢獻。也因此，“高職江蘇軍團”強勢發展，創造了頗具特色的“高職江蘇模式”。蘇陜兩省應當取長補短，相互借鑒，共同提升高職教育水平。

1.陜西地處西部，交通便利，是我國的戰略重地，有著承東啟西的作用，有眾多的國家級和省級科研院所，他們擁有大量一流的儀器、設備和先進的運作管理模式。有關部門應當制定具體可操作性強的鼓勵政策，推動高職院校與科研院所的基地共建、優勢互補、互利雙贏。

2.陜西應進一步加大對高職院校的投入，利用財政、國債、銀行貸款或政府貼息貸款，盡可能地加大對欠發達地區高職院校的經費支持，拓寬資金來源渠道。同時，要鼓勵支持并積極探索高等職業教育市場化，增強高職院校對市場資金的吸引力，從而增強欠發達地區高職院校的教學實力和社會服務能力。

3.《職業教育法》明確了行業、企業在職業教育中的責任和權利，但仍缺少與之配套的可操作性的文件。《國務院關于大力發展職業教育的決定》也提出 “企業有責任接受職業院校學生實習和教師實踐”，但有些惠及企業的政策要落實到操作層面，如對接受學生實習、教師實踐，應給予相應稅收的優惠，以及如何減免、減免多少等應有明確具體的規定，只有責、權、利分明，企業才有更高的參與高職教育的熱情。這些都需要蘇陜兩省的教育主管部門進一步研究加以解決。

4.地方政府應當把高等職業技術教育院校的發展納入本地經濟和社會發展的規劃，納入對政府相關部門和領導的業績考核范圍，對高職院校的招生、就業、征地、科研、人才引進、校辦產業特別是高科技產業在政策上和稅費上給予支持和優惠。政府的職能重點應在協調各方關系、營造良好氛圍、拓展就業渠道、保障政策落實等方面，進行強有力的統籌、協調。

5.省級教育行政部門要整體統籌，根據不同類型的高職院校建立、健全相應質量評價體系和質量監控體系，加強對教學質量的評估和監控，建立與教育市場相適應的合理體制。同時，在高校體制重大調整和改革中注重科學論證，慎重決策，避免重復建設，從而優化職業教育資源的配置。

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[2]李洪榮，張排房.我國高等職業教育的發展現狀和舉措[J].江蘇高教，2008(02)：131.

[3]陜西省教育廳.陜西省支持高等職業教育改革與發展情況報告[R].2009∶1-3.

[4]江蘇省教育廳.江蘇省支持高等職業教育改革與發展情況報告[R].2009∶2-5.

[5]江蘇省教育廳.江蘇教育年鑒[Z].2010.

[6]陜西省教育廳.陜西教育年鑒[Z].2010.