信息傳播國際競爭中政府行為的角色與功能

文/丁和根

經濟全球化趨勢以及參與國際傳播程度的加深，使得中國信息傳播業需要進一步反思近30多年來的改革歷程，以求在未來的國際競爭中增進新的發展動力。在波特的“鉆石模型”中[1]，政府雖然并不直接采取國際競爭的行動，但它能提供企業競爭所需要的資源，創造產業發展的環境。政府可以通過外部成本的投入，如發展基礎設施、開放資本渠道、培養信息整合能力、強化產業集群發展等，進而影響生產要素、需求條件、企業戰略等其他幾個基本要素。換言之，政府行為是傳播國家競爭力體系中一個重要的變量，這主要由于它是為信息傳播國際競爭提供制度支撐的主要來源，它可以通過制度創新對其他各種要素起到整合作用，無論是生產力、傳播力還是影響力，政府行為及其設定的相關制度都是傳播國家競爭力得以生成和發揮的重要保障。本文將比較政府行為在不同傳播語境中的表現形態，探討國際競爭新語境中政府行為在提升信息傳播國家競爭力方面所應扮演的角色和所能發揮的作用。

一、不同傳播語境中的政府行為邏輯

此處所說的不同傳播語境主要針對中國而言，可以簡單地表述為傳統傳播語境和新傳播語境。傳統語境有三層含義：一是指計劃經濟體制下或帶有明顯計劃經濟色彩的媒介管理體制；二是以四大傳統媒體為主體的媒介格局；三是不涉及對外競爭的相對封閉的媒介環境。從時間來講，應該主要是指新中國成立至上世紀90年代初。與之相對應的是其后該領域所發生的一系列重大變化：首先是隨著經濟體制轉型而帶來的媒介管理體制的變革，原來依附于計劃經濟的媒介管理體制逐步增加了市場調節的成分和力度，政府通過實施一系列新的政策刺激傳播產業的發展；其次是新媒體的迅速崛起，改變了原有的媒介版圖，形成新媒體與傳統媒體同臺競爭的格局；再次是中國入世以及積極參與全球化競爭，使得封閉的媒介環境逐步轉向開放，國際競爭成為中國傳播企業必須面對的現實問題。

政府行為始終是圍繞著政治制度和經濟制度的變遷來展開的，不同傳播語境中政府行為的邏輯有著顯著的差異。

在傳統語境中，政府行為的目標是政治福利和輿論一律，要求所有傳播者以宣傳黨和政府的路線、方針、政策為主要任務，在思想和行動上與黨和政府保持絕對一致。政府行為的傳播者都被規制為黨和政府的喉舌，它們是傳聲筒式的政治工具，不但沒有市場主體地位，也不可能和沒有必要實行經濟上的獨立。政府行為的方式是進行經濟統制和意識形態管制，管理者主要通過臨時性的政策和大量就事論事式的通知或會議對被管理者發號施令，二者之間是命令與服從的關系。由此可見，傳統語境中的政府行為與計劃經濟體制相適應，帶有濃厚的政治色彩和統制特征。

上世紀90年代以來，隨著經濟體制逐步向市場經濟轉型，信息傳播領域的制度變遷呈現出不少新的特質，其中政府行為的邏輯亦隨之發生改變。政府行為最大的變化，莫過于由原來主要圍繞政治目標而轉向政治目標與經濟目標的結合。盡管在所有政策文件和領導人講話中仍堅持將政治導向和社會效益放在對傳播主體要求的首位，而事實上不少政府規制都指向了傳播主體的市場行為。如果考察一下西方發達國家政府行為演變的邏輯便不難發現，這其實正是經濟體制轉型必然會帶來的結果。

西方市場經濟發展與政府行為的關系經過了一個漫長的不斷演進的過程。在16世紀初到18世紀末的市場經濟初始階段，“國家干預主義”盛行，政府往往實行高度集權和強制干預的重商主義經濟政策。此后到19世紀70年代，集權制政府模式被分權代議制政府模式所取代，當時最先進的工業強國英國所遵循的是亞當·斯密的自由主義經濟學說，政府成為“守夜人”，政府行為的范圍被大大壓縮；而與之同時的法、美、德等后起工業國家為了保護處于弱勢的民族工業，卻基本上采取了以李斯特的“貿易保護理論”為依據的保護主義經濟政策；尤其是德國，政府角色幾乎是全能型的，集“立法者”“行政管理者”和“經營者”于一身。到第一次世界大戰前，主要資本主義國家都已完成由自由資本主義向壟斷資本主義的轉型，斯密的自由經濟理論得到普遍認同，政府實行不干預的自由放任主義經濟政策，政府行為被壓縮到最小的程度和范圍。但在兩次世界大戰期間，由于經濟危機和社會矛盾的空前激化，政府行為模式又紛紛由“自由放任型”向“積極干預型”或“強干預型”轉變。從二次大戰結束到上世紀80年代，盡管西方各國情況有所區別，但大多經歷了由重視政府干預這只“看得見的手”到重新強調市場調節這只“看不見的手”的轉型，各發達國家紛紛推行“新自由主義”政策，實行“小政府大社會”的模式。上世紀90年代以來，“市場經濟體制成為全球化的選擇，各國政府行為都以圍繞最大限度地發揮市場作用為轉移。從英國的‘撒切爾主義’、美國的‘重塑政府’運動，到歐洲大陸，掀起了重新界定政府行為的又一次浪潮，形成了色彩紛呈、形態各異的政府行為模式，如美國的自由市場經濟模式、法國計劃市場模式、德國社會市場模式、東亞政府主導型等等”[2]。

信息傳播的產品供給具有明顯的公共品供給的特征，對于政府行為在其中的作用，西方國家至今還存在一定的爭論[3]，但以上回顧說明，無論西方發達國家的歷史背景、經濟基礎、文化傳統有何不同，政府行為的方式有何差異，總體而言，在數百年發展過程中，這些國家的政府行為主流總是圍繞著市場作用的變化而不斷調整，最終突出體現的是政府行為在追求社會整體福利最大化前提下對經濟發展的促進作用。

當今中國雖已正式確立社會主義市場經濟體制，但畢竟為時相當短暫，又由于世界經濟與技術發展的作用，使得中國的社會主義市場經濟制度混合有西方國家不同階段的多重特征，因而無法與西方國家進行簡單類比。盡管如此，西方國家在處理政府行為與市場功能關系中所積累的經驗仍值得我們認真借鑒。在經濟全球化與新媒介技術不斷發展的新傳播語境中，如何以制度變革促進中國信息傳播的市場發育，使其有條件并且有能力參與到國際競爭過程中，從而不斷提高中國信息傳播的國家競爭力，是今后政府行為應該重點追求的目標之一。

二、融入全球傳播的政府行為角色定位

中國之所以能在近30多年中獲得經濟的高速增長，與中國加入國際經濟大循環并圍繞國內與國際競爭不斷進行經濟制度變革是緊密相關的。與此同理，中國的信息傳播要在今后獲得長足發展，也應該積極融入全球傳播進程并做出與之相適應的制度創新，這就需要政府行為在其中擔當起應有的角色。

改革開放以來，中國的傳播制度已經發生了一系列變革，政府行為在此過程中亦發揮了重要的作用。但從適應傳播國際競爭與提升傳播產業國際競爭力的需要來說，這種變革還顯得不足。這主要表現在：一是以往的制度變革主要是針對傳播業的國內發展與國內競爭而言，政府規制的側重點在于保證意識形態安全，并未將發揮市場作用作為政府行為邏輯的核心議題，因而很難形成促進和保護中國信息傳播業參與國際競爭的制度系統。二是與經濟體制改革一樣，信息傳播制度變遷走的也是一條漸進式的改革之路，改革是從邊緣逐步向中心推進的，一些根本性的問題一直沒有得到很好的解決。比如，產權制度是經濟制度的核心問題，產權制度的滯后會對其他各項制度形成制約，使得信息傳播企業無法獲得真正獨立的市場主體地位，也無法順利進入資本市場，這大大制約了該領域的資源配置效率，從而直接影響到整個信息傳播業的發展。正因為這樣，信息傳播產業領域進一步的制度創新乃是必不可免的。在已有制度變革的基礎上，以融入全球傳播并積極參與國際競爭為導向的傳播產業制度創新，需要政府行為著重扮演好以下幾種角色。

第一，發展戰略的制定者和調控者。

任何一個產業要想做到有機、完整、持續、健康地發展，都需要在國家層面做出周密的戰略規劃，如果政府制定的戰略正確，一個產業就能得以迅速發展，相反則會出現戰略失誤或錯誤，該產業的發展就會嚴重受阻或受挫。我國2009年出臺的《文化產業振興規劃》，其基本原則之一是“堅持內外并舉，積極開拓國內國際文化市場，增強中華文化在國際上的影響力”；目標之一是“文化產品和服務出口進一步擴大。一批外向型骨干文化企業和國際知名品牌初步形成，對外文化貿易渠道和網絡進一步拓展，文化產品和服務出口大幅增長，文化貿易逆差明顯縮小，成為我國服務貿易出口的重要增長點”[4]。這其中應該有部分內涵與信息傳播相重疊。我國近年來出臺的《電子信息產業調整和振興規劃》，其骨干成分定位于計算機、電子元器件、視聽產品，這些分支產業有一部分也與內容的生產和傳播有關聯，但大多屬于信息傳播國家競爭力的硬件要素部分。黨的十七屆六中全會所作的具有歷史意義的決定中，也明確提出：要“實施文化走出去工程，完善支持文化產品和服務走出去政策措施，支持重點主流媒體在海外設立分支機構，培育一批具有國際競爭力的外向型文化企業和中介機構，完善譯制、推介、咨詢等方面扶持機制，開拓國際文化市場”[5]。由此可見，在國家層面上，已有信息傳播外向發展的戰略思維。然而，無論是兩個規劃還是中央全會的決定，其中雖包含了信息傳播方面的部分內容，但畢竟不能與信息傳播大產業的整體戰略規劃相等同，可以說到目前為止我國并沒有專門針對信息傳播產業如何外向發展的戰略謀劃。這主要是由于我國信息傳播產業的軟件部分（即內容生產與傳播）長期處于相對封閉狀態所致，而這種狀態是非常不利于該產業發展的。政府作為戰略規劃的制定者和調控者，需要完成的任務主要有：尋求參與國際競爭的突破口，調整和完善國內產業布局，制定戰略規劃并明確操作路徑與操作方法等。

第二，制度創新的推動者和操作者。

長期以來，由于中國信息傳播企業只局限于在國內發展，絕大部分信息傳播制度的制定和實施只考慮到了國內條件和情境，與國際大環境存在較為嚴重的脫節。因此，要鼓勵涉及內容生產與傳播的中國信息傳播企業走外向發展之路，就必須結合全球傳播的新態勢進行制度創新，而政府行為在制度創新過程中理應扮演主導者角色。這又可以通過兩個方面表現出來：一方面，它可以通過推動信息傳播產業化發展，使該產業逐步融入市場經濟運行的秩序之中；另一方面，它可以控制傳播制度創新的速度、時間和順序，掌握制度變革的內容與節奏。從前一方面來說，自上世紀90年代中期以來，政府通過促進媒體集團化發展和對媒體有限度地開放資本市場，已經使傳媒企業在一定程度上走上了產業化發展之路。從后一方面來說，政府在控制制度創新速度和制度變革的內容與節奏等方面，則存在不少有待改進的地方。如前所述，改革開放后，中國的傳播制度變遷大致走的是先易后難、由邊緣向中心、誘致性與強制性制度變遷相結合的制度創新路徑，這與中國改革開放的整個大環境基本是對應的。但在一些核心問題上，傳播制度變革的力度和速度都遠遠不能滿足信息傳播產業發展（特別是參與國際化競爭）的需要，這又集中體現在以下幾個問題上：一是傳播規制的法制化程度偏低，傳播內容生產和市場規制中的人為因素太強；二是核心傳播企業進入資本市場的門檻太高，融資難始終是擋在傳播企業面前的一道障礙；三是傳媒企業由于屬地管理而造成的畫地為牢，使得全國統一傳播市場的形成可望而不可及。這些問題大多是由于歷史因素造成的，必須依靠政府行為增加強制性制度變遷的力度，主動推進和實施相關的制度變革才能得到解決。

第三，制度競爭的設計者和參與者。

制度競爭是市場經濟的內在要求，因為它可以增加市場活動主體的數量，提高市場競爭的程度，從而達到通過市場優化資源配置的目的。政府可以通過設計和參與傳播制度的競爭，達到增強傳播產業國家競爭力的目的。在此過程中，政府行為在國內是制度競爭的設計者，在國際上則是制度競爭的參與者。制度競爭的結果依賴于制度競爭規則，這種規則的設計和確定在國內只能通過政府行為來完成。在進行競爭規則設計時，政府行為要努力達到以下兩個目標：首先是增加制度供給的多樣性。制度多樣性是制度競爭的條件之一，因為單一的制度結構不可能產生制度競爭，制度結構的同質化程度越高，制度競爭的程度就越弱，制度的消極作用就會得到強化。其次是增強制度供給的均衡性。“制度競爭的充分展開并產生具有實質意義的制度飛躍，需要制度均衡，使弱者有足夠的力量和勇氣與強者競爭。”[6]在經濟全球化語境中，國際競爭不僅是傳統意義上貨物與信息的流動，也是制度的競爭。國際制度競爭的主體既可以是個人或組織也可以是政府，“但政府的制度競爭是決定性的，是決定國家競爭優勢的一個獨立內生變量”[7]。

第四，產業環境的培育者和監督者。

適宜的產業發展環境不是天然存在的，而是必須經過后天的培育才能形成。在波特的產業國際競爭“鉆石模型”中，政府行為作為兩大變數之一，其功能并不在于直接從事競爭，而是在于它可以提供企業競爭所需要的資源，培育和維護產業發展的環境。在創造良好的產業發展環境方面，政府直接投入的應該是企業無法行動的領域，也就是外部成本，如發展基礎設施、開放資本渠道、培養信息整合能力等，以此來增加新的競爭機會和壓力。政府在產業發展中最重要的角色莫過于保證國內市場處于活潑的競爭狀態，制定競爭規范，避免壟斷狀態。政府只有扮演好自己的角色，才能成為擴大鉆石體系的力量。同理，政府行為在傳播制度創新過程中，應該充當傳播市場環境的培育者和維護者。它既可以通過一系列的制度安排，催生大批市場化的信息傳播企業，增加其市場競爭的力度和范圍；也可以讓原有的國有媒體通過改制加入到市場競爭之中，形成越來越成熟的傳播市場競爭體系。政府行為還應該是產業環境的宏觀調控者和市場監督者，它可以通過促進產業結構調整、調控傳播市場競爭的壟斷程度，使整個市場處于一個相對壟斷而又充分競爭的狀態。

三、面向國際競爭的政府行為功能選擇

一個國家的產業要參與國際競爭并獲得競爭的主動權，需要多主體（企業、產業和政府）的共同作用，而政府作為制度供給主體具有其他主體不可替代的作用。政府行為對產業國際競爭的作用主要是通過提供競爭資源和創造競爭環境表現出來的。一個國家的政府對產業發展戰略的判斷決策能力，對產業資源的組織協調能力，對產業發展環境的培育能力，都深刻地影響著該國產業國際競爭力的水平。具體而言，政府行為在推動信息傳播產業國際競爭中的作用將集中表現在以下三大方面。

1．戰略規劃及實施

戰略規劃及其實施是政府行為在促進產業發展中的重要功能之一。為此，政府需要從以下幾個方面著手。

首先，政府需要深入細致地研究本國在信息傳播產業方面的資源情況，找到該產業進入國際市場的突破口，分清主次輕重，突出比較優勢，有所為有所不為，爭取在基礎較好、有發展潛力的領域首先取得突破。在充分發掘比較優勢的同時，瞄準國際競爭市場前沿動態，推動產業積極參與國際競爭，最終達到謀求國際競爭優勢的目的。

其次，調整和完善產業的總體布局，形成合理的產業空間結構，重點建設一批機制靈活、運作高效的信息傳播產業基地，推進產業集群化發展和產業集群效應的提升，不斷壯大信息傳播產業的規模，提高產業發展的集約化和專業化水平，不斷增強產業的核心競爭力。

再次，明確戰略規劃的操作路徑與操作方法。由于國家不太可能在最高層面上專門出臺關于信息傳播國際競爭的戰略規劃，所以國家在這方面的戰略意圖可能大多融會于諸如文化產業振興規劃、電子信息產業振興規劃之類的文件中，但這些產業規劃并不能直接替代大信息傳播的戰略規劃，更無法將其直接應用于產業的國際競爭之中。這就需要在較低一級的政府行為層面上來制定專門性的戰略規劃，并在規劃中闡明戰略的執行主體和執行方式，使規劃真正具有針對性和可行性。

2．制度供給與調整

政府對產業資源的組織協調主要是通過制度供給來完成的。對信息傳播產業而言，立足于外向發展的制度供給主要涉及以下幾個方面。

一是明晰產權制度。產權制度改革已經成為我國信息傳播產業發展過程中面臨的一個重大問題。引入其他經濟成份不但可以改善國有傳媒企業的資本結構，同時也將為傳媒企業公司治理結構的建立奠定產權基礎。有人擔心引入其他性質的產權后，黨和政府對傳媒企業的控制力會被減弱，其實這種擔心是多余的，因為直接控制的減弱并不會影響間接控制的效果，政府通過公司治理機制來行使國家對產權的控制，不但同樣可以達到管理目的，而且這種模式更符合市場運行規律，是提高產業發展效率的制度基礎，也是信息傳播業走向國際市場的必要條件。

二是做好立法工作，形成一套能夠促進信息傳播業外向發展的法律法規體系。要結合信息傳播外向發展的整體戰略，將那些可以上升到法律法規層面的內容通過立法的形式固定下來，形成較為全面的法律法規體系，使我國信息傳播企業今后在參與國際競爭過程中變得有法可依、有據可循。

三是制定配套政策。配套政策所涉及的方面應該包括：市場準入、資金支持、稅收優惠、人才培養、出口扶持、產業基地建設、知識產權保護等。這些政策應該與有關法律法規體系相配合，形成有機的統一體。

在做好立法和政策制定的同時，還要根據外部條件的變化適時進行必要的制度調整。在這方面，韓國發展文化產業的經驗很值得我們借鑒。韓國政府作為制度供給主體在文化產業外向型發展過程中發揮了至關重要的作用，其中最為突出的一點就是各項法律與政策的及時出臺與調整。1998年，為盡快擺脫亞洲金融危機的沖擊，韓國政府正式提出了文化立國的國策，并首先從宏觀層面推動了《文化產業振興基本法》的制定；“1999年-2001年先后制定了《文化產業發展五年規劃》、《文化產業前景21》、《文化產業發展推進計劃》，進一步明確了文化產業的發展戰略和中長期發展計劃。”[8]除此之外，又制定或修改了一系列的法律法規，如《文化產業促進法》《設立文化地區特別法》《影像振興基本法》《著作權法》、《電影振興法》《演出法》《廣播法》等。這些法律和政策不僅大大刺激了韓國文化產業在國內的發展，更適應了該產業參與國際競爭的需求，促進了該產業國際競爭力的提升。

3．環境培育與維護

為信息傳播產業創造一個良好的制度環境，既是這個產業國內發展與國際競爭的必然要求，也是政府的一項重要職能，它主要通過制度環境建設與市場環境的培育和維護來體現。

首先，政府要營造良好的制度環境。制度環境是否良好，其標志之一是制度能否具有較好的持續性和較高的穩定性。過去，我們的傳播政策研究較為滯后，政策的制定、出臺多為應急之舉，制度的穩定性、連續性不強，而制度變更的隨意性、決策的非程序性卻比較突出。因此，國家相關機構有必要在借鑒世界各國傳播政策的基礎上，總結國外傳播政策制定過程中積累的經驗和教訓，結合中國的國情健全原有的政策體系，并針對實際需要制定新的政策，同時盡量使一些穩定且行之有效的政策上升到法律法規層面，從而使信息傳播產業發展走上規范化、健康化的軌道。在制定和實施新的法律或政策時應有前瞻性，既要考慮國家利益、公眾利益，又要考慮傳播產業的商業化特性，更要關注傳播新技術發展可能出現的法律和政策問題。制度環境建設的另一項重要工作就是要使制度競爭功能得到有效發揮。為此，政府行為至少可以在兩個方面有所作為：一是擇優引入外來制度，與本土制度進行競爭并形成雜交。西方發達國家的傳播制度已經歷相當長的發展過程，不但較為成熟而且更適應當今國際競爭的要求，對這些外來制度的引進必然會對本土制度形成壓力，而這種壓力恰恰是推動中國傳播制度進行創新的動力。二是以多種方式引入新的經濟成分，構建傳播制度競爭的動力機制，因為多種經濟成分并存也是形成制度競爭的前提條件之一。

其次，政府要營造健康的市場環境。一是政府應根據產業發展整體戰略制定并完善市場準入與退出機制，確保信息傳播企業在市場中能進行公平競爭。二是明確賦予信息傳播企業獨立的市場經營地位，大力培植微觀市場主體，引導和規范微觀主體的經營行為，促使它們建立和健全現代企業制度，完善法人治理結構。三是進一步完善政府職能，解決好多頭管理、政企不分的問題，逐步取消對經營性媒體條塊分割的管理模式，通過對現有管理部門功能的分解合并而成立具有綜合性質的傳播規制機構，加強其制定產業發展戰略和產業政策、市場準入等綜合管理職能，而將行業管理職能向行業協會以及社會中介機構轉移，促進全國統一的傳播市場的形成。四是發揮政府在傳播企業外向發展過程中的保駕護航作用，加強信息指導及國際傳播市場競爭規劃的研究和普及，引導中國傳播企業與國際市場對接，在雙邊或多邊談判中幫助傳播企業拓展海外市場，通過密切政企合作幫助建立信息傳播貿易爭端的監控預警系統和調解國際貿易爭端等。

值得一提的是，政府行為在面向國際競爭中的角色定位和功能選擇與在國內傳播產業發展中的管理角色及功能并不矛盾，后者是前者的基礎；而前者則是后者更高一級的表現形態，是今后中國政府在信息傳播產業管理中必然要加強的方面。

注釋：

[1]“鉆石模型”是哈佛大學商學院教授邁克爾·波特提出的分析國際競爭優勢的一個理論框架，它由生產要素、需求條件、相關產業、企業戰略及同業競爭四個基本要素，以及政府和機會兩個變數構成。

[2]吳強.政府行為的歷史變遷[J].中國改革，2005，（12）

[3]賈海彥.公共品供給中的政府經濟行為分析[M].第二章相關文獻梳理，北京：經濟科學出版社，2008

[4]文化產業振興規劃.[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2009-09/26/content_1427394.htm

[5]中共中央關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定[EB/OL].中央政府網，http://www.gov.cn/jrzg/2011-10/25/content_1978202.htm

[6]李厚廷.制度競爭的制度變革動力效應[J].蘭州學刊，2006，（5）

[7]張小蒂，王煥祥.制度競爭：從比較優勢到競爭優勢[J].學術月刊，2003，（9）

[8]穆寶江.韓國文化產業發展的政府運作模式及其重要啟示[J].行政與法，2012，（4）