企業產品質量管理制度與質檢法制的對接

文/張羽君

近年來，產品質量被認為不僅是企業的戰略問題，直接決定企業的生存和發展，同樣也是國家的戰略問題，是國家綜合實力的表現。它關系到國家經濟發展和社會穩定，關系到公眾權益的保障和生態環境的保護，甚至綜合反映一國的科學技術水平、企業經營管理水平、市場環境、法律環境、國家整體經濟狀況等多項指標。尤其是在21世紀，質量對全社會和全球經濟的影響力更日益突顯，人們不僅把質量看成是國際市場競爭的主要手段，而且看成是對威脅人類安全和生存環境的防御力量。因此，各國都致力于尋求如何以最佳方式發揮政府在產品質量監管中的作用。

毫無疑問，市場機制和法治模式是最有效的途徑。運用市場機制就是遵循規律性的因素，通過市場競爭來促進企業提高質量和質量管理水平。但是市場也會失靈。發達國家的成功經驗是對市場進行監管，建立監管制度，完善法律環境，加強法的實施，通過法治的杠桿來調節市場機制。特別是20世紀后半葉以來，各國對企業生產和產品質量的立法規制蔚為風氣，多數國家制定了全面的法制體系和標準來規范企業的生產，國際行業組織制定的ISO系列質量認證體系也獲得了多國法律認可。國家通過引導和監督企業建立健全生產管理制度和流程，從源頭上確保產品符合基本質量要求。

從政府角度而言，質檢部門不僅應當注重對企業生產和產品質量進行監督檢查，還應當注重對企業是否建立健全相關管理制度進行監督檢查。企業生產和產品質量管理的源頭在于制度建設和流程再造，它是企業質量管理的一項基礎性工作，所謂“制度進步一小步，管理進步一大步”。過程決定結果。生產安全與否，產品質量合格與否，是企業經營管理的結果；而相關管理制度建設則體現了企業抓牢安全生產和控制品質管理的方法和過程。更為重要的是，相關法律、法規和規章也對企業生產安全和產品質量管理制度提出了法定要求。企業生產和產品管理制度建設的合法合規和完善高效，不僅保證了生產安全和產品質量，而且還有利于質檢相關法的有效實施，有利于質檢部門依法行政，并從根本上提高政府監管效率。質檢部門將監管范圍從生產和產品本身延展至企業相關制度的建設和實施，不僅具有法的依據，弘揚依法行政的精神，而且也意味著政府從源頭疏導可能出現的癥結和問題，從而得以大幅度降低產品質量的事故發生頻率，提高監管效率，做到過程和結果并重、標本兼具的監管效果。

我國法制對企業建立健全產品質量管理制度的監管，主要采用兩種方式：一是，為企業制度化管理提出法定要求和指引。不過法律的規定仍然是原則化的，在國家法的框架之中應當填充什么樣的具體制度，由企業根據自己生產和產品的特點，以及企業所追求的長遠發展目標，予以具體設計和執行。二是，從給企業設定法律責任的角度提高企業違法成本，督促企業運用包括制度化管理的手段來保障產品質量，履行社會責任。

對于企業而言，由于生產和產品質量管理在企業中是一個復雜的涉及到多方面問題的職能模塊，因此制定這部分的規章制度也需要細分為幾個方面，這樣才有利于形成健全、完善的生產和產品制度體系。

企業安全生產管理制度

安全生產關乎生命、財產和公共安全，其影響不僅僅限于企業，也波及社會公眾，是國家法律重點規制的對象，重大安全生產事故甚至構成刑事犯罪。我國在企業安全生產領域形成了以法律、法規和規章為體系的制度框架，對企業應當建立和如何建立管理制度作出了明確規定。

法律《安全生產法》就企業安全生產管理制度建設提出了整體性要求，并分別對企業安全生產管理制度的制定、宣傳和實施做出了具體規定：1.第4條是關于建立健全安全生產責任制度的總體性規定，表明建立健全安全生產責任制度是生產經營單位的法定職責，同時也為政府相關部門對企業是否制定安全生產責任制度實施監督檢查提供了法律依據。2.第17條是關于落實安全制度建設責任人的規定，包含了三層法律要求：一是解決企業安生生產問題的首要任務是搞好制度建設，只有具備完善的規章制度，才能使企業的安全生產有章可循，才能對生產事故防患于未然，一旦發生事故，才能有事故應對的常態機制；二是確認了企業主要負責人是制定安全生產責任制度的責任主體，這就為安全生產管理制度缺失時對誰問責提供了法律依據；三是完整的安全生產責任制度應當是一個制度體系建設，而并非一個制度文本就可以解決得了的，通常應包括安全生產的綜合性規則、單一事項規則和更為具體的細則和操作規程等。3.第21條是關于員工對安全規章的知悉和遵守義務的規定。4.第32條第二款是關于危險品生產經營企業安全管理制度的特別規定。根據該條款，監管部門可以就生產經營單位是否對危險物品建立專門安全管理制度，以及這些制度是否在實際操作過程中予以嚴格實施加以監督檢查。5.第56條是關于對企業安全管理制度的監督檢查的規定。這意味著法律明確提出了相關監管部門應當履行對企業安全生產制度進行監督檢查的職責。

此外，《職業病防治法》第19條規定了企業應當建立健全職業衛生管理制度和操作規程，建立健全工作場所職業病危害因素監測及評價制度等。

行政法規 一是《特種設備安全監察條例》。該法在第一章“總則”第5條第一款中綜合性地規定了企業應當建立健全特種設備安全、節能管理制度和崗位安全、節能責任制度。該法在分則中從四個方面按不同情形更為具體地規定了企業相關制度建設的要求：1.第二章“特種設備的生產”第11、14和22條以明示的方式規定，相關單位設計、制造、安裝、改造特定的特種設備所應當具備的條件之一，是具有與該特種設備適應的健全的管理制度和責任制度。2.第三章“特種設備的使用”第39條第二款以默示的形式規定了特種設備的使用應當依循相關的安全規章制度。3.第五章“監督檢查”規定了監督管理部門有權查閱、復制企業安全規章制度；對于違反該條例規定和安全技術規范要求的行為，應當以書面形式發出特種設備安全監察指令，責令有關單位及時采取措施，予以改正或者消除事故隱患。4.第七章“法律責任”第90條賦予特種設備使用單位對違反特種設備操作規程和有關安全規章制度進行操作的特種設備作業人員以批評教育或者處分、情節嚴重的，撤銷特種設備作業人員資格的權利。

二是《生產安全事故報告和調查處理條例》，對發生安全事故后的報告、調查、處理和法律責任作出規定，其中就事故發生單位如何進行事故報告、事故調查和事故處理提出了明確要求。企業在制定自身的生產安全事故處理規章制度時，應當注意同該法規的有關內容相銜接。

行政規章 相關綜合性部門規章主要是《特種設備質量監督與安全監察規定》。該規章第6、7、15和16條，分別對制造和使用特種設備的企業進行相關制度建設的必要性和制度建設的內容提出了更為細化的要求，為監管部門對企業相關制度建設實施有效監管提供了直接依據。

相關單項部門規章主要是《特種設備作業人員監督管理辦法》。其第20和21條規定了對作業人員監督管理的重要環節之一，是應當有章可循，建立相關的管理制度，同時這些管理制度又可以作為考核和獎懲作業人員的制度依據。

此外，國家質檢總局等有關部門還針對不同的特種設備，諸如壓力管道、熱水鍋鍋爐、起重機械等，制定了單項的安全監察行政規章，對相關單位的制度建設提出更有針對性的具體要求，相關單位在制定特定的特種設備管理制度時應當注意遵守這些規章的規定。

企業產品質量管理制度

法律《產品質量法》對企業產品質量管理制度建設提出了總體性要求和具體指導。首先，總則第3條以明示的方式規定了企業負有建立健全包括質量管理、質量責任、質量監督和質量考核四個要素在內的基本質量管理制度的法定義務。第6條以默示方式規定了鼓勵企業進行高質量的質量管理制度建設。其次，分則從三個層面對企業的質量管理制度建設提出了具體指導性意見：1.第14條規定了國家推行企業質量體系認證制度。質量管理規章制度是認證機構進行認證審查，以確認是否符合相應標準的要素之一，這表明企業建立完善科學的質量管理制度是國家鼓勵和推行的高水平質量管理的內容之一。2.第27條規定了生產者的產品質量責任，企業在制定標準程序或者作業指導書等文件時應加注意。3.第33條規定了銷售者負有建立并執行進貨檢查驗收制度在內的產品質量責任。

法規和規章 在行政法規層面，主要有《工業產品質量責任條例》和《產品質量監督試行辦法》等。此外，質監主管部門還發布了大量部門規章，針對具體產品或者質量監督的具體環節做出規定。

企業標準化管理制度

核心法律是《標準化法》，配套的規范性法文件主要有行政法規《標準化法實施條例》，部門規章《企業標準化管理辦法》和《標準化法條文解釋》，特別是《企業標準化管理辦法》，對企業如何進行標準化管理做出了非常詳盡的指引，是企業制定標準和標準化管理制度必須仔細研讀的規范性文件。這些企業標準化相關法主要解決以下問題：

1.制定標準的對象范圍。《標準化法》第2條明確了哪些技術要求應當制定標準。2.國家積極推行國際標準的政策。根據《標準化法》第4條，企業可以結合國際標準，如ISO9000族國際標準，制定適用于本企業的質量控制選擇和使用標準規范。3.企業標準的制定要求和建議。體現于《標準化法》第6條、《標準化法實施條例》第17和19條中。《企業標準化管理辦法》更以專章的形式規定了企業標準的制定，它們是企業制定標準化管理制度的直接國家法依據。4.企業產品標準的備案。5.企業標準的實施。6.企業的標準化管理。前述三個事項都由《企業標準化管理辦法》以第三章、第四章和第五章的專章形式作出規定。7.企業未按要求制定標準的法律責任，即相關主管部門可以在職權范圍內責令企業限期改進，并可通報批評或給予責任者行政處分。

企業計量管理制度

核心法律是《計量法》，配套的規范性法文件主要有行政法規《計量法實施細則》和《強制檢定的工作計量器具檢定管理辦法》，部門規章《計量標準考核辦法》、《計量法條文解釋》和有關部委就特殊行業企事業單位計量管理工作發布的規章。這些計量相關法中規定的企業制定計量管理制度必須注意的法律問題主要有：

1.《計量法實施細則》第4和7條規定，完善的管理制度是企業使用計量基準器具、計量標準器的必備條件。2.該法第12條規定企業有建立計量檢定管理制度的責任。3.《強制檢定的工作計量器具檢定管理辦法》第13條規定企業有強化強制檢定的工作計量器具的使用并制定相應的規章制度的責任。4.《計量標準考核辦法》第6條規定了計量管理制度是國家行政主管部門對企業計量標準考核的重要內容之一。5.《計量法》第12條、《計量法實施細則》第17條規定了對于制造和修理計量器具的特殊企業，完善的計量規章制度是通過認證考核的重要內容之一。6.《輕工業計量工作管理辦法》第四章“企業事業單位計量工作”專門就輕工業企業計量管理制度的有關內容作了規定，內容涉及企業計量職能機構的設置和職責、計量人員的配備和待遇、計量工作在企業管理經營中的地位等，這些是相關企業制定計量管理制度時應當遵循的內容。7.《中小企業計量檢測保證規則》中的4.1.3“管理制度”，就中小企業建立計量管理制度的必備內容作了詳盡的指引，是中小企業建立計量管理制度框架的直接參考。8.其他部委對特殊行業企業計量管理工作的專門規定。這些規章絕大多數都是集中于20世紀八九十年代發布的，它們是特定行業企業制定計量管理制度的直接依據，對于特定行業企業而言具有直接指導意義。