湖南法治政府建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)啟示

賈煥銀

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045)

湖南法治政府建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)啟示

賈煥銀

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045)

2008年以來(lái)，湖南省出臺(tái)了一系列政策法規(guī)文件，構(gòu)筑形成了全面建設(shè)法治政府“一綱要一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”的政策法規(guī)格局，并在具體實(shí)踐中真抓實(shí)干、敢為人先，取得顯著實(shí)效，引起全國(guó)上下廣泛關(guān)注，形成中國(guó)法治政府建設(shè)所謂的“湖南模式”。“法治湖南”實(shí)踐正在以其獨(dú)特的內(nèi)容和魅力促動(dòng)著中國(guó)法治政府建設(shè)全面起航。通過(guò)探討促動(dòng)“法治湖南”建設(shè)實(shí)踐動(dòng)因，詳細(xì)分析限權(quán)和服務(wù)為軸的湖南法治政府建設(shè)實(shí)踐：一方面通過(guò)程序規(guī)控行政權(quán)力，達(dá)致“正確地做事”之目的，另一方面通過(guò)規(guī)定政府服務(wù)內(nèi)容，追求“做正確的事”之目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，解析了湖南法治政府建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)啟示。

法治政府 湖南 經(jīng)驗(yàn)啟示

2008年以來(lái)，地處我國(guó)中部的湖南省出臺(tái)一系列政策法規(guī)文件，構(gòu)筑形成了本省落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，全面建設(shè)法治政府的政策法規(guī)格局，并在具體實(shí)踐中真抓實(shí)干、敢為人先，取得顯著實(shí)效，引起全國(guó)上下廣泛關(guān)注，形成了中國(guó)法治政府建設(shè)所謂的“湖南模式”。

一、“法治湖南”實(shí)踐促動(dòng)中國(guó)法治政府建設(shè)

歷經(jīng)30余年發(fā)展，特別是1995年黨中央明確提出實(shí)施依法治國(guó)基本方略，建設(shè)法治國(guó)家目標(biāo)以來(lái)，中國(guó)法制建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步。2011年人代會(huì)上吳邦國(guó)委員長(zhǎng)莊重宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成，意味著法制的一般結(jié)構(gòu)框架基本構(gòu)筑完成，中國(guó)由此進(jìn)入一個(gè)由立法中心向注重法律實(shí)施實(shí)效，由數(shù)量擴(kuò)張向注重內(nèi)涵質(zhì)量和由一般結(jié)構(gòu)框架構(gòu)筑向注重具體制度實(shí)現(xiàn)的法治發(fā)展新階段。早在1999年底，國(guó)務(wù)院就出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，試圖推動(dòng)法治政府建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政。后又分別于2004年和2010年頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，希望進(jìn)一步加快法治政府建設(shè)步伐。10余年來(lái)，雖然各級(jí)地方政府法治建設(shè)也在逐步展開，但除湖南外，大多數(shù)地方多處于文件會(huì)議層面，中國(guó)法治政府建設(shè)具體路徑仍處于實(shí)驗(yàn)探索階段。正如有學(xué)者指出的，30余年發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)證明，中國(guó)改革開放的智慧和創(chuàng)新源泉，主要源自地方來(lái)自民眾，地方政府局部試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)加以完善再到全國(guó)范圍予以推行是中國(guó)制度創(chuàng)新的最佳路徑選擇。[1]法治政府建設(shè)也不例外。自2008年以來(lái)，湖南在法治政府建設(shè)實(shí)踐中首先采取了一系列破冰之舉，成為地方法治政府建設(shè)的排頭兵。地處中部既無(wú)區(qū)位也無(wú)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之優(yōu)勢(shì)，湖南何以就成為中國(guó)法治政府建設(shè)實(shí)踐的先行者？

首先，法治截然不同于人治，但的確徒法不足以自行。在應(yīng)松年教授看來(lái)，行政法治所以難行，就在于在一些官員頭腦中還殘存著“隨意性要比程序性好”這種陳舊觀念，法律約束自己，按程序辦事會(huì)降低行政效率。而早在2006年現(xiàn)任省委書記周強(qiáng)主政湖南后，在與應(yīng)松年、江必新和姜明安等一批知名法學(xué)家“合謀”下，就在湖南省上下逐步達(dá)成了用法治思維推動(dòng)發(fā)展，“抓法治建設(shè)也是抓發(fā)展”的共識(shí)。正是在這種共識(shí)指引下，湖南省黨政上下齊心協(xié)力，宏觀著眼，微觀入手，真抓實(shí)干，注重實(shí)效，使得“法治湖南”的名片越來(lái)越響亮，影響越來(lái)越廣泛。其次，由敢為天下先的思想品格和勇于探索創(chuàng)新的實(shí)踐精神構(gòu)成的地域文化奠定了湖南中國(guó)法治政府建設(shè)實(shí)踐先行者的思想基礎(chǔ)。這種敢為天下先的思想品格和勇于探索創(chuàng)新的實(shí)踐精神，不僅深刻表現(xiàn)在主政者和主要作為思想者的法學(xué)家身上，而且普遍體現(xiàn)在各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其官員身上，甚至普通百姓也耳濡目染，積極參與具體法治政府建設(shè)實(shí)踐并自覺(jué)運(yùn)用法律手段維護(hù)合法權(quán)益。2011年9月14日，省委書記周強(qiáng)在接受法制日?qǐng)?bào)采訪時(shí)也指出，法治湖南建設(shè)有著廣泛、深厚的群眾基礎(chǔ)，是湖南省委順應(yīng)廣大人民群眾新期待作出的重大決策。

這樣，政府官員和普通百姓思想觀念都統(tǒng)一于法治思維，在具體實(shí)踐活動(dòng)中，這種法治思維就會(huì)內(nèi)化在實(shí)際行動(dòng)中，我們看到，大到法治政府全局性問(wèn)題、小到社區(qū)管理和個(gè)案維權(quán)，湖南省的政府官員和普通百姓都在自覺(jué)以法律為準(zhǔn)繩，以法治為標(biāo)桿來(lái)指導(dǎo)、約束自己的行為。2011年7月湖南省委通過(guò)《法治湖南建設(shè)綱要》，在地方法治建設(shè)方面又有一些創(chuàng)新。長(zhǎng)此以往，或許我們可以期待，不久將來(lái)湖南省真的實(shí)現(xiàn)從建設(shè)法治政府到建設(shè)法治湖南的新跨越。

在2011年7月于長(zhǎng)沙召開的第三屆“法治政府·南岳論壇”上，不少官員和知名學(xué)者都對(duì)湖南法治政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)給予了積極評(píng)價(jià)。原全國(guó)政協(xié)副主席羅豪才充分肯定了湖南法治政府建設(shè)取得成績(jī)和一些具體做法，并認(rèn)為其經(jīng)驗(yàn)“值得深入總結(jié)，值得跟蹤調(diào)查”；最高人民法院副院長(zhǎng)江必新則強(qiáng)調(diào)湖南法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正相關(guān)關(guān)系，認(rèn)為其經(jīng)驗(yàn)“值得關(guān)注、值得研究，值得推介”；國(guó)務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)司司長(zhǎng)青鋒在講話中談到，現(xiàn)在全國(guó)不少省市在搞法治政府建設(shè)時(shí)，都是在借鑒湖南的一些具體做法。①應(yīng)松年教授在接受《民主與法制》雜志專訪時(shí)也表示，湖南在行政程序改革方面的嘗試給全國(guó)其他省市提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)的一些規(guī)章的實(shí)施情況總體上是好的，一些具體制度落實(shí)也不錯(cuò)。②

現(xiàn)在，湖南法治政府建設(shè)取得的一些實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和不斷出臺(tái)的一些新的具體措施，不但在全國(guó)各省市影響越來(lái)越大，而且也逐步引起國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。在最近由中組部、國(guó)務(wù)院法制辦和國(guó)家行政學(xué)院聯(lián)合舉辦的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)法治政府建設(shè)專題研討班上，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)要把法治政府建設(shè)放在全局性和戰(zhàn)略性地位來(lái)謀劃和推進(jìn)，像注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)那樣注重推進(jìn)法治政府建設(shè)，并指出了諸如建立推進(jìn)依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)精通法律、精干高效的法制機(jī)構(gòu)和強(qiáng)化法律法規(guī)實(shí)施后的評(píng)估工作，建立健全定期清理制度等具體措施。透過(guò)這些法治政府建設(shè)的“大政方針”和具體制度措施，我們都能看到湖南法治政府建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的影響和烙印。在2011年7月28日國(guó)務(wù)院召開的全國(guó)依法行政工作會(huì)議上，湖南代省長(zhǎng)徐守盛做了《大力推進(jìn)行政程序法治化，切實(shí)加強(qiáng)政府自身改革和建設(shè)》的典型經(jīng)驗(yàn)介紹，“法治湖南”實(shí)踐正在以其獨(dú)特的內(nèi)容和魅力促動(dòng)著中國(guó)法治政府建設(shè)全面起航。

二、限權(quán)和服務(wù)為軸的湖南法治政府建設(shè)實(shí)踐

顧名思義，法治政府乃是奉法治而行的政府。法治政府的要義不在于政府，而在于如何理解法治。在德國(guó)學(xué)者羅曼·赫爾佐克看來(lái)，法治不是什么別的，而是描述了“不干涉?zhèn)€人且本質(zhì)上為其公民受益而存在的國(guó)家”。[2]P8一方面為了公民自由目的之實(shí)現(xiàn)，國(guó)家權(quán)力必須受到限制和約束；另一方面國(guó)家及其權(quán)力要以公民受益為其正當(dāng)性基礎(chǔ)。在正當(dāng)程序規(guī)約下服務(wù)于公民利益及以其為基礎(chǔ)而存在的國(guó)家利益是現(xiàn)代政府使命所在。湖南法治政府建設(shè)實(shí)踐正是秉承這一使命，以限權(quán)和服務(wù)為軸心，通過(guò)各種具體措施手段創(chuàng)新性地鋪陳和推進(jìn)法治政府建設(shè)。

經(jīng)過(guò)3年多努力和實(shí)踐，目前，湖南省全面建設(shè)法治政府的“一綱要一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”政策法規(guī)格局已經(jīng)形成。“一綱要”是指2011年7月由湖南省委通過(guò)的《法治湖南建設(shè)綱要》，它是湖南省建設(shè)法治湖南和法治政府的路線圖，也是我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家和法治政府在湖南的具體實(shí)踐與深化發(fā)展。 “一規(guī)劃” 是指由湖南省政府制定的《湖南省法治政府建設(shè)十二五規(guī)劃》(后簡(jiǎn)稱《十二五規(guī)劃》)，該規(guī)劃從行政決策、制度建設(shè)、政府服務(wù)、行政執(zhí)法、政務(wù)公開、化解社會(huì)矛盾糾紛、行政監(jiān)督和行政組織等八個(gè)方面做出了極富針對(duì)性的規(guī)定，著力提升政府工作的法治化水平。“兩規(guī)定”是指《湖南省行政程序規(guī)定》和《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》，兩者分別是我國(guó)行政程序和政府服務(wù)領(lǐng)域的首部地方性政府規(guī)章，填補(bǔ)了我國(guó)行政程序和政府服務(wù)立法的空白，是我國(guó)行政程序和政府服務(wù)立法先行先試的典型成果。“六辦法”則分別指《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》、《湖南省實(shí)施〈政府信息公開條例〉辦法》、《湖南省依法行政考核辦法》、《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》和《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》，是落實(shí)和實(shí)踐“一綱要一規(guī)劃兩規(guī)定”的具體制度措施。

(一)通過(guò)程序規(guī)控行政權(quán)力，達(dá)致“正確地做事”之目的

“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見(jiàn)方式實(shí)現(xiàn)”這一格言，在歷經(jīng)30余年法制建設(shè)洗煉的當(dāng)下中國(guó)彌顯其重要意義。法治政府建設(shè)不僅要追尋正義，而且要力圖實(shí)現(xiàn)看得見(jiàn)的正義。也許，正如同只有理解我們?cè)鯓拥竭_(dá)某處，才能更好地理解我們身在何處一樣，只有通過(guò)追尋程序正義，才能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。用湖南省委書記周強(qiáng)的話來(lái)詮釋就是，只有“正確地做事”，才能夠“做正確的事”。曾任省法制辦主任，現(xiàn)任省委副秘書長(zhǎng)、政研室主任的賀安杰，在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)也說(shuō)，“實(shí)踐證明加強(qiáng)程序法治,通過(guò)程序建設(shè)來(lái)推動(dòng)地方法治建設(shè)是一條有效途徑和可行之路。”[3]正是秉承上述理念，《湖南省行政程序規(guī)定》(后簡(jiǎn)稱《行政程序規(guī)定》)是湖南省法治政府建設(shè)一系列政策法規(guī)中最先出臺(tái)的一部。

《行政程序規(guī)定》共10章、178條，內(nèi)容涵蓋了行政程序的原則、行政主體、行政決策、行政執(zhí)法、行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政調(diào)解、行政應(yīng)急、行政聽(tīng)證、行政公開、行政監(jiān)督和行政問(wèn)責(zé)等政府工作的方方面面。建立了管轄、協(xié)助、回避、公開、聽(tīng)證、教示、說(shuō)明理由、證據(jù)、時(shí)效、閱覽卷宗等一系列行政程序制度。就其突出特點(diǎn)來(lái)看，主要體現(xiàn)在對(duì)行政決策、行政裁量權(quán)和行政公開等事項(xiàng)規(guī)范上面。

1.完善重大行政決策程序，實(shí)行規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”和有效期制度。《十二五規(guī)劃》明確把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大行政決策的必經(jīng)程序，凡未經(jīng)上述五項(xiàng)程序的，不得作出重大行政決策。同時(shí)，該規(guī)劃還要求加強(qiáng)對(duì)重大行政決策的跟蹤反饋、責(zé)任追究制度和探索推行成本效益分析制度。《行政程序規(guī)定》則用16條篇幅對(duì)重大行政決策主體、原則、范圍、權(quán)限、聽(tīng)證、時(shí)限和執(zhí)行評(píng)估等事項(xiàng)做出了詳細(xì)規(guī)定。這些規(guī)定具體明確且富有針對(duì)性，能夠使重大行政決策告別“三拍”(決策前拍腦袋、決策中拍胸脯、出了問(wèn)題拍屁股)，走上“三化”(科學(xué)化、民主化、制度化)之路，從源頭上減少了重大決策失誤發(fā)生。

“紅頭文件”過(guò)多過(guò)濫一直是我國(guó)行政管理的痼疾，一方面群眾對(duì)此頗有微詞，另一方面，在很多時(shí)候，甚至是行政部門和官員本身也搞不清楚“糾纏不清”的規(guī)范性文件底細(xì)。針對(duì)這一情況，《行政程序規(guī)定》和《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》確立了“三統(tǒng)一”制度和有效期制度，對(duì)規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布，并確定其有效期為5年，有效期滿的規(guī)范性文件自動(dòng)失效。2008年，湖南省對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，共清理規(guī)范性文件7.7萬(wàn)件，廢止和宣布失效3.6萬(wàn)件，占規(guī)范性文件總數(shù)的47%，在全國(guó)率先厘清了規(guī)范性文件“家底”。2009年，全省全面實(shí)施“三統(tǒng)一”管理的規(guī)范性文件共6496件，新出臺(tái)的規(guī)范性文件比往年減少了20%。“紅頭文件”過(guò)多過(guò)濫現(xiàn)象得到有效遏制。

2.創(chuàng)新信息公開機(jī)制，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。“公開是專斷的敵人，是對(duì)抗非正義的天然盟友。”[4]P109公開才可能有公正，公開本身就是對(duì)行政權(quán)力的一種監(jiān)督，也才可能真正讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。湖南省著力于政務(wù)公開制度建設(shè)，構(gòu)筑了以《十二五規(guī)劃》、《行政程序規(guī)定》和《湖南省實(shí)施〈政府信息公開條例〉辦法》為主體的政務(wù)公開政策規(guī)章體系。《十二五規(guī)劃》明確要求通過(guò)加大信息公開力度，積極推進(jìn)辦事公開、加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)和實(shí)施行政會(huì)議公開等措施，不斷提升政務(wù)公開的法治化水平。政府信息公開堅(jiān)持以公開為原則、不公開為例外，要求行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開政府信息，將其上升為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定義務(wù)。對(duì)于不依法履行政府信息公開義務(wù)的，《行政程序規(guī)定》第150條還賦予行政相對(duì)人以舉報(bào)權(quán)，如果侵犯了其合法權(quán)益，還可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。更為重要的是，《行政程序規(guī)定》還把獲取政府信息確認(rèn)為公民、法人或者其他組織的一項(xiàng)具體權(quán)利，規(guī)定凡涉及公眾切身利益、需要公眾廣泛知曉和參與的行政會(huì)議，行政機(jī)關(guān)可以公開舉行且允許公民、法人或者其他組織出席旁聽(tīng)，公民、法人或者其他組織也可以根據(jù)自身特殊需要，向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取政府信息。而《湖南省實(shí)施〈政府信息公開條例〉辦法》則詳細(xì)規(guī)定了信息公開的原則、范圍、方式、監(jiān)督與保障等具體內(nèi)容，為行政機(jī)關(guān)公開相關(guān)政府信息提供了具有可操作性的直接依據(jù)。

如果說(shuō)上述是促進(jìn)政務(wù)信息公開“常規(guī)”措施的話，那么，《行政程序規(guī)定》第146條就是“非常規(guī)”且極富創(chuàng)新性的舉措了。該條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府及其工作部門制定的規(guī)范性文件未在政府公報(bào)、指定的政府網(wǎng)站上公布的，不得作為實(shí)施行政管理的依據(jù)，對(duì)公民、法人或者其他組織沒(méi)有約束力。”這就將規(guī)范性文件效力與其是否公開聯(lián)系起來(lái)，從而將我們耳熟能詳?shù)姆晒_性要求落到了實(shí)處。行政機(jī)關(guān)要想出臺(tái)有拘束力的規(guī)范性文件就必須預(yù)先按照法定方式公布，否則就不能拘束公民、法人或者其他組織，從而強(qiáng)制性地落實(shí)了行政機(jī)關(guān)公布規(guī)范性文件的法定義務(wù)，間接保障了公民、法人或者其他組織的知情權(quán)，確保了政務(wù)信息公開制度的切實(shí)落實(shí)。

3.程序規(guī)范與案例指導(dǎo)制度相結(jié)合，全面規(guī)范行政裁量權(quán)。行政權(quán)力的實(shí)際界限允許行政官員在不同方案中自由做出選擇的必然性所導(dǎo)致裁量的存在，使得任何法律制度都無(wú)法完全依靠規(guī)則司理正義，行政正義之實(shí)現(xiàn)還必須要關(guān)注和踐行行政裁量正義。但雖說(shuō)不是“法終暴政興”，但裁量之運(yùn)用，“既有正義，亦有非正義，既可能是通情達(dá)理，亦可能是任意專斷。”[4]P1如何保證在行政規(guī)則終止裁量運(yùn)用處之正義也是湖南法治政府實(shí)踐著重考量的問(wèn)題。

裁量是一把雙刃劍。正確運(yùn)用是善治的工具，否則會(huì)蛻變?yōu)楸┱脑搭^。因此，裁量之運(yùn)用須限制與建構(gòu)并舉，方能踐行行政裁量正義。除了在《行政程序規(guī)定》中規(guī)定裁量權(quán)基準(zhǔn)外，還在其配套規(guī)章《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》(后簡(jiǎn)稱《行政裁量權(quán)辦法》)規(guī)定控制源頭、建立規(guī)則、完善程序、制定基準(zhǔn)、發(fā)布案例等“五項(xiàng)基本制度”，首次提出行政裁量權(quán)的“綜合控制模式”。所謂控制源頭是指“盡可能減少行政裁量空間”，《行政裁量權(quán)辦法》一方面要求行政規(guī)范具體明確，另一方面在行政管理事項(xiàng)上做減法，明確規(guī)定公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的和行業(yè)組織與中介組織通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng)不得納入行政管理范圍，從而排除了這些事項(xiàng)被行政裁量的可能性；在裁量權(quán)控制規(guī)則上，《行政裁量權(quán)辦法》確立了一般規(guī)則、特別規(guī)則和裁量權(quán)基準(zhǔn)三結(jié)合制度。行使行政裁量權(quán)的一般規(guī)則具體包括符合法律目的原則、平等對(duì)待原則、排除干擾原則、比例原則、先例原則等，特別規(guī)則則是指《行政裁量權(quán)辦法》針對(duì)諸如行政審批、行政給付和行政獎(jiǎng)勵(lì)等針對(duì)特殊事項(xiàng)的一般性規(guī)則，而裁量權(quán)基準(zhǔn)是指“行政機(jī)關(guān)依職權(quán)對(duì)法定裁量權(quán)具體化的控制規(guī)則”(《行政程序規(guī)定》第10條)。這種三結(jié)合制度既實(shí)現(xiàn)了抽象和具體、一般與特殊的有機(jī)統(tǒng)一，又考慮到了原則性與靈活性的結(jié)合，必然能夠有效控制裁量權(quán)之運(yùn)用。此外，《行政裁量權(quán)辦法》遵循了程序性行使權(quán)力的理念，明確規(guī)定除須遵循一般性法律程序規(guī)定外，行使裁量權(quán)還必須執(zhí)行回避、公開、告知、聽(tīng)證、證據(jù)、期限和說(shuō)明理由等程序性規(guī)定。這種程序性規(guī)定雖無(wú)多少創(chuàng)新性可言，但對(duì)于多年來(lái)習(xí)慣“任意比程序性行事要好”的行政官員來(lái)說(shuō)，不啻于上了一道緊箍咒。

裁量正義是一種個(gè)別化正義，與相關(guān)事實(shí)情形密切相關(guān)，同樣情況同樣對(duì)待之平等原則對(duì)踐行裁量正義而言就尤顯重要。因此“運(yùn)用追求一致性的先例必然是建構(gòu)裁量權(quán)之制度的核心特征”，[4]P109湖南法治政府建設(shè)的實(shí)踐者們正是充分認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，又制定了作為《行政裁量權(quán)辦法》配套規(guī)章的《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》。該辦法就行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的選擇、編纂、發(fā)布、運(yùn)用和管理做出了具體規(guī)定，確立行政執(zhí)法指導(dǎo)案例應(yīng)當(dāng)具有合法性、代表性、針對(duì)性和示范性特點(diǎn)，并明確要求縣級(jí)以上人民政府工作部門處理相同行政事務(wù)，應(yīng)參照行政執(zhí)法指導(dǎo)案例作出與其基本相同的處理決定。

早在2008年4月，湖南省政府頒布《行政程序規(guī)定》之初，質(zhì)疑這種“作繭自縛”行為的聲音就不絕于耳。那么，三年多下來(lái)，實(shí)際效果又如何呢？2010年5月，某縣34名竹木加工個(gè)體戶申請(qǐng)對(duì)該縣政府《關(guān)于加強(qiáng)全縣竹木加工企業(yè)稅收征收管理的通知》進(jìn)行合法性審查，該縣所在市法制辦審查認(rèn)定該文件存在合法性問(wèn)題，要求該縣停止執(zhí)行并自行糾正該文件。在接到通知后，該縣立即停止執(zhí)行并宣布廢止該文件。竹木加工個(gè)體戶們稱道連連，“政府發(fā)的通知，原來(lái)也可以作廢，我們的呼聲能夠立竿見(jiàn)影。”而在邵陽(yáng)市市長(zhǎng)郭光文看來(lái)，原來(lái)被一些干部假想為束縛手腳和降低行政效率的《行政程序規(guī)定》，不僅沒(méi)有束縛政府，而是解放了政府；不僅沒(méi)有降低效率，而且提高了效率；不僅沒(méi)有制造矛盾，而是化解了矛盾；不僅不是折磨干部，而是保護(hù)了干部。[5]群眾滿意并受益，干部遵行并認(rèn)同，湖南省關(guān)于行政程序的上述規(guī)定正在實(shí)踐中發(fā)揮著實(shí)實(shí)在在的效力和作用。不止于此，依法行政、法治政府建設(shè)有關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)正在移植到法治湖南建設(shè)的黨委“依法執(zhí)政”建設(shè)上來(lái)。[3]

(二)通過(guò)規(guī)定政府服務(wù)內(nèi)容，追求“做正確的事”之目標(biāo)

通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范行政程序控制行政權(quán)力的擴(kuò)張或腐敗，并不是法治政府建設(shè)的最終目的，最終目的在于服務(wù)社會(huì)和人民的需要和利益。而要追尋并實(shí)現(xiàn)這一目的，法治政府建設(shè)在完善通過(guò)行政程序控制行政權(quán)力同時(shí)，還必須要進(jìn)一步推進(jìn)服務(wù)行政、逐步完善服務(wù)政府各項(xiàng)職能，實(shí)現(xiàn)行政模式從管理行政、控權(quán)行政到服務(wù)行政的轉(zhuǎn)型發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理體制“從以政府為單一主體、以單位管理為主要載體、以行政辦法為主要手段、以管控為主要目的的傳統(tǒng)模式，向政府行政管理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治管理良性互動(dòng)，社區(qū)管理與單位管理有機(jī)結(jié)合，多種手段綜合運(yùn)用，管理與服務(wù)融合，有序與活力統(tǒng)一的多元治理、共建共享的新模式轉(zhuǎn)變”。[6]

管理與服務(wù)融合，“在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)施管理”，湖南省服務(wù)政府建設(shè)實(shí)踐正以服務(wù)的本質(zhì)精神詮釋著行政管理的公益性內(nèi)涵，正用有效的制度規(guī)定和切實(shí)的行動(dòng)校正著服務(wù)行政的錯(cuò)位和不足，③積極回應(yīng)著廣大人民群眾對(duì)政府服務(wù)更大范圍和更高層次的需求。

1．政府服務(wù)法定化，提供政府服務(wù)確定為各級(jí)行政主體的一項(xiàng)法定義務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變，政府服務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)也處于變遷當(dāng)中。改革開放30余年來(lái)，我國(guó)政府服務(wù)工作從恩賜式的“濟(jì)貧扶弱”逐步向法定化的“生存照顧”轉(zhuǎn)變。多年來(lái)政府一直踐行的類如逢年過(guò)節(jié)送溫暖的活動(dòng)只惠及個(gè)別階層的個(gè)別人，并不具有普遍性的特點(diǎn)，政府服務(wù)人民服務(wù)社會(huì)的性質(zhì)職能并未充分體現(xiàn)出來(lái)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)綜合國(guó)力顯著提升，人民共享改革成果的呼聲日益高漲，黨中央和國(guó)務(wù)院一系列的決策和法規(guī)規(guī)劃也要求各級(jí)政府深刻轉(zhuǎn)變職能，不斷深化服務(wù)行政內(nèi)涵，推進(jìn)服務(wù)政府各項(xiàng)建設(shè)。

但是，黨的政策和政府的規(guī)劃只提供了服務(wù)政府建設(shè)的行動(dòng)框架和方針，而不是具體的行動(dòng)模式。湖南省政府2011年4月出臺(tái)的《政府服務(wù)規(guī)定》正是地方政府探索服務(wù)政府建設(shè)具體行動(dòng)模式的第一次嘗試。《政府服務(wù)規(guī)定》規(guī)定依法提供政府服務(wù)是各類行政主體的法定職責(zé)，要求其注重和強(qiáng)化公共服務(wù)并不斷提高自身服務(wù)力(10-12條)，這就將提供政府服務(wù)確定為各級(jí)行政主體的一項(xiàng)法定義務(wù)，從而在相當(dāng)積極的意義上將獲取政府服務(wù)確認(rèn)為公民的一項(xiàng)法定權(quán)利。此外，《政府服務(wù)規(guī)定》還明確要求各級(jí)行政主體建立健全諸如崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制、一次告知制、首問(wèn)負(fù)責(zé)制、代理制等政府服務(wù)工作制度和政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元化公共服務(wù)體制，將特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買、服務(wù)外包、政府補(bǔ)貼等服務(wù)供給方式與行政機(jī)關(guān)直接提供共同列為政府服務(wù)的法定方式。在上述規(guī)定之下，政府服務(wù)主體、制度體制和供給方式都實(shí)現(xiàn)了法制化。這不僅為各類行政主體供給政府服務(wù)提供了具體行動(dòng)模式，而且為作為服務(wù)接受者的廣大人民群眾表達(dá)服務(wù)需求、接受具體服務(wù)提供了具體法律依據(jù)。政府服務(wù)法制化更深刻意義在于，供給公共服務(wù)不再是政府的任意的可選擇性行為，而是必為的法定義務(wù)；公民獲取政府提供的公共服務(wù)不再是某種“乞憐”的結(jié)果，而是由現(xiàn)代政府“生存照顧”義務(wù)演化而來(lái)的法定權(quán)利。

2．明確區(qū)分服務(wù)內(nèi)容，分別實(shí)行差異化供給原則。服務(wù)主體的法定化、制度化只是框定了政府供給服務(wù)的法定義務(wù)、公民主張與接受服務(wù)的可能性，政府服務(wù)質(zhì)量和范圍還取決于服務(wù)內(nèi)容的明確界分及其針對(duì)性的實(shí)現(xiàn)原則。針對(duì)管理與服務(wù)區(qū)分不清、服務(wù)范圍不明和供給原則不定的實(shí)際運(yùn)行狀況，《政府服務(wù)規(guī)定》以一章(第18至39條)的篇幅對(duì)政府服務(wù)內(nèi)容作出了規(guī)定。在總體設(shè)計(jì)上，《政府服務(wù)規(guī)定》采用二次三分法，將政府服務(wù)明確區(qū)分為公共服務(wù)和管理服務(wù)，又進(jìn)一步將公共服務(wù)區(qū)分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，二者主要內(nèi)容包括就業(yè)促進(jìn)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、住房保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化、體育、人口和計(jì)劃生育、公用事業(yè)、扶貧、政府信息公開等；將管理服務(wù)概括為社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能三項(xiàng)內(nèi)容。針對(duì)不同的具體內(nèi)容《政府服務(wù)規(guī)定》實(shí)行差異化供給原則。針對(duì)公共服務(wù)明確提出了“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”發(fā)展目標(biāo)，并將基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)的主要供給者分別確定為政府機(jī)關(guān)和“社會(huì)力量”；針對(duì)管理服務(wù)規(guī)定“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與” 的社會(huì)管理格局，要求行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變行政管理理念和方式，引入并踐行柔性執(zhí)法方式，在管理手段上實(shí)現(xiàn)從消極管制到積極的權(quán)利保障轉(zhuǎn)變，不斷提高供給優(yōu)質(zhì)高效管理服務(wù)能力。

這些區(qū)分和規(guī)定對(duì)于服務(wù)政府建設(shè)實(shí)踐具有切實(shí)的指導(dǎo)和啟示意義，主要體現(xiàn)在以下方面：首先，在實(shí)質(zhì)內(nèi)容層面將在行政實(shí)現(xiàn)過(guò)程中糾纏不清的管理與服務(wù)職能區(qū)分開來(lái)，界定了行政機(jī)關(guān)在不同服務(wù)領(lǐng)域的主體性質(zhì)。在公共服務(wù)特別是基本公共服務(wù)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)是公共服務(wù)需求的單純供給者，甚至在非基本公共服務(wù)，可以將適合由“社會(huì)力量”供給的公共服務(wù)需求交其提供。而在管理服務(wù)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)則扮演社會(huì)管理者角色。其次，在內(nèi)涵層面為社會(huì)管理賦予濃厚服務(wù)色彩，指明了通過(guò)提供服務(wù)方式達(dá)致社會(huì)管理目的的行政實(shí)現(xiàn)的基本取向。一方面在公共服務(wù)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)只是公共服務(wù)需求主要供給者之一，不能以管理的方式供給和滿足公共服務(wù)需求，另一方面在管理服務(wù)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)是社會(huì)管理主體，但“服務(wù)于人民”這一本身性質(zhì)要求，行政機(jī)關(guān)必須更多地以服務(wù)方式達(dá)致社會(huì)管理的目的。最后，《政府服務(wù)規(guī)定》確定主要由“社會(huì)力量”供給非基本公共服務(wù)這一點(diǎn)是正確界定區(qū)分管理與服務(wù)職能的突破口。無(wú)論是有效公共服務(wù)供給還是管理服務(wù)目的的實(shí)現(xiàn)，只有不斷建構(gòu)有利于各類社會(huì)主體和力量成長(zhǎng)壯大的制度規(guī)范，拓展其生存發(fā)展空間，充分發(fā)揮其在公共服務(wù)領(lǐng)域的主體性和在管理服務(wù)領(lǐng)域參與的積極性，行政機(jī)關(guān)的行政實(shí)現(xiàn)過(guò)程才可能在管理與服務(wù)博弈中達(dá)致符合時(shí)代要求的衡平點(diǎn)。

西方國(guó)家服務(wù)行政發(fā)展隨時(shí)代變遷經(jīng)歷了形式、實(shí)質(zhì)與整合的不同階段，[7]取決于轉(zhuǎn)型社會(huì)復(fù)合性特點(diǎn)，服務(wù)行政三個(gè)不同發(fā)展階段的特點(diǎn)在我國(guó)當(dāng)代社會(huì)管理過(guò)程中都有不同程度的體現(xiàn)。通過(guò)立法供給形式服務(wù)、實(shí)質(zhì)取向的有效公共服務(wù)和獨(dú)立且強(qiáng)大的公民社會(huì)的培育，都是當(dāng)代服務(wù)行政發(fā)展和服務(wù)政府建設(shè)的重點(diǎn)工作。服務(wù)行政發(fā)展自不待言，甚至是法治政府建設(shè)的整體推進(jìn)，加強(qiáng)和完善公共服務(wù)都是一項(xiàng)亟待夯實(shí)的重要基礎(chǔ)，畢竟，正如湖南省法制辦副主任張建華在第三屆“法治政府·南岳論壇”發(fā)言中所指出的，社會(huì)管理中存在的種種問(wèn)題“大多與公共服務(wù)不足不均有關(guān)”。我們有理由期待，一個(gè)政府能夠供給均等且有效公共服務(wù)的社會(huì)，在一定程度上必將是一個(gè)穩(wěn)定且有序的社會(huì)。

三、湖南法治政府建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)啟示

(一)法治政府建設(shè)切實(shí)推進(jìn)湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何始終是衡量一個(gè)地區(qū)和國(guó)家發(fā)展程度的重要指標(biāo)，地方政府在搞包括法制建設(shè)時(shí)始終要考慮的一個(gè)問(wèn)題就是法治這種上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用力到底如何？在啟動(dòng)法治政府建設(shè)之初，關(guān)于這一問(wèn)題就有是“作繭自縛”還是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的善計(jì)良謀的爭(zhēng)論。而今，近五年時(shí)間過(guò)去了，實(shí)踐效果到底如何呢？2010年湖南省生產(chǎn)總值1.6萬(wàn)億元，人均24719元，分別是2005年的2.4和2.3倍，GDP跨入全國(guó)十強(qiáng)。長(zhǎng)沙市委書記陳潤(rùn)兒不無(wú)感慨地說(shuō)：“回顧近年來(lái)的發(fā)展歷程，我們深深體會(huì)到：依法辦事，力量無(wú)窮；違法辦事，寸步難行。”湖南省委書記周強(qiáng)也撰文稱，良好的法治環(huán)境已成為一個(gè)地方核心競(jìng)爭(zhēng)力，法治越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。[8]通過(guò)法治謀發(fā)展，法治切實(shí)能夠助跑發(fā)展，這已經(jīng)是湖南全省上下的共識(shí)。

(二)法學(xué)院與法制部門互動(dòng)，理論和實(shí)踐切實(shí)結(jié)合，形成理論研究、實(shí)踐分析和政府立法的良性耦合機(jī)制

湖南省委省政府在整個(gè)法治湖南建設(shè)進(jìn)程中都十分重視專家學(xué)者作用，并且專家學(xué)者們也發(fā)揮了切實(shí)有效的作用。這種作用不僅體現(xiàn)在專家學(xué)者們參與法規(guī)文件起草和論證會(huì)的“建言獻(xiàn)策”層面，而且表現(xiàn)在政府和法學(xué)院互動(dòng)層面。湖南省是法學(xué)教育大省，是除北京上海外，唯一一個(gè)擁有四個(gè)法學(xué)一級(jí)學(xué)科博士學(xué)位授予權(quán)的省份，法學(xué)教育資源成果豐富、研究力量雄厚。湖南省委省政府充分利用這一資源優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮中南大學(xué)、湖南大學(xué)、湖南師范大學(xué)和湘潭大學(xué)法學(xué)教育和研究?jī)?yōu)勢(shì)在法治政府建設(shè)進(jìn)程中的作用，一是分別與中南大學(xué)法學(xué)院和湖南大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合設(shè)立“行政規(guī)制研究中心”和“法治政府研究中心”，委托它們進(jìn)行法治政府建設(shè)各種專項(xiàng)研究。例如，《政府服務(wù)規(guī)定》這一規(guī)章就是在中南大學(xué)“行政規(guī)制研究中心”先期研究基礎(chǔ)上起草制定的；二是與中南大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合舉辦有關(guān)法治政府建設(shè)的學(xué)術(shù)研討會(huì)，吸納全國(guó)法學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于法治政府建設(shè)的睿智之言和務(wù)實(shí)之策。目前，由湖南省政府、中國(guó)行為法學(xué)會(huì)和中南大學(xué)聯(lián)合主辦的“法治政府·南岳論壇”自2009年肇始，已經(jīng)成功舉辦三屆，成為湖南法治政府建設(shè)的一張“學(xué)術(shù)名片”。

湖南各級(jí)政府還主動(dòng)而為，構(gòu)建形成了理論研究、實(shí)踐分析和政府立法的良性耦合機(jī)制。政府與學(xué)界的交流合作，理論與實(shí)踐的勾連對(duì)接，需要形成理論研究、實(shí)踐分析和政府立法的某種良性耦合機(jī)制。2010年長(zhǎng)沙市被確定為“社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市”，在社會(huì)管理法治化實(shí)踐中摸索出了一套可行有效且深入具體的實(shí)踐做法。長(zhǎng)沙市政府首先委托中南大學(xué)法學(xué)院就社會(huì)管理法治化的內(nèi)涵、發(fā)展創(chuàng)新和必要性等基本理論問(wèn)題、長(zhǎng)沙市社會(huì)管理法治化的基本情況和推進(jìn)策略建議形成初步研究報(bào)告，其次是由市政府總結(jié)長(zhǎng)沙市創(chuàng)新社會(huì)管理公眾參與、公共服務(wù)和完善多元糾紛解決機(jī)制等方面的具體做法，形成《長(zhǎng)沙市社會(huì)管理法治化的探索與實(shí)踐》的調(diào)研報(bào)告，最后在理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，形成《長(zhǎng)沙市社會(huì)管理法治化實(shí)施綱要(征求意見(jiàn)稿)》向社會(huì)公眾、法學(xué)界和實(shí)務(wù)界及有關(guān)學(xué)術(shù)會(huì)議廣泛征求意見(jiàn)。這樣的良性耦合機(jī)制，就使得理論研究不再空泛而具有針對(duì)性，實(shí)踐活動(dòng)不再盲目而具有規(guī)范性，在二者互動(dòng)基礎(chǔ)上制定的政府規(guī)章就不再徒具形式而具有實(shí)效性。最終得以形成了“社會(huì)公眾參與決策、社區(qū)居民參與管理、糾紛化解主體協(xié)調(diào)互動(dòng)”的具有長(zhǎng)沙特色的社會(huì)管理法治化模式。④

(三)真抓實(shí)干，敢為人先，踐行具體精細(xì)法治

“法律的生命力在于實(shí)施”，法律實(shí)施在于實(shí)踐。只有真抓實(shí)干，踐行具體精細(xì)法治，才能將法治政府建設(shè)各項(xiàng)制度措施落到實(shí)處，這是法治政府“湖南模式”的重要經(jīng)驗(yàn)。湖南省法制辦將所謂“湖南模式”概括為“五個(gè)結(jié)合”——“勇于創(chuàng)新與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，程序法治與實(shí)體法治相結(jié)合，政府主導(dǎo)與公眾參與相結(jié)合，全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，實(shí)務(wù)操作與理論指導(dǎo)相結(jié)合”。在立法領(lǐng)域，湖南省奉行“三立三不立”原則，即“立服務(wù)科學(xué)發(fā)展的法，不立違背經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法；立黨和人民滿意的法，不立保護(hù)部門利益的法；立解決實(shí)際問(wèn)題的法，不立形式主義的法。”要求地方性法規(guī)和規(guī)章草案內(nèi)容精煉、具體、明確，具有可操作性，能夠切實(shí)解決實(shí)際問(wèn)題，并通過(guò)實(shí)地調(diào)研和委托專家立法等形式避免抄襲、重復(fù)上位法等形式主義做法。

立良法之制只是形式要件，法治政府建設(shè)還需各級(jí)政府及其部門像抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)一樣，敢為人先，真抓實(shí)干，才能扎實(shí)推進(jìn)不斷完善。在湖南，法治政府不是一句空話，法治政府建設(shè)也不僅僅只是一種“共識(shí)”和省委省政府的紅頭文件，而是切切實(shí)實(shí)落到各級(jí)政府及其部門實(shí)際工作和行動(dòng)中。在長(zhǎng)沙市，隸屬辦公廳的法制辦被升格為獨(dú)立的職能部門，經(jīng)費(fèi)上不封頂；在市政府全力支持下，法制辦工作創(chuàng)造了全國(guó)政府法制工作的“五個(gè)第一”，⑤“法治長(zhǎng)沙”的雛形基本形成。而在基層政府，法治政府建設(shè)工作更為扎實(shí)有效。地處長(zhǎng)沙北部的開福區(qū)因在全國(guó)首次將ISO9001企業(yè)質(zhì)量管理模式導(dǎo)入法治政府建設(shè)工作而創(chuàng)造了所謂“開福經(jīng)驗(yàn)”。⑥

結(jié)語(yǔ)

法治政府“湖南模式”以“政府自身主導(dǎo)、公眾有序參與、學(xué)界智力支撐、媒體積極推動(dòng)、社會(huì)廣泛關(guān)切”為顯著特征。從中我們肯定還能概括出不同向度上的其他有益經(jīng)驗(yàn)，但更應(yīng)意識(shí)到，法治政府建設(shè)扎實(shí)起步不久，湖南實(shí)踐只是一個(gè)最早的先行者。構(gòu)筑起來(lái)的“一綱要一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”政策法規(guī)格局很多還很原則不具體，特別是《政府服務(wù)規(guī)定》更像是個(gè)政府服務(wù)“承諾書”，缺乏法律意義上的規(guī)范性，還不能完全成為法治政府建設(shè)具體的行為指引。更重要的是,“‘法治政府’不能僅是政府之法治政府”，行政機(jī)關(guān)單獨(dú)推動(dòng)的法治總有著特別是缺乏民主正當(dāng)性之種種先天不足。[9]雖然在《法治湖南建設(shè)綱要》中，能夠解讀出將法治政府置于整個(gè)法治系統(tǒng)中推進(jìn)的企圖，但法治政府正當(dāng)性民主基礎(chǔ)之構(gòu)筑與政治體制改革息息相關(guān)。良性政治體制改革必須堅(jiān)持民主取向，[10]民主的制度化、法律化和規(guī)范化才是法治政府最終得以切實(shí)深入推進(jìn)的深層次基礎(chǔ)，只有積極探索堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制和有效實(shí)現(xiàn)形式，才可能在最終意義上建成具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治政府。

無(wú)論是黨的依法執(zhí)政和民主的制度化、法律化、規(guī)范化，還是本文所討論的法治政府建設(shè)，核心和關(guān)鍵的問(wèn)題都在于如何規(guī)制和約束好各種強(qiáng)制性權(quán)力。當(dāng)代社會(huì)治理規(guī)律已經(jīng)表明，法治是達(dá)致善治的最有效手段。而所謂法治，首先是對(duì)政府而言的，并不是政府用法律治住了老百姓，而是老百姓用憲法和法律治住了政府，政府官員行為受預(yù)先設(shè)定的憲法和法律的有效約束。[11]法治政府建設(shè)的根基和要義首先就在于如何有效約束各種行政強(qiáng)制權(quán)力，而不在于政府服務(wù)的供給問(wèn)題。這一點(diǎn)在湖南法治政府建設(shè)實(shí)踐由“行政程序規(guī)定”到“政府服務(wù)規(guī)定”的立法次序和許多具體實(shí)踐中都已初顯端倪。

注釋：

① 參見(jiàn)羅豪才、江必新、青鋒在第三屆“法治政府·南岳論壇”上的發(fā)言，載《第三屆法治政府·南岳論壇·長(zhǎng)沙簡(jiǎn)報(bào)(第1期)》。

② 參見(jiàn)王健“行政程序法離我們并不遠(yuǎn)”[J].民主與法制, 2011(19)。

③ 有學(xué)者認(rèn)為，服務(wù)行政在實(shí)踐中的錯(cuò)位主要表現(xiàn)為回應(yīng)性不強(qiáng)、公平性偏離和效率低下。參見(jiàn)蔣瑛.服務(wù)行政：當(dāng)代中國(guó)公共行政的主導(dǎo)價(jià)值取向[J].理論界, 2008(11)。

④ 關(guān)于長(zhǎng)沙市社會(huì)管理法治化的具體實(shí)踐參見(jiàn)長(zhǎng)沙市政府提交第三屆“法治政府·南岳論壇”的《長(zhǎng)沙市社會(huì)管理法治化資料匯編》。

⑤ 這“五個(gè)第一”分別是組織政府立法聽(tīng)證會(huì)、發(fā)布政府法制建設(shè)白皮書、建立行政司法互動(dòng)機(jī)制、依法行政單獨(dú)納入績(jī)效考核和全面參與重大行政決策。參見(jiàn)侯兆曉,廖隆章.法治長(zhǎng)沙[J].民主與法制,2011(19).

⑥ 參見(jiàn)侯兆曉,廖隆章.開福經(jīng)驗(yàn)[J].民主與法制,2011(19).

[1] 莫于川.建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的基本路向——透視地方行政改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)[J].社會(huì)科學(xué)研究,2010,2.

[2] 約瑟夫·夏辛，容敏德.法治[M].北京：法律出版社，2005.

[3] 賈京平.聚焦《法治湖南建設(shè)綱要》(下)[N].法制日?qǐng)?bào),2011-9-27.

[4] [美]肯尼斯·卡爾普·戴維斯.裁量正義——一項(xiàng)初步的研究[M].畢洪海譯.北京：商務(wù)印書館，2009.

[5] 王比學(xué)，侯琳良.法治湖南制度框架已搭成[N].人民日?qǐng)?bào),2011-09-10.

[6] 馬凱.努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理[J]新華文摘,2011，2.

[7] 譚宗澤，黎學(xué)基.形式、實(shí)質(zhì)與整合：服務(wù)行政階段論[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009，2.

[8] 周強(qiáng).法治環(huán)境已成地方核心競(jìng)爭(zhēng)力[N].人民日?qǐng)?bào),2011-3-11.

[9] 王貴松.“法治政府”之民主憂思[J].新產(chǎn)經(jīng),2011,8.

[10] 喬新生.堅(jiān)持政治體制改革的民主價(jià)值取向[N].法制日?qǐng)?bào),2010-10-29.

[21] 韋森.政府與法治──重讀哈耶克之五[N].華爾街日?qǐng)?bào)，2011-9-16.

ExperientialEnlightenmentsFromthePracticesofTheConstructiontoHunanGovernmentBasedonRule-of-Law

Jiahuanyin

(School of Law Chongqing University Chongqing 400045)

Ever since 2008, Hunan Province builds the policies and regulations’ pattern of the comprehensive construction to legal government, which consists of one outline, one program, two regulations and six methods, by a series of policies and regulations. Hunan Province advocates a spirit of working diligently and pioneers in practice. So the construction to Hunan legal government achieves remarkable effects which arouse wide concern of the whole nation and form "Hunan mode" of the construction to Chinese legal government. The practice of “rule of law in Hunan” is promoting the comprehensive construction to the Chinese legal government through its unique contents and fascination. This paper first discusses practice motivation that promotes the construction to " rule of law in Hunan" and it also analyses the practice of the construction to Hunan legal government which is limited rights and services as its axis in detail: On the one hand, it reaches the "do things right” purpose through procedures supervising administration power; On the other hand, the target of "doing the right things” is pursued by ruling governments’ services. And on this basis, the paper analyses experience enlightenments for the practice of the construction of Hunan legal government.

Legal government； Hunan； experience enlightenments

DF02

A

(責(zé)任編輯：孫培福)

1002—6274(2012)04—064—08

賈煥銀(1973-)，男，山東泰安人，法學(xué)博士，重慶大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事法哲學(xué)、法社會(huì)學(xué)研究。