民生性事權分配的經濟法解析*

葉 姍

(北京大學法學院，北京 100871)

民生性事權分配的經濟法解析*

葉 姍

(北京大學法學院，北京 100871)

民生性事權是指政府從事民生性事務的職權和職責，而民生性事權的分配則是指民生性事權在中央政府和地方政府之間以及同一級政府的不同職能部門之間的劃分和配置。通過考察民生性事權在中央和地方之間分配失衡的實際情況，可以確立其在中央和地方合理分配的原則，進而進行規范上的構造。基本公共服務的事權應當盡可能由較高層級的政府承擔，或者有能夠與之匹配的地方財力支應，而非基本公共服務的事權則可以由較低層級的政府承擔。

民生性事權 事權分配 實證解析

一、問題的提出及范疇之提煉

“處理好中央和地方的關系，對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題”，[1]P275而中央和地方的財政關系更是其中的核心所在，然而，這一問題始終沒有得到很好的解決。衡量一個國家的財政是集中的還是分散的，可以從財權和事權的集中度兩個角度考察。至于財政集中抑或財政分散更有效率，理論上尚未形成統一的認識，也沒有確切的證據可以證明。盡管我國的“經濟分權范圍遠遠超出財政分權”，[2]P10但是，整個經濟體制改革卻是以財政體制改革為突破口的。經濟分權使得省級及以下地方政府承擔了大部分事權，而劃分預算收入和制定稅法規范的權力則持續向中央集中，與此同時，地方財政支出的規模越發不受控制。

單一制國家未必實行財政集權模式，恰恰相反，在過去幾十年中，單一制國家也出現了財權和事權都向地方轉移的明顯趨勢，只是，后者的程度要深得多。一般來說，單一制國家的中央政府承擔了主要的事權，而聯邦制國家的聯邦政府僅承擔有限的事權。發達國家注重通過法律的形式來規制中央和地方的財政關系，合理劃分和清晰界定中央和地方政府之間的事權和財權，明確市場和政府在稀缺資源配置中的基本分工，規范中央和地方政府的宏觀調控和市場規制行為。我國過分依賴經濟政策和規范性文件，“中央政府和地方政府應各自承擔和共同承擔的公共事務劃分不清，各級政府行為中的錯位、越位和缺位現象并存。”[3]

但凡實行政府分級和財政分權的現代市場經濟國家，中央和地方的財政關系都極為復雜。只有在科學劃分財政級次、清晰界定事權以及支出、合理分配預算收入的基礎上，才能建立規范的政府間財政轉移支付框架，進而實現地方政府的財力與事權相匹配，促進地區間基本公共服務均等化。我國現階段的基本公共服務包括義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業服務。然而，國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發[1993]85號，簡稱“分稅制決定”)只是劃分了中央和省級財政的預算收入，沒有涉及到省級以下財政的預算收入的劃分問題；也只是簡單規定了中央與地方的事權和支出劃分的原則：中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出；地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。我國現正處于從建設型財政向民生型財政轉變的重要時期，近幾年的中央預算案中更是表現出民生支出及與民生密切相關的支出逐年遞增。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要(2011-2015)》提出，“堅持民生優先，完善就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進基本公共服務均等化，努力使發展成果惠及全體人民。”民生不是單獨的預算科目，它包括與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障、文化方面的民生支出以及農業水利、公共交通運輸、節能環保、城鄉社區事務等方面與民生密切相關的支出。中央對地方稅收返還和一般性轉移支付的大部分資金以及中央國有資本經營預算和政府性基金預算的部分資金都用于保障和改善民生。

本文運用“權利-義務”、“職權-職責”的分析框架，依據“市場-市場失靈-政府-政府失靈-依法調控”的思維路徑，選擇研究的是中央和地方都涉及到的事業發展支出中的法律問題，特別是在考察民生性事權在中央和地方之間分配失衡的實際情況的基礎上，探討其該當如何分配的原則及其規范之構造。筆者將與民生直接相關的事權提煉為民生性事權，即政府從事民生性事務的職權和職責，它規定了政府承擔的民生性事務的性質和范圍。這一范疇與美國法中“公民權利性支出”概念的內涵和外延有異曲同工之妙：“公民權利性支出是一個充滿了變化的項目，很難準確地說出誰應該得到救助和誰不應該得到，一個人實際上對真實存在的東西無法評價。原因是，公民權利性支出是歷史的產物，不是邏輯的產物。”[4]P232-233

二、民生性事權分配失衡的實證解析

民生性事權的分配，是指民生性事權在中央政府和地方政府之間以及同一級政府的不同職能部門之間的劃分和配置。民生性事權的分配是存在于分稅制改革中的一個現實問題。由于“分稅制決定”確立的中央和地方的權力分配模式稱不上是一種財政分權制，充其量是一種稅收分成制，再加上“分稅制決定”本身只是國務院發布的規范性文件，分稅制改革所確定的制度框架已經屢屢被后來的所得稅收入分享改革、稅費改革以及政府收支分配改革所突破。財政資金如何在中央和地方政府之間劃撥，如同稅收如何在中央和地方政府之間分配的問題一樣復雜，這實質上是中央和地方政府之間的權力分配和相互間的財政關系問題。

“中國地方政府擁有的資源遠比財政收入雄厚，承擔的地方事務遠比財政問題寬泛。”[2]P13客觀來說，經濟建設型財政注重經濟建設支出的制度安排在過去幾十年確實發揮了重要的作用，有力地推動了經濟與社會穩定發展和財政收入穩步增長，締造了舉世矚目的中國經濟奇跡。政府主導型的經濟增長模式之所以能夠創造出前所未有的效率，與分稅制改革及其后一系列財政體制改革所秉持的“稅權持續向中央集中，事權卻不斷向地方分散”的理念有著高度的契合關系。分稅制改革以來，年均財政收入增長率約為20%，地方財政收入占全國的比重基本穩定在45%～51%之間，而地方財政支出占全國的比重則一直處于上升態勢：從1990年的67.42%上升到2012年的84.70%。由此，反映出地方政府事權的范圍在不斷擴大。中央和地方的財政關系從來都是我國政府間關系的核心。一般認為，地方政府的財力緊張，而中央政府的財力雄厚，因此，中央需要下放稅權給地方。然而，這樣的認識有一定的偏頗之處。2006年黨的十六屆六中全會提出的“要進一步明確中央和地方的事權，健全財力和事權相匹配的財稅體制”，主張用“財力與事權相匹配”來處理中央和地方的財政關系，替代了以往“財權和事權相匹配”的提法，實際上是修正了通過財權分散來實現地方事權的思路。換言之，地方事權實現的關鍵在于地方獲得足夠的財力而不是享有充分的財權。“集中財力，解決分配秩序混亂和財力分散的問題，迫切要求實行集權模式；而地區發展的不平衡和保障公共物品的有效提供，以及各部門、單位的特殊性，則要求財力的相對分散。”[5]P77

財權與事權相匹配，是指在劃分財政收支權時必須以各級政府的事權為基礎，根據事權的大小來劃分財政收支權。事實上，事權與財權不相匹配主要表現為財力與事責不匹配。[6]因此，“財力與事權相匹配”的說法更加符合現實。“財政支出和稅收權利安排的基本問題包括：明確各級政府的事權和相應的財政政策；確定哪種事權和財政政策工具的結合最適合集權，哪種最適合分權。”[7]P67財政支出結構和稅收權利安排是影響市場主體的利益和行為的兩個同等重要的維度。1998年底，全國財政工作會議提出財政體制改革的目標是建立公共財政，主要就是針對財政支出結構的調整問題。“無論是中央或地方政府，其存在的最終目的是能有效地提供公共財政，……但是一個國家內多層級的政府便出現哪些公共財政應由中央提供、哪些公共財政應由地方政府提供的問題”，[8]P76這仍然是一個沒有完全達成共識的難題。

“政府支出項目的目標看起來很容易確定，但實際上是一個比較復雜的過程。”[9]P176有學者提議將事權的概念適時轉變為公共服務職責，即“各級政府具體承擔的公共服務供給責任”，進而指出，“政府間公共服務職責的劃分將不再是主要依據行政隸屬關系”，“政府的公共服務職責規定了各級政府承擔社會經濟事務的性質和范圍，……一級政府公共服務職責的界定決定其財政支出的責任和規模”。[10]筆者認為，這樣的說法不無道理。就民生性事權分配問題而言，不僅涉及到政府相對市場而言的職能定位問題、涉及到政府的價格高低問題，而且涉及到中央和地方的財政關系問題、涉及到地方政府承擔的事權結構的設計及其優化問題。適當地上收事權、適度集中事權到中央，不僅符合大國(特別是單一制大國)慣例的制度安排，而且還能夠強化“財權集中在中央”的正當性。事權在中央政府和地方政府之間的分配，既要解決外部性由誰來承擔的問題，又要甄別公共物品提供中相關信息的復雜程度，還要考慮各級政府的制度安排的激勵相容程度。概言之，“(不僅)應當按照管理復雜性、受益范圍激勵相容等原則科學界定中央和地方政府的職能，(而且要)通過稅制和政府間轉移支付制度保證這些職能有相應的財力支撐。”[11]P12-13從以上幾個標準來衡量，我國中央和地方政府之間的職能劃分過于分散，許多應當由中央政府承擔的職能，中央政府卻沒有承擔起來。

“無論在概念上還是在現實中，行政機關都是難以被排除的。……核心問題在于，政府之間的哪一種權力分配方式最能促進效率。”[12]P168-169簡言之，市場是稀缺資源配置的基礎性手段，市場可能存在各種失靈的情形，需要政府的介入以矯正市場失靈和保障經濟秩序。政府介入市場經濟運行的程度、深度和廣度，既是市場與政府之間的關系的體現，又決定了事權在各級政府之間分配的結果。然而，“中國的各級政府間財政關系感覺總是不太順，也不太科學，哪一級政府該做哪些事情不是很清楚。”[13]P179地方自有財力是由地方依據中央制定的稅收法律法規取得的收入，而地方獲得上級政府的稅收返還和轉移支付，則分別是分稅制改革時對地方期待利益的承諾和對地方自有財力不足的補充。如果說地方自由財力決定于稅收法律法規、稅收返還決定于稅制改革的安排，那么，轉移支付則取決于自有財力不足的認定。“最近幾十年，……與社會計劃相關的現金支出增長異常迅速。政府支出的增長主要是由明確的政府政策造成的，而不是由諸如‘鮑莫爾病’或‘瓦格納定律’等技術因素決定的。”[14]P30簡言之，民生性事權總體規模的膨脹和地方財政支出的迅速增長是一個世界性的現象，因此，討論民生性事權在不同國家的不同層級政府之間的分配具有現實的意義。“在地方政府力量比較強的國家，其地方政府往往被賦予了核心的福利職能，如教育、醫療以及其他社會服務”。例如，西班牙、意大利等，其“地方政府擁有獨立的、有時是和中央政府分享的在社會福利、醫療和教育方面的立法權。”[15]在民生性事權的分配問題上，如布坎南所說：“決定政府角色的性質是一個經驗性的問題，其答案是不確定的，而且，隨著時間的變遷而會有所改變。”[16]P22事權的分配方向是不確定的，分配的比例也可能經常變化。

在經濟合作與發展組織(OECD)成員國中，“教育”、“醫療衛生”以及“社會保障和就業”是財政支出結構中的三項核心公共服務，是現代國家各級政府最重要的事權。有學者從民生性支出的劃分情況總結出以下幾個特點：(1)中央政府的支出責任普遍占據主導地位；(2)除個別國家外，省級政府承擔的支出責任相對有限；(3)地方政府普遍在教育支出中占據重要地位，但在醫療衛生和社會保障方面發揮的作用有限。[10]盡管各國財政支出結構的差異很大(見表1)，但是，歐洲國家和日本的“社會保障和就業”支出的比重極高，而美國和韓國的比重都低于20%。相比之下，我國財政支出的結構具有明顯的注重經濟建設、輕視民生支出的特點，這種結構必須進行相應的調整。至于財政支出結構調整的方向，到底應當如何確定呢？“預算支出的投向，直接影響著市場主體的行為，本身就是一種重要的調控。”[17]P164盡管這三項都屬于民生性支出，但是，三項支出也存在本質的區別：提供良好的教育一直是民生性事權的核心，而醫療衛生以及社會保障和就業則側重于實現社會成員的生存權。

表1 中國與部分OECD國家民生性支出占全部支出的比重①

北歐三國為瑞典、丹麥和挪威，轉型三國為匈牙利、捷克和波蘭。中國1是根據財政部《2010年全國公共財政支出決算表》(政府公共預算)計算所得；中國2是加上財政部《2010年全國社會保險基金決算》中的數據：將基本醫療保險待遇支出加入“醫療衛生”項，剩余部分加入“社會保障和就業”項，再計算相關財政支出的比重。OECD成員國的數據②是2007年的。我國的復式預算體系目前包括政府公共預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算和政府性基金預算，因地方國有資本經營預算的編制工作尚未完成展開，僅考慮中央國有資本經營預算的數據。財政部《2010年中央國有資本經營支出決算表》的社會保障和就業支出127.1億元用于補充全國社會保障金，《2010年全國政府性基金支出決算表》的地方教育附加支出185.89億元、江蘇省地方教育基金支出2.22億元、殘疾人就業保障金支出103.95億元、政府住房基金支出101.46億元等，難以直接與政府公共預算合并計算。

從表2、表3兩個對照譜系來看，教育事權由中央承擔的部分基本維持在5.15%～5.81%之間；醫療衛生事權則處于1.53%～1.7%之間；社會保障和就業事權較為波動，在3.61%～5.97%之間；文化事權逐步由8.15%下降到3.42%；住房保障則由4.69%提升到7.89%。相比同一年度的預算數和決算數，不難發現，每一年度民生性支出的執行結果都和預算不同，而且，其變動的方向和幅度各異(見表2)。至于教育事權占中央和地方各自整體財政支出的比重，分別為4.41%～5.27%、16.01%～17.64%；醫療衛生事權分別為2.28%～3.07%，5.07%～6.44%；社會保障和就業分別為7.52%～7.88%，11.72%～13.11%；住房保障分別為1.12%～2.33%，0.71%～6.42%；文化分別為1.00%～1.14%，0.67%～0.75%(見表3)。需要強調的是，受制于篇幅和難以獲得地方的數據，本文的分析暫到中央財政和全省財政總和為止，尚未深入到省級以下各級財政之間如何分配民生性事權。筆者相信，隨著各級政府預算的不斷公開，這一問題能夠有效解決。

表2 中央和地方各項民生性支出占全國該項支出的比重

表3 中央和地方各項民生性支出占各級財政支出的比重③

“我國30年改革發展中政府角色轉變的過程，是政府職能的調整過程，實際上集中反映了政府轉型的歷史進程與政府職能的階段特征。……推進以民生為重點的社會建設，取決于政府在基本公共服務中的主體地位和主導作用的確立。”[18]P1702011年，全國財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障、文化方面的民生支出38108億元；農業水利、公共交通運輸、節能環保、城鄉社區事務等方面與民生密切相關的支出合計35629億元。④兩者合計占全國財政收入的比重超過了70%，那么，能不能說我國的財政已經是民生型財政呢？這樣的判斷似乎為時過早。“大量應由中央政府管理的事務，在中國基本上是由地方管理，或中央和地方政府合作管理。”[19]P6中央在向地方下放基礎教育、醫療衛生以及社會保障和就業的支出責任的同時，僅僅為這些公共服務提供有限的財政轉移支付資金，這種與眾不同的做法使民生性財政大打折扣。由于省級、地市級財政紛紛效仿中央財政，但省級以下財政一直沒有建立起規范的分稅制，省級、地市級財政“不斷集中自己的稅權，下放和推諉事權，最終導致了縣鄉基層財政的普遍吃緊和普遍困難，事權的重心基本上都壓到了基層。”[20]P174地方政府在承擔民生性事權方面有比較優勢，但是，它在收入方面卻沒有太大的優勢。“屬人性或地緣性之‘基本服務’主要表現在教育、交通、社會福利及公共衛生和醫療照顧上。因此，滿足‘基本服務’之‘基本財政需求’的財源，主要應來自于稅課收入。”[21]P26承前所述，事權的分配是劃分財權的基礎，財力需要與事權相匹配；同樣地，民生性事權的分配也需要相應的財力支應，因此，如果不考慮財力因素，民生性事權的分配不可能順暢。“中國一方面分配給城區、縣和鄉等級的政府沉重的職責并提供必不可少的社會支持以及幾乎全部公共服務，另一方面又沒有通過收入分配或者政府間轉移支付系統充分支持地方政府提供這些服務時所需的支出。”[22]P389

三、民生性事權合理分配規范之構造

“中國的體制是向地方分權的威權主義體制，或簡稱為分權式威權制，其主要特點是中央對政治、人事權的高度集權與在行政、經濟控制權方面向地方高度放權相結合。二者的緊密結合使中國的體制在世界上獨一無二。”[23]P32事權的分配既是政府和市場的界限的反映，又是中央和地方的關系的體現，通常的結果都是地方政府負責提供大部分的公共服務，比中央政府承擔了更多的財政支出責任。實際上，任何一個國家中央和地方的政府間財政關系都不可能是簡單的，這是由公共服務的本質決定的。政府間財政關系的復雜程度取決于諸多因素，其中的關鍵是政府層級的多少、各層級負責的事務及財力的匹配和層級間的責任體系。“這種政府間財政問題取決于支出責任的分配，然后設計一種關于收入的權力、共同的收入來源、與支出責任相匹配的轉移支付的政府間財政體制。”[24]P391對于民生性事權分配問題亦然。政府間財政關系的基礎是政府的事權，即各級政府基于自身的地位和職能所享有的提供公共服務、管理公共事務的權力。與之相應，財權是指各級政府所享有的組織財政收入和安排財政支出的權力，其核心是征稅權，包括征收和支配兩層含義，包括哪些稅種由哪一級政府來征收并支配其收到的稅收收入的權力。“財政劃分以事務劃分為基礎的作用在于，使各級政府之施政計劃容易先做事務層次之比較、整合，然后以之為基礎判斷各級政府之財政需要，以劃分財政收入，編列預算……”[21]P26通過征稅權獲得收入而且可以隨意支配的屬于自有財力的范疇，而通過其他途徑獲得收入而且可以支配的則屬于可支配財力的內容。“中央政府之職務與地方自治之職務劃分之后，因職務所需經費之來源，應如何劃定，就可以容易解決了。”[25]P176有效組織財政收入和合理安排財政支出是相互聯系的，兩者是不可偏廢的。

“盡管市場經濟的最妙之處在于它能產生有效的結果，但是不一定能夠實現社會公平”，“原則上，政府干預可能會增進福利”，“政府失靈不僅是一種可能，更是無可置疑的現實。有時是因為政府無能，有時是因為腐敗，有時很難區分哪個因素起的作用更大。總之，政府也會出錯”。[26]P50-57簡言之，在討論民生性事權的分配之前，難以回避的問題是：政府應當做什么、可以做什么以及能夠做什么。如學者所言，“在政府方面，主要不是在于去做那些個人已經在那里做的事體，不是在于比個人會做得好些或壞些，而是在于去做那些現在還沒有人在那里做的事體。”[27]P239-240那么，事實上，我們的政府是不是在做沒有人愿意做的事情呢？從另外一個角度來說，教育、醫療衛生以及社會保障和就業是否屬于市場不愿意生產和供給的物品呢？答案并不是一般所認為的那么理所當然。也正因為實踐中對于上述物品的性質在認識上存在重大的分歧，使得三個領域都存在程度不同的市場競相提供相關物品的現象。

有關地方政府提供公共物品的優越性的陳述和判斷由來已久：“地方政府對本地居民的偏好和需求更為了解。因此，由地方政府提供地方性的公共產品，就能提高經濟效率。”[28]P195而單一制國家和聯邦制國家各層級政府之間的關系有著本質的區別，特別是中央政府和地方政府、聯邦政府和州政府之間的關系相去甚遠。前者的相互間關系較為強烈，中央政府管理和控制著地方政府的人事、事權和財權；后者的相互間關系較為薄弱，聯邦政府不干預州政府的人事，事權和財權的分配也大多由憲法直接規定。“在中央集權制度下，中央政府支配全國的財政，……因此，各國中央與地方財政收支的分配，與政治制度、歷史文化及社會背景有關。”[29]P467當然，需要強調，兩種類型的國家也有共性，公共資金資源畢竟是有限的，其不能在新增社會財富中占據過大比例，也不能過分介入市場。“如果所有的地方政府在預算約束上都采取不負責任的態度，則由此形成的財政問題將迫使中央政府面臨困境。”[30]P210

從表4來看，財政收入豐沛的省級財政在教育上的投入要稍高于財政收入匱乏的省級財政，山東省的比例最高、西藏自治區的比例最低；醫療衛生、社會保障和就業等事權的分配比例大體相當，青海省的情況特殊一些，用于社會保障和就業以及住房保障方面的支出偏高。“無論單一制或者是聯邦制國家，政府間事權劃分的格局有趨同性，單一制國家也在趨向向下放權，而聯邦制也在不斷加強中央的控制能力。”[31]事權從聯邦政府向州和地方政府下放的明顯趨勢也是從20世紀80年代開始的，“如果這種分散化過程繼續下去，州和地方政府將在未來的經濟中扮演越來越重要的角色”。[32]P342以美國為例，聯邦、州和地方“政府都是由選民選舉產生的，沒有哪一級次的政府是作為另一級政府的地區性部門而運作的”，“關于哪家政府應當提供哪些服務，州和地方政府可以進行選擇，以保持財政的多樣性”，事實上，“主要由州和地方提供的服務包括：公共安全、教育、文化與娛樂、運輸等”。[33]P550-551

表4 中國部分省份的民生性事權占本級一般預算支出的比重⑤

“所謂事權合理化，就是應該按照市場經濟的客觀要求，界定好各級政府自己的職能范圍，政府既不能越位，也不能缺位，……必然要促使政府的職能和財政的職能進行一系列的調整和變化。”[34]在目前有關政府和市場關系的法學研究中，很少有學者從“政府的價格”的角度來討論政府介入市場經濟運行的深度、廣度和頻度。筆者認為，各級政府介入市場直接取決于各級政府能夠獲得的財政資金的多寡；而且，能夠籌集到的財政資金的質量也決定了財政資金使用的具體投向和領域。“不斷增加的醫療保健、社會安全和公共養老金，以及監獄和公共債務利息的成本已經使政府的價格處于巨大的上升壓力中。然而，這種壓力已經讓大范圍的稅收增長遇到了巨大阻力。”[35]P18換言之，政府是非常昂貴的，而且，越來越昂貴，如果民生性事權所覆蓋的范圍及其向下分散的趨勢不受到一定的限制，減稅(即便是結構性減稅)的可能性更加是難以期待的。“權力下放程度、地方政府的開支和借貸分擔以及收入分配安排等都應當根據各國具體國情進行調整，并且取決于很多政策和政治因素。”[36]P55

有學者提出，中國的“公共服務多樣化、分散化，應該讓省政府發揮關鍵作用。省政府要對全省公共服務的提供情況負責，中央政府要保證基本公共服務的均等性和滿足一定的質量要求，并為此兜底(并提供均等化的財政支持)。”[37]P126然而，加強中央財政的籌資能力，提高其促進基本公共服務均等化的宏觀調控能力這一理想的制度設計并沒有得到實踐很好的貫徹。如果說目前預算的編制和執行都存在一些不盡如人意的地方，財政轉移支付資金分配的決定和使用問題已經成為其中最嚴重的一個問題，“在理論上，各級政府都有興趣把支出轉嫁給其他各級政府和組織，開支被轉嫁給自己，”[38]P210那么，就只有根據民生性事權本身的特點進行必要的控制，才能很好地解決分配問題。美國也存在同樣的情況，“公民權利性支出的增長沒有什么特別神秘之處。其中一個原因，就是越來越多的人有資格獲得公民權利性支出”；“第二個原因，是由于救助的自動增加機制，這也適用于所有的主要退休項目以及食品券項目和醫療保險項目”；“其他原因可能是成本增長，特別是衛生領域成本的增長等因素”。[39]P241-242

“社會保障方面，單一制和聯邦制國家有相似之處，聯邦或中央政府都承擔絕對主體的事權。”[31]與發達國家相比，最令人難以置信的是，我國把社會保障和就業事權主要分配給政府結構中的低層政府，這種做法是不多見的。“當面對財政壓力時，每級政府都試圖把支出責任轉移給下級政府，而盡可能保留更多的收入。各級政府間成本的分攤更多的是由其相對權力決定的。結果，較低級次政府傾向于不履行支出責任，剩余收入按其意愿支配。”[40]P34由于財政轉移支付的資金規模日益龐大，給財政收支平衡帶來了極大的壓力，在財政分權的框架下，欠發達地區的財力與其事權嚴重不匹配，無法為民生性事權的實現提供充足的資金。在我國，基本養老保險基金只是剛剛實現了省級統籌，其他社會保險基金基本上只在省級以下統籌。簡言之，要改變事權過于分散的現狀，首先應當向中央集中的是社會保險。“社會保障財政責任，是政府的社會保障職能與財政職能的有機結合，是政府對社會保障承擔責任的財力基礎和基本形式。……由于我國區域經濟不平衡問題非常突出，中央財政負有平衡全國社會保障水平的重任，這就要求社會保障財政責任適當集中于中央財政。”[41]P192～197各國社會保險體制不盡相同：養老保險通常由中央政府或聯邦政府管理；醫療保險較為復雜，有的國家由中央政府負責，有的國家由中央政府和地方政府共同負責，如日本，我國主要是由地方政府負責管理和籌集資金，中央政府給予財政轉移支付支持。“絕大多數國家在收入再分配公共服務方面的職責要比其他所有公共服務方面的職責具有更高程度的集權性。……各國在社會保障、社會福利和住房補助等方面的職責的集權程度都相當高。”[42]P524

我國“中央政府一方面主要依賴人事權控制地方政府，保證地方政府能執行中央政府的宏觀政策；另一方面給地方政府自主權處理地方事務以提供激勵機制，并保證地方事務能在極不相同的條件下得到適當處理。”[23]P35從決算統計數據來看，我國醫療衛生事權的比重顯著低于OECD國家。如果將復式預算的各張表格和目前游離于預算外的資金考慮在內，以全口徑財政收支加以考察的話，這部分的比重更低，醫療衛生事權向地方的分散程度更高，由此也導致醫療衛生事業的種種亂象以及醫療衛生體制改革屢屢以失敗或不甚成功而告終。與西方發達國家相比，中國的情況確實更特殊一些，畢竟這個國家太大，承載著地球上近1/4的人口，無論是地區發展還是城鄉發展都極不平衡，稀缺資源配置失卻合理性的問題極為嚴重，其制度設計必定是非常特殊的。有學者早就提出了以下建議，“中央政府主要負責社會保障法律法規和重要政策的制定，在條件成熟時可將基本養老保險基礎部分逐步過渡到中央統籌管理；地方政府則具體負責社會保障、就業和醫療衛生服務項目的組織實施。”[43]筆者認為，就醫療衛生項目而言，要改變“以藥養醫”以及其他醫療衛生事業中經營性和營利性傾向過于嚴重的問題，確實應當考慮確立民生性事權應大部分集中在省級財政的辦法。

單一制國家的教育事權的分配與聯邦制國家有明顯的區別。“在聯邦制國家中，教育支出聯邦承擔的事權較少，并且聯邦教育支出中多為對高等教育的支持，而管理則多由省及以下負責；在單一制國家中，中央政府則承擔了重要的教育支出責任，承擔了高等教育，初、中等教育中央補助而由地方負責。”[31]百年大計，教育為本。當前收入分配差距過大的主要原因是人的能力的差異，而教育無疑是影響人力資源水平高低最重要的因素。各國的州和地方政府最大的財政支出項目都是教育，通常占到其全部財政支出的1/3。“教育所以適合列為基本服務，其理由為：除其成果對于個人之根本性外，通常還會表現在所得稅上。而所得稅為國稅。是故，教育經費適宜由中央政府負擔。至少在地方政府無力負擔時，中央政府應利用財政調整給予充分支持。”[21]P43眾所周知，教育應當是分層次的，至少包括高等、中等、初等和學前教育等幾個層級。一般認為，高等教育可能更多地屬于中央或省級財政的事權，而中等以下的教育更多地屬于地市級及以下層級財政的事權，這樣的劃分表面上看是沒有任何問題的，但是，九年制義務教育作為我國教育政策中的核心，本該屬于需要均等化的基本公共服務的范疇，而某些地方縣鄉兩級財政的困難卻影響著基本教育事權的實現效率。

“實行分權制，在中央政府和下屬單位之間分散征稅權，才是有效率的”，然而，需要考慮的問題是，“從憲法上明確的分權制和分散財政權力，能否有效地全部或部分代替對征稅權的直接控制”[44]P207呢？答案并不是那么顯而易見的。但是，可以肯定的是，民生性事權的分配問題必然是前置于財權的劃分問題的，筆者同意，“在越來越重視和關注民生問題的過程中，我們有必要借鑒高福利國家的經驗，要充分利用市場和地方政府的作用，避免出現政府特別是中央政府包袱過重的問題。”[31]筆者認為，分稅制在財權的劃分和事權的分配上所做的努力是值得肯定的，然而，它沒有解決好財政資金的有效籌集和妥善使用的問題。“對政府征稅權的任何限制，都會加強繞過財政渠道直接獲取人們的產品和服務的動機，……單憑征稅限制本身可能不足以有效控制政府。”[44]P196-197除了民生性事權分配的比例不盡合理外，為促進地方財力與民生性事權相匹配的財政轉移支付，也存在很大的問題。如果不解決財政體制和轉移支付結構不夠科學合理的問題，⑥民生性事權就可能成為地方財政支出規模不斷膨脹和地方要求財權下移的一個似乎充滿正當性的借口，顯然，這樣的理由是不充分的。

四、簡短的結論

本文基于經濟法理論對民生性事權分配進行的研究，在對民生性事權分配失衡的實證解析的基礎上，試圖確立合理分配民生性事權的原則和規范。筆者致力于更多地發現民生性事權分配中的錯位現象，進而為其復位提供經濟法理論上的支持。當然，討論這一問題很可能導致無解的結果。考察西方發達國家民生性事權分配的比例和內容，也會更多地發現這確實是一個“各師各法”的充滿異質性的問題。本文的基本結論如下：

1.民生性事權在中央和地方之間實際分配最大的特點是：無論教育、醫療衛生，還是社會保障和就業等，都高度向地方分散；同時，分稅制正式體制內的財權(特別是稅權)分配卻持續向中央集中，而財政轉移支付制度的規范性、效率性和公平性都極差，地方自有財力根本不足以匹配提供均等化基本公共服務的事權，民生性事權實現的績效可想而知。

2.民生性事權應當確定在中央和地方之間合理分配的原則。民生性事權可以分為基本公共服務和非基本公共服務，基本公共服務的事權應當盡可能由較高層級的政府承擔，而非基本公共服務的事權則可以由較低層級的政府承擔；即便暫時無法實現這樣的配置，也需要強調由較低層級的政府承擔的基本公共服務的事權，應當有與之匹配的地方財力支應。

注釋：

① 住房保障支出是我國近年新開始編制的、甚具中國特色的民生性事權方面的預算科目，這項配合“福利分房改為貨幣分房”政策的措施究竟是進步還是退步，尚有待觀察。民生性事權的核心仍是前三項。

② 轉引自白重恩等：《公共財政促進結構轉變的若干問題》，載吳敬璉主編：《比較(48)》，北京：中信出版社，2010年版，第35頁。

③ 表2和表3的數據來源：財政部網站公開的2008～2010年的全國財政決算表格中的相關數據計算而得。

④ 財政部《關于2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》，2012年3月5日。

⑤ 數據來源：《中國統計年鑒(2011)》中2010年的數據，參見http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm.基于比較的需要、囿于篇幅，筆者選擇了該年度財政收入排全國前五位和最后四位的省級財政的數據。

⑥ 審計署《國務院關于2010年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，2011年6月27日。

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EconomicLawAnalysisofAllocationofRoutinePoweronLivelihood

YeShan

(Law School of Peking University，Beijing 100871)

Routine power on livelihood refers to authorities and duties of affairs on livelihood which is taken on by government, while allocation of routine power on livelihood is deployment and division among central and local governments and different functional departments of the same level of government.Principle of reasonable allocation of routine power on livelihood between central government and local governments will be established specification structure will be made, on the basis of consideration of actual condition of imbalanced allocation of routine power on livelihood among central and local governments. Routine power on basic public services should be taken on by higher level of government as far as possible, or local financial abilities should support the routine power, while none basic public services can be taken on by lower level of government.

routine power on livelihood；allocation of routine power；empirical analysis

DF51

A

(責任編輯：唐艷秋)

1002—6274(2012)04—003—10

國家社科基金青年項目《實現經濟穩定增長目標的促進型法研究》(09CFX002)的階段性研究成果。

葉姍(1977- )，女，廣東惠州人，法學博士，北京大學法學院副教授，研究方向為財稅法、社會法、經濟法總論。