以法制工作統攬司法行政改革發展的認識與思考

吳溪清 (山東省司法廳副廳長 山東濟南 250014) ■文

以法制工作統攬司法行政改革發展的認識與思考

Understanding and Reflection of Legal System Work Embracing the Reform and Development of Judicial Administration

吳溪清 (山東省司法廳副廳長 山東濟南 250014) ■文

法制工作牽動全局、關乎長遠，在推動司法行政改革發展中具有基礎性、根本性、保障性的作用。隨著社會主義民主法制不斷完善和社會管理創新深入推進，法制在協調社會關系、規范社會秩序、平衡各方利益、化解社會糾紛、維護群眾權益、推動經濟社會事業發展中的重要作用日益凸顯。運用法制思維謀篇布局、規劃長遠，堅持以法制工作統攬司法行政改革發展，是推進依法行政、建設法治政府的客觀需要，是司法行政事業科學發展的內在要求，意義重大而深遠。

一、以法制工作統攬司法行政改革發展的客觀必然性

法治是社會管理的基本手段和選擇模式。在現代社會加速轉型、民主法治進程加快的大背景下，社會主義各項事業發展的過程同時也是推進法制、落實法制、實現法制的過程，是法制工作潛移默化地發揮作用、日趨規范的過程。司法行政工作的改革發展也不例外。因此，必須從更高站位、更廣視角認識司法行政法制工作的重要性。

(一)做好司法行政法制工作是建設法治機關的必然要求。依法行政是現代政治文明的重要標志。溫家寶總理深刻指出：“貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我國政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時代意義”。司法行政機關既是政法機關，又是重要的國家行政部門，既有行政執法任務，又有刑罰執行任務，是推動法治建設重要的協調和指導機關。推進依法行政、建設法治政府，司法行政機關理應走在前面，作出表率。加強司法行政法制工作，開展好行政立法、行政執法、執法監督檢查、行政復議應訴、法制宣傳等工作，對于完善法律體系、提高制度建設質量、增強依法行政意識和能力、規范行政權力運行，做到依法決策、依法辦事、嚴格執法、規范執法，具有重要作用。從一定意義上說，法制工作的地位和作用如何、法制工作的職能作用是否有效發揮，是檢驗和衡量依法行政、法治政府建設水平高低的重要尺度。

(二)做好司法行政法制工作是推動司法行政事業科學發展的可靠保障。科學發展，法制先行。當前，司法行政工作中存在著不少的困難和問題，最主要的還是某些業務領域和組織管理方面缺乏有力法律支撐。隨著司法體制工作機制改革不斷深入和社會管理創新不斷加強，司法行政執法和管理范圍不斷拓展，任務越來越艱巨，社會關注程度越來越高，由執法不公正、不規范、不文明引發新的社會矛盾的風險越來越大。加強司法行政法制工作，就是通過為領導決策提供法律參謀，履行合法性審查職責，發揮好法律參謀作用，把好第一道關口，確保各項決策合法有效;就是通過立法，爭取有利于事業發展的政策規定，明確職責定位，理順工作關系，強化職能作用，為司法行政科學發展提供有力的法律支撐和制度安排;就是通過開展執法監督檢查、辦理行政復議應訴案件、規范性文件審查等，發揮自我監督、層級監督和社會監督作用，及時發現、糾正執法和管理、服務工作中的不當之處，確保依法正確履行職責。

(三)加強司法行政法制工作是促進規范執法的有力舉措。行政執法是政府大量的、日常性行政活動，對司法行政機關來說，還包括刑罰和勞動教養執行，這是工作的重中之重。從系統內近年來發生的監管安全、刑罰執行、法律服務管理等領域一些違法違紀案件看，根本原因還是與有些單位和人員法治意識不強，有法不執行，不正確履行職責，或者超越職權、濫用權力、利用職權謀取私利、知法犯法等有關。解決這些問題，從法制的角度看，就是對我們的執法機構、執法隊伍，除了嚴格的教育和管理外，還要進一步強化法律制度的約束、法制工作的監督、對執法功過的獎懲和法律業務的培訓，充分運用好法制手段和措施，做到規范、嚴格、公正、文明執法。因此，我們必須始終把促進依法行政、規范執法作為法制工作的出發點和落腳點。

(四)做好司法行政法制工作是完成當前繁重任務的客觀需要。當前，司法行政機關既肩負著服務經濟發展、加強創新社會管理、維護社會穩定、保障改善民生的任務，又面臨著加快改革發展、構建新型司法行政工作體系的任務，責任重大、情況復雜、任務艱巨。在這種情況下，依靠原有的行政管理模式無法完成任務。尤其是隨著廣大人民群眾主體意識、法治意識和維權意識的不斷覺醒，做好新形勢下的群眾工作難度大、要求高。這些都要求我們以更加寬廣的視野和大的智慧去謀劃，以理念創新推動各項工作的根本性突破。而法治就是實現這一發展的總鑰匙，是解決一切矛盾和問題的關鍵。重視法制工作的領導才是具有現代管理意識的領導，越是在任務繁重、情況復雜的情況下，越要高度重視法制工作;越是在工作順利、發展勢頭良好的情況下，越要注重發揮法制部門的作用。法制部門和法制工作人員也要樹立圍繞中心、服務大局的觀念，把服務大局作為一切工作的出發點和落腳點，在大局下思考、謀劃和行動，以作為爭地位、謀發展。

二、以法制工作統攬司法行政改革發展的根本要求

多年來，全省司法行政機關充分發揮法律服務、法制宣傳、法律保障職能作用，在宣傳法律知識、弘揚法治理念、深化依法治理、推進民主法治進程中發揮了重要作用。但在運用法制思維、法制理念、法制手段、法制成果、法制標準等推進自身工作方面，認識還不夠到位，辦法還不夠多，路子還不夠廣，這與司法行政在民主法制建設中的重要地位和作用不相稱，與司法行政事業長遠發展的需要不相稱。必須認清形勢、轉變觀念，以理念創新推動工作創新。

首先，善于運用法制手段推動司法行政工作。司法行政作為重要的政法機關和政府職能部門，是推進依法治國、建設社會主義法治國家的重要力量。司法行政的這種職能定位和性質特點，要求我們牢固樹立踐行以依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導為主要內容的社會主義法治理念，樹立踐行“法律至上”、“法律權威”、“法律主治”等現代法治觀念，善于運用法制手段解決各種困難和問題，善于運用法律機制規范和管理執法執業活動，善于運用法制成果指導推動各項業務工作。必須爭取立法機關和有關部門的重視支持，進一步加大司法行政立法步伐，通過抓制度、抓建設、抓基礎的辦法，努力解決制約和阻礙改革發展的體制性、機制性和保障性問題，優化發展環境，拓展發展空間，促進司法行政工作又好又快發展。

其次，善于把法制融入司法行政工作全過程。司法行政各項業務工作開展，都離不開法制工作的服務和保障;法制工作與業務工作緊密銜接、有機融合，才能推動整體工作健康開展。必須把法制工作的著眼點更多地落實到業務發展和執法管理的事前、事中和事后參與上來，司法行政改革發展的每一次重要思路調整、重大改革舉措、重要業務活動，都應當有法制部門的參與，發揮其參謀助手作用，把好第一道關口，預防和減少違法行政、越權行政、玩忽職守、濫用職權等情形的發生。在決策方面，堅持依法科學民主決策，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序，實現決策權和決策責任相統一;在執行方面，進一步細化執法權限，制定完善業務部門內部工作制度和工作規范，強化約束監督;在執法監督方面，落實執法責任制，明確每個執法機構、執法崗位、執法人員的職責，明確每項執法工作的程序、規則、流程、標準和完成時限，并向社會公開，自覺接受社會監督。

第三，善于把法制作為衡量司法行政工作成效的重要標準。溫家寶總理指出：“政府能做什么，不能做什么，要有法律來確定。政府只能行使法律賦予的權力，所有行政行為都要于法有據、程序正當”。應當堅持內容合法的法制標準，作決策、定政策、上項目、搞改革，都要繃緊法制這根弦，時時提醒、檢查自己開展的業務工作是不是符合憲法、法律、法規、規章的規定，確保工作的各個方面都符合法律要求;堅持程序合法的法制標準，認真踐行平等、參與、公開、中立等程序公平正義的一般原則和價值理念，強化程序意識，嚴格按程序執法，加強程序制度建設，以“看得見”的方式規范執法服務活動、實現社會公平正義;堅持法制的考核標準，把依法行政、依法決策、依法辦事作為衡量和檢驗干部素質和能力高低的重要尺度，把法制化、規范化、專業化作為衡量和檢驗一個單位、一個地方業務發展水平高低的重要標準，科學制定考核辦法，增加法制的考核比重，在各項工作中都彰顯法制的價值和作用，促進工作有效開展。

三、以法制工作統攬司法行政改革發展的思路措施

堅持以法制工作統攬司法行政改革發展，要做的工作很多，任務很重，必須突出重點、精心謀劃，一步一步地抓好落實，通過量的積累達到質的變化，實現司法行政法制工作的整體躍升。總起來說就是要以規范執法、依法行政為目標，以貫徹落實《山東省行政程序規定》和“五五”依法行政規劃為主線，以開展行政程序規范年活動為載體，以開展司法行政系統執法執業考評為抓手，著力加強法規制度建設，著力強化執法監督檢查，著力創新法制工作機制，找準法制工作服務中心任務的切入點和結合點，充分發揮職能作用，為司法行政事業科學發展提供法制保障。

第一，完善司法行政法律制度體系。當前，司法行政法律體系正處于形成的關鍵時期，法制部門參與立法、加強制度建設的任務越來越重。各級司法行政機關法制部門應當通過召開座談會、論證會、立法調研、撰寫理論文章等多種形式，積極參與國家和地方立法進程，努力使立法的過程成為反映基層愿望、集中基層智慧、解決突出問題、促進工作開展的過程。結合全省司法行政工作規范化建設，加強配套規章制度建設，確保有關法律法規在司法行政系統得到全面、正確的實施。以落實“三統一”制度為著力點，做好規范性文件審核、備案、清理和匯編工作，把好規范性文件的內容格式關、法律政策關、報送程序關，及時糾正違法或者不當的抽象行政行為，確保法制統一和政令暢通。

第二，規范執法服務行為。建立科學嚴謹的行政執法責任體系是規范執法服務行為、促進依法行政的基礎性工作，是司法行政法制工作的“硬抓手”。各級各單位要根據新形勢新任務的發展變化和執法工作的要求，重新梳理執法主體、執法依據和執法職權，按照權責一致的原則，將執法職責和權限分解到各執法機構，明確每項職權的工作流程和具體要求，確保職責明確、流程清晰、責任落實。同時，建立落實執法公示承諾、評議考核和過錯責任追究等制度，形成目標與結果相統一、內部監督與外部約束相結合的科學完善的司法行政執法責任體系。在全系統推行執法責任制，重在統一標準、嚴格尺度，增強工作的公信力、執行力;重在分類指導、分步實施，強化縣域司法行政法制工作，促進規范執法、依法行政。

第三，加強法制監督。執法檢查是落實執法責任、確保嚴格規范執法的有效手段。各級司法行政機關法制部門應當圍繞公正廉潔執法，著眼于發現和解決問題，堅持定期與不定期檢查、自我檢查與上級檢查相結合，強化監督制約，糾正不當行為，促進行為規范。要敢于監督、善于監督、規范監督，根據工作實際，把社會關注、群眾反映比較集中、容易出現問題的領域和環節作為執法檢查重點，拓展監督渠道，改進監督方式，并與業務管理、行政監察、警務督察等有機結合起來，探索建立制度化、常態化的執法監督體制。妥善辦理好行政復議應訴、規范性文件審查把關工作，發揮其在法制監督中的重要作用，不斷提高執法質量。

第四，深化執法公開。執法公開是規范執法的重要基礎性工作，也是廣泛接受社會監督、防止執法偏差的最有效辦法。要全面推進政務、獄 (所)務等執法公開，除法律規定不能公開的之外，司法行政各項業務工作的執法依據、內容、標準、程序、時限、結果都應依法向社會公布，將執法活動的全過程置于監督之下。加強執法信息化建設，充分利用網絡平臺和現代信息技術手段，建立健全信息公開的監督和保障機制，切實保障群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

第五，夯實工作基礎。各級司法行政機關的領導都應當將法制工作擺上重要位置，列入重要議事日程來抓。建立健全法制工作機構，實在不能成立專門機構的，也要明確相應的職能部門，配齊配強專職工作人員，確保有機構管事、有人干事、有能力做事。各級都要積極創造條件，盡可能地配備一名具有法律職業資格的法制干部，并積極創造條件，加強對他們的公共法律知識培訓和專業知識輪訓，不斷優化隊伍結構和知識結構，以適應新形勢新任務的需要。上級法制部門應當密切同下級的溝通與聯系，加強政策指導、業務指導和個案指導，支持下級法制部門有效開展工作。探索新形勢下法制工作的特點和規律，完善目標責任、檢查考評、獎懲激勵、整體聯動機制，建立一套科學、嚴謹、高效的法制工作長效機制。

第六，強化考核監督。最近，司法部下發了《關于加強司法行政系統執法執業考評工作意見》，要求由省級司法行政機關統一組織，分級分類實施，對監獄、勞教 (戒毒)、社區矯正、行政審批管理、人民調解法制宣傳教育安置幫教、法律服務等六個方面進行執法執業考評。這是進一步加強和改進新形勢下的執法執業工作、提高執法執業質量、確保公正廉潔文明執法執業的重要舉措，為開展司法行政法制工作提供了重要抓手。各級司法行政機關應當由法制部門牽頭，人事、辦公室等有關部門參加，建立綜合考評機制，明確組織實施、考評項目、考評標準、考評結果運用等事項，盡快將這項工作開展起來，發揮考評工作的監督、約束、激勵和保障作用，達到改進工作、優化服務、提高效能、推動發展的目的。

第七，抓好《山東省行政程序規定》貫徹落實。2011年6月，省政府以政府令形式頒布了《山東省行政程序規定》，我省成為全國第二個以政府規章進行行政程序立法的省份。《規定》圍繞建設法治政府的目標，明確規范了行政程序基本原則、行政程序主體、重大行政決策程序、規范性文件制定程序、行政執法程序、特別行政程序、監督和責任追究等內容，是一部規范和保障行政行為，推進依法行政、建設法治政府的重要規章。要充分認識《規定》頒布的重大意義，把貫徹落實《規定》納入重要議事日程，加強領導，認真組織，周密安排，通過集中學習熟悉其法律條文，理清知識體系、把握重點實質、增強責任觀念，為提高素質、履行職責打下堅實的基礎。

(責任編輯 張文靜)