宅基地置換要兼顧效率與公平

□ 文/王虹

宅基地置換體現了政府的政策意愿和效率原則；而農民作為宅基地的受益物權人，理應得到合理的價值補償

農村宅基地是廣大農民的安身之所，是其立命的最后保障之地。近年來，隨著城市化進程的加快，以宅基地置換與流轉為內容之一的城鄉統籌已經觸碰到中國農村的最后一根敏感神經，引起了全社會的極大關注，而與之相關聯的宅基地置換的效率與公平問題則成為政府與農民關心的熱門話題。

農村住房的集聚改造和宅基地整理盡管是一個新話題，但它其實并不是近些年才有的新事物。在上個世紀80年代興起的珠三角、浙江以及蘇南模式中，鄉鎮企業和村落經濟的興起，其實早就觸及了相應的農戶住房權利及集體土地資產。這些地區之所以能夠獲得如此驚人的發展奇跡，正得益于在開放的農業產業化和工業化發展環境下，村集體對村民住房進行統一規劃的集聚改造、集體土地的集約整治和一輪輪更高效的開發利用。更廣泛地觀察，像華西村等一大批中國著名村莊，也都是在類似的基礎上發展起來的。

與早期工業化背景下的華西村等窮則思變和自發集體行動不同，近年來沿海地區及成都、重慶等試點城市開展的以宅基地置換與流轉為前提條件的城鄉統籌改革，是在城市化背景下，由地方省、市（縣）及鄉鎮各級政府主導下快速推進的。城市化作為工業化發展到一定程度之后的新增長點，可滿足政府所需要的GDP、財政收入的雙重目標，而城市化的一個基本前提是必須擁有新的土地，在城市建設用地指標緊張，占用耕地受限的情況下，各地要搞城市化，就必須尋找新的土地指標來源，在可開發的農村耕地所剩無多的情況下，農村宅基地就成了大家最后追逐的目標。

內在驅動：土地財政

在城市化和工業化過程中，地方政府的財政活動主要以土地財政為特征，這是政府開展宅基地置換向農村索取用地指標的內在動力。從法律層面而言，我國的城市土地是國家所有制，農村土地是集體所有制。但在實際操作中，兩者都被異化為城市或地方的土地所有制。其根本原因是整個城市的規劃、投資、土地的掛牌拍賣等都是由各級政府（或地方人大）自主決定的，城市用地不可能直接由中央政府來決定。

各級地方政府所管轄的農村土地，由于農村集體土地所有制在制度設計上存在著過于籠絡的缺陷，導致產權的集體所有被虛擬化，為地方城市政府對其所轄地區農村土地的干預和侵害提供了便利。在具體操作過程中，地方政府可以借助國家力量實現變相強征。這種制度設計為各省市（縣）農村宅基地置換提供了動力機制，即在中國現行的城鄉用地增減掛鉤及嚴格的耕地保護制度條件下，地方城市政府只有向農村建設用地擠壓，才能為當地的經濟發展和土地財政獲取更多地用地空間。

運作機制：“變性”和“價差”

綜合觀察各地城鄉統籌名義下的宅基地置換實踐，其核心在于宅基地的“變性”與“價差”。通行的做法是：政府先建設一定數量的安置公寓，按照宅基地的定價和規定的置換標準，讓農民自愿地放棄原有住宅，選擇換取小城鎮內的一套住宅遷入小城鎮居住；或參加住房集聚改造；或獲得財產性收益及相應的保障福利。同時，原宅基地使用權由農民讓渡至鄉鎮政府的名下，由鄉鎮政府統一對原村莊建設用地規劃整理、復墾，形成新的耕地指標，以此換取城鎮建設用地指標，之后政府通過招拍掛方式出售，用土地收益或稅收彌補農民安置和城鎮建設的資金缺口。不難看出，地方政府推行城鄉統籌試圖解決的首要問題，是快速城市化過程中的資本與土地“雙缺口”，而新農村建設、農民的利益則在實質上處于相對從屬地位。部分省市以城鄉統籌名義開展的宅基地置換，其最重要的目標，還是利用城鄉土地制度和土地價值的差異，在高地價和高房價條件下，獲取城鄉之間相應的級差地租，因而具有非常明顯的制度性套利特征。

突出問題：政策與價值背離

受背景和利益驅動的影響，宅基地置換政策在具體推行過程中與其價值目標發生了的背離，農民權益被有意識和無意識地侵犯和漠視，主要表現在：

——農民沒有發言權，在置換中處于被動。雖然1998年的土地管理法相比以往有了更高的透明度，它要求地方政府必須將安置計劃公開并接受被征地農民和村集體組織的評議，但實際操作中這一規定只是發生于征地已經被認可之后，對征地之前要聽取農民或集體的意見沒作明確要求。在此情況下，失地農民無法對“宅基地置換”方法有組織的開展充分的民主討論，并參與到與其各方面權益相關的決策中。

——補償標準過低，農民的土地財產權受到嚴重侵害。宅基地是農民從農村集體經濟組織中分配取得的一項重要財產，特別在城市郊區和經濟發達地區具有很高的經濟價值。從經濟學角度看，測算房屋價格，只有當宅基地價格、住宅價格和其他附屬設施價格之和等同于置換得來的住宅與土地權利價格總和時交易才算公平。這不僅涉及農民建筑物重新構建價格與折舊的測算，還包括了土地權利狀況（所有權和使用權）條件、不同區位條件下的地價評估。然而，目前大部分地區的宅基地置換模式，普遍存在著地方政府對農民房產、宅基地補償不足的問題。

——配套措施沒有跟上，可持續生存問題日益突出。近年來，隨著勞動力市場逐漸由體力型向專業型、技術型轉變，失地農民的就業難度加大。遷入新居后的農民，由于長期從事農業勞作，對其它新的職業接觸較少，即便是學習其他勞動技能，由于受學歷、知識水平和觀念的限制，與“城里人”相比往往不具有競爭優勢，要大量轉向二、三產業難度大。此外，保留部分農業生產資料的農民，由于居住地與生產經營地距離較遠，生產經營十分不便，這也為后續置換產生了負面影響。

究其原因，主要有以下兩個方面：一方面政府的行政力量過強。當前的宅基地置換工作由政府主導，其他社會組織和機構并沒有參與進來，因此置換中由于缺乏市場主體的競爭，使得農民的利益無法得到有效表達。另一方面是法律法規的缺位。《土地管理法》明確了集體組織可以在一級土地市場上將集體土地入股、聯營合作開發；《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確了集體所有建設用地使用權可以依法流轉。這是對集體組織既有權利的宣示，而不是創設或賦予。兩個法律文體都是宏觀性的，對如何轉讓置換、置換的價值標準、農民的權益保障等諸多問題都沒有可操作性的解釋。

讓農民生活得更美好

宅基地置換使得快速推進統籌城鄉和城市化建設突破土地緊張這一瓶頸成為可能，體現了政府的政策意愿和效率原則；而農民作為宅基地的受益物權人，理應得到合理的價值補償，這又是公平原則所要求的。只有兼顧兩者，才能實現效率與公平的統一。要實現這一目標，必須構建有法律保障的、以農民生存與發展利益為核心的權利體系，切實維護農民的合法權益，其重點是落實知情權、決策權、發展權與保障權等。

知情權：知情權是農民的一項基本權利，既體現政府對農民意愿的尊重，也決定了農民的參與度。一方面要堅持置換中政策法規執行的公開、公平與公正，在立項時就將宅基地置換的全部方案向農民進行充分公示，同時向農民積極宣傳開展宅基地土地安置的重要意義，并讓農民通過參與前期調查、聽證等程序接受農民集體和農戶的意見，獲得農民的信任和支持。二是疏通農民與政府部門的雙向溝通渠道，一方面置換農民能夠及時地將利益訴求反映到政府及有關部門，能使政府盡快掌握置換農民的真實意圖，以便政府掌握主動權；另一方面，政府出臺的有關政策要能夠及時貫徹到置換農民，使其了解為民惠民的政策意圖，激發農民的置換熱情。

決策權：決策權是指置換中賦予農民平等對話的地位與權利，其核心是讓農民在置換過程中對涉及其切身利益的問題或事項進行選擇和保護，同時依據《物權法》賦予宅基地使用權人對其房屋和宅基地擁有決定權。一是允許房屋和宅基地擁有人對政府的置換決策有權說行或不行，農民有權決定是否置換、如何置換以及置換后選擇何種安置方式；二是房屋和宅基地擁有權對政府的轉換決策就置換的價值討價還價，以滿足農民自身的利益要求。

發展權：發展權是指農民擁有與其他個人、群體同等參與經濟、政治、社會和文化發展并享有成果的權利。首先政府要承認農民發展權的正當性和必要性。認識到置換是為了集約土地，使農村獲得更多更大的發展空間，同時更好地改變居住環境，建設現代化新農村。其次提高宅基地的補償標準，將土地增值收益權還權于民，使農民獲得合理的經濟補償。此外，對困難農戶實施特別生活生產救助，出臺特別幫困措施，讓困難家庭能夠以更低甚至是無代價地置換到公寓房，不使這些農戶因宅基地置換而返貧。

保障權：保障權是農民在其生存與發展面臨威脅的情況下請求國家給予幫助的權利。一是建立公正的利益均衡機制，明確公平置換的原則，使置換嚴格按市場公平的準則進行；二是建立城鄉一體的社會保障體系，以解決失地農民的后顧之憂；三是健全和完善農村宅基地置換的相關法律法規。目前，我國對宅基地的管理主要依靠規范性文件和地方政策調整，至今仍沒有一部關于調整農村房屋和土地方面的民事法律，因此，必須加強宅基地置換管理的立法體系建設，使宅基地置換在法律保障農民權益中順利推進，讓農民真正得到實惠。