武漢市公證工作改革探索與啟示

徐 研 (湖北省武漢市司法局副巡視員、武漢市公證協會會長 湖北武漢 430015) ■文

武漢市公證工作改革探索與啟示

徐 研 (湖北省武漢市司法局副巡視員、武漢市公證協會會長 湖北武漢 430015) ■文

近年來，武漢市司法局按照司法部、省司法廳的統一部署，積極穩妥推進公證改革工作。改制和機構整合四年多來的實踐證明，公證工作改革使公證工作創新的源泉涌流，公證工作的活力彰顯，取得了顯著的社會效益。認真回顧改革歷程，總結經驗，對于鞏固成果，進一步深化公證改革具有重要的現實意義。

一、改革的基本情況

2006年《公證法》正式實施前，武漢地區共有公證機構16個，分別隸屬于省、市、區三級司法行政機關，其中省級1個，市級2個，13個城區各有1個，均為行政機構，公證員都是公務員身份。由于公證機構體制單一、機制不活，使得公證工作的發展雖較為平穩，但與全國同類城市相比，仍有相當的差距。針對這一現狀，武漢市司法局在深入調研、廣泛動員的基礎上，集思廣益，將改革的工作重點集中在轉換體制和整合機構上：即將原市屬2個公證處和7個中心城區公證處等9個公證機構整合為7個，并由行政機構改為自收自支的事業單位，統一設置在市一級層面。改革的整體思路清晰后，武漢市司法局制定了《關于我市公證機構改革工作實施意見》上報省廳和市委市政府，明確公證機構改革調整的指導思想、目標任務和工作要求。在改制和整合的過程中，公證改革工作呈現出以下特點。

一是領導高度重視，部門協調聯動。市委、市政府對公證改革工作高度重視，市政府常務會議專門聽取公證改革工作的匯報，市政府辦公廳下文轉發了《市司法局關于我市公證機構改革工作實施意見》，省司法廳下文批復同意了武漢市公證機構改革實施意見。市委市政府分管領導兩次主持專題會議，統一協調相關城區和有關部門的工作，市政府指派一名副秘書長協調督促抓落實。市財政、編辦、人事和社保等部門各司其職，積極研究制定和落實配套政策，為全市公證改革順利推進提供了堅強的組織保障。

二是強化大局意識，凝聚改革共識。改革是公證工作的推進劑，也是對各方利益的再調整。公證工作不僅是司法行政機關的重要職能之一，歷來也是司法行政機關工作經費補充的一個重要渠道。將7個中心城區公證處收編為市司法局直屬機構，必定有爭論，有阻力。面對躲不過、繞不開的現實問題，市司法局多次召開七個中心城區的司法局長會議，并主動分別聽取各中心城區政府領導的意見。經過反復溝通協商，市、區司法局認識漸趨一致：公證處設置在市一級層面，公證隊伍依然是全市法治建設的一支重要力量，是全市司法行政系統的一支基本隊伍，從長遠看，更有利于全市公證事業的科學發展。對區司法局提出的問題和建議，如各公證處如何配合各區的中心工作、區局相關人員的安置、改制后公證人員進社保所需經費等問題，市相關部門盡可能統一協調解決，從而較好地贏得了各區政府尤其是各區司法局的理解和支持，進一步為公證改革工作鋪平了道路。

三是公證處改制與公證機構整合工作同步推進。根據《公證法》關于公證機構設置的法律規定和司法部、省司法廳關于公證改革的部署精神，結合實際，市司法局明確了公證處改制與公證機構整合工作同步推進的目標任務：將現有行政體制的符合改制條件的9個公證處整合為7個事業體制的公證處，改制后的公證處成為執行國家公證職能、自主開展業務、獨立承擔民事責任、按市場規律和自律機制運行的事業法人，由市司法局統一管理;6個遠城區公證處隸屬關系不變，待條件成熟后再行改革。原行政體制公證處的人員，愿意回行政機關工作的，可回行政機關工作，保留公務員身份;留在公證處工作的，一律不再保留公務員身份。

四是將隊伍建設與業務建設統籌結合，促進區域協調發展。改革前，原9個公證處之間存在發展不平衡問題。改制后7個公證處由市司法局直管，為在全市范圍優化公證隊伍骨干和業務資源配置，促進公證工作區域協調發展帶來了新的契機。在選優配強公證處領導班子時，我們將政治業務素質過硬、開拓能力強的公證員骨干調整到相應公證處擔任領導，不僅優化了班子結構，增強了整體功能，更為重要的是帶好了隊伍，促進了公證業務的大開拓、大發展，呈現出隊伍建設與業務發展相互促進、協調發展的喜人局面。

五是在機構設置上實行總量控制，合理布局，凸顯便民原則。武漢素有“九省通衢”的美譽，長江、漢江穿城而過，形成了漢口、漢陽和武昌三鎮鼎立的城市空間布局。在公證機構布局上，我們將7個改制后的公證處分別設在7個中心城區執業，確保每個中心城區地域內有一家公證處，既遵循了總量控制、合理布局的原則，又充分考慮經濟發展、人口、自然交通狀況和對公證服務的需要，服務地方黨委政府的中心工作和方便群眾辦證需求。

二、改革的主要成效

四年多來的實踐證明，公證改革工作，為全市公證事業的創新發展提供了動力源泉和體制保障，改革后的公證處增強了實力，公證工作煥發出巨大的活力和競爭力。

——公證質量明顯提高。改革后，各公證處牢固樹立“公證質量生命線”意識，大力加強公證質量規范化建設，明確從接待受理、核查取證、審批、出證、歸檔等環節的崗位職責，進一步優化了工作流程，健全和完善了公證賠償制度、公證執業保證金制度和過錯追究制度，公證質量激勵約束機制不斷健全。由于全員風險責任意識增強，制度保障有力，改制以來，各改制公證處的錯證率達到歷史最低水平，公證工作的公信力得到進一步提升。

——公證行業內的不正當競爭現象得以有效遏制。改制前，公證行業不正當競爭現象較為突出，以支付回扣、介紹費、亂設辦證點、隨意簡化程序、擅自降低收費等方式爭攬業務，嚴重損害了行業形象。改革后，經省廳批準，我們逐步賦予各公證處都具有辦理涉外公證業務的資格，改變了以往集中在市屬兩家公證處辦理的狀況;各公證處按照省廳核準的執業區域執業，嚴格收費標準，共同抵制壓價競爭等不正當行為;管理部門加大行業監管力度，有效遏制了行業不正當競爭特別是壓低收費的現象。同時，鼓勵公證處相互間適度競爭，引導他們將競爭意識、行為體現在服務態度、服務效率、服務水平、服務質量上來，著力打造服務品牌。

——公證管理工作進一步深化。公證體制改革促進了司法行政機關職能轉變，推動管理重心由對公證處的直接管理轉向加強質量監管和為公證事業發展創造良好外部政策環境上來。市司法局制定了《全市公證機構考核標準》，建立了以公證質量控制為核心的目標管理責任制。公證投訴處理工作進一步規范，“兩結合”管理體制不斷健全深化，管理合力進一步增強。寓服務于管理之中，積極協調財政、人事、檔案等部門，用足用活政策，解決公證人員養老、醫療和公證處檔案移交管理等現實利益問題，公證管理效能顯著提升。

——公證隊伍建設進一步加強。改制后，原行政編制人員平穩轉到事業編制，相關人員得到妥善安置，公證隊伍骨干基本穩定。大力加強公證員業務培訓，公證員依法執業能力和服務科學發展、服務社會和諧、參與社會管理的本領有效增強。在改革后的公證工作得到較好發展的基礎上，今年4月，我們面向社會招聘7名公證員，初步改變了全市公證人才引進工作10余年來停滯的局面。在去年市人大、政協換屆工作中，我市1名公證處主任當選市政協委員，2名公證處主任當選區政協委員，公證人員參政議政工作取得突破。改制后的7個公證處獨立組建了新的黨支部，市司法局成立了公證黨委，實現黨的組織和工作對公證行業的全覆蓋。

——公證辦證數和收費數大幅提高。改革后，各公證處和公證員緊緊圍繞黨委、政府的中心工作，拓展服務領域，創新服務方式，積極主動提供優質高效的公證法律服務，在服務大局工作中實現了公證辦案數和收費數大幅增長，推進了全市公證事業跨越式發展。7個改制公證處的辦證數量平均每年遞增30%，辦證收費平均年增長28%。

——公證處的辦公裝備水平進一步改善。改革前，除原市屬2個公證處外，其余5個基本都在所屬區司法局辦公樓內辦公，普遍場地狹小，設施陳舊，在一定程度上影響了公證處的整體形象。改制以來，公證處建立專項基金，通過資產積累，在市局的統一協調下，有6家公證處以購置、租賃等方式，改善了辦公環境，每家辦公面積分別在600～1500多平方米，辦公環境結構嚴謹，布局協調，功能完備。在接待大廳，專門設立一站式服務柜臺、電子公告屏、復印機、飲水機等便民、為民設施，提升了公證處的窗口形象。各公證處成為獨立法人后加大投入，加強辦公裝備建設，添置了音像采集設備、身份識別儀、場所監控設備和車輛、電腦等，公證處整體面貌煥然一新。

三、公證改革的啟示

一是公證改革要遵循規律，依法推進。《公證法》既是改革開放30余年來公證行業改革實踐的重要成果，是公證行業發展規律的集中體現，又為我們進一步深化改革提供了法律依據。依法推進公證改革，要認真學習領會《公證法》，將思想認識統一到以《公證法》為核心的公證法律體系規定上來，將思想認識成果轉化，謀劃改革思路，確定改革措施，確保改革的合法性。要按照《公證法》關于公證機構的定位，從實際出發，推動符合條件的公證機構由行政體制轉化為事業體制，建立健全公證機構依法開展業務、獨立承擔責任、自我約束、自我發展的良性運行機制，切實保障公證機構法人地位。按照“總量控制、合理布局”的原則，整合和優化配置現有公證資源。建立健全公證行業準入制度、公證執業監督體系、公證質量保證體系和懲戒程序，促進公證質量的提高，維護公證行業的公信力。通過改革促進公證行業改變生存方式，釋放公證活力，從實際上解決制約公證工作科學發展的體制性、機制性、保障性障礙，使公證改革的過程成為貫徹落實《公證法》的過程，既符合上級機關的制度性要求，更能體現適應經濟社會發展需求，不斷滿足人民群眾日益增長的公證需求，將《公證法》的各項規定和要求轉化為自覺行動，體現為實實在在的工作成果。

二是公證改革要克難攻堅，勇于創新。公證改革是時代賦予司法行政機關的歷史責任。各級司法行政機關要牢固樹立“一盤棋”的觀念，從長遠角度和全局高度，以時不我待的歷史責任感和敢于擔當的勇氣，從有利于公證職能作用的充分發揮，有利于服務經濟社會的科學發展，有利于提高公證工作的公信力，有利于規范管理和調動公證人員的積極性出發，統一思想認識，明確目標任務。在凝聚改革共識的基礎上，盡量縮短和克服公證改革帶來的陣痛，增強改革的自覺性和主動性，勇于破“圍城”、拆“籬笆”，敢于涉“深水”、破“堅冰”，既著力解決長期積累制約公證事業科學發展的深層次結構性、體制性矛盾，又積極研究解決基層司法局、公證處和公證員的合理利益訴求，從制度性安排上使他們共享改革發展成果，充分調動各方面的積極性，共創改革多贏的工作局面。

三是公證改革要統籌規劃，協同推進。公證改革政策性強，牽涉面廣，是一項復雜的系統工程，必須加強頂層設計，統籌推進。要積極主動爭取黨委政府重視支持，加強組織領導，確保公證改革堅持正確的方向。要加強與相關部門的溝通協調，落實配套政策，著力增強改革的整體合力。堅持公證處主任負責制，健全決策、執行和監督機制，完善公證處法人治理結構。進一步理順司法行政機關、公證員協會與公證處的關系，大力加強信息化、規范化建設，提高管理效能，增強管理合力，建立健全功能明確、運行高效、監管有力、服務到位的公證工作管理體制和運行機制。通過深化人事制度改革，探索建立一套體現科學發展觀要求，反映公證特點規律，相互銜接，有機聯系的公證行業綜合績效考核體系，不斷提高公證員隊伍素質和能力。

四是公證改革要因地制宜，積極穩妥。領會上情，摸清下情，將上級的文件精神與本地實際結合起來，切實加強對改革中矛盾和問題的研究解決，把改革的力度、發展的速度和相關機構可承受的程度統一起來，保持公證工作的連續性和穩定性，使公證改革工作既反應共性，又體現特色。公證改革，體制轉化是核心，應以科學的謀劃和部署，大膽探索、勇于突破，加快改革步伐，務求實效。

武漢市公證行業的改革，歷經幾年的發展，現在可以說正處在一個關鍵階段。今年4月，黨中央國務院正式下發《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，這為我們進一步深化公證改革指明了方向，也給公證行業的發展帶來新的契機。我們要切實從實際出發，認真分析面臨的困難和問題，進一步探索指導公證行業不斷發展的客觀規律，努力把握公證改革工作的主動權，為我市公證行業的持續發展奠定堅實的基礎。

(責任編輯 趙海鷗)