我國檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制特點(diǎn)簡析

單 民 (最高人民檢察院檢察理論研究所副所長、教授 北京 100041)

薛偉宏 (國家檢察官學(xué)院圖書館副館長 北京 100041) ■文

我國檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制特點(diǎn)簡析

單 民 (最高人民檢察院檢察理論研究所副所長、教授 北京 100041)

薛偉宏 (國家檢察官學(xué)院圖書館副館長 北京 100041) ■文

一、立法特點(diǎn)

目前，我國已形成以憲法為根基，以基本法律 (如《檢察院組織法》和《刑事訴訟法》)為脊梁，以專門監(jiān)督法律(如《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法監(jiān)督法》)為筋骨，以其他法律(《監(jiān)獄法》、《檢察官法》)、行政法規(guī) (如《看守所條例》)、司法解釋特別是其中的檢察解釋 (如《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見》)以及中共中央政策(如中央政法委員會《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》)為補(bǔ)充的針對檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的法律體系。同時(shí)，不僅有監(jiān)督制約檢察訴訟監(jiān)督權(quán)的法律，也有監(jiān)督制約檢察非訴訟監(jiān)督權(quán)的法律。因此，一方面，針對本機(jī)制的立法形態(tài)具有多樣和位階性特點(diǎn)。另一方面，立法所針對的檢察權(quán)監(jiān)督制約對象——檢察權(quán)，也是多方面的。例如，僅以針對本機(jī)制的司法解釋為例：

第一，既有諸如《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)接受人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督若干問題的規(guī)定》等官方監(jiān)督制約的，也有諸如《最高人民檢察院與各民主黨派中央全國工商聯(lián)和無黨派人士聯(lián)絡(luò)工作辦法》等非官方監(jiān)督制約的;既有諸如《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定 (試行)》等以權(quán)力監(jiān)督制約檢察權(quán)的，也有諸如《關(guān)于最高人民檢察院聘請?zhí)丶s檢察員的通知》等以權(quán)利監(jiān)督制約檢察權(quán)的;既有諸如《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見》等針對內(nèi)部監(jiān)督制約的，也有諸如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)與各級人民代表大會代表聯(lián)系的通知》等外部監(jiān)督制約的;既有諸如《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實(shí)行備案審查的規(guī)定 (試行)》等監(jiān)督制約檢察訴訟監(jiān)督權(quán)的，也有諸如《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》等監(jiān)督制約檢察非訴訟監(jiān)督權(quán)的。

第二，既有諸如《關(guān)于人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實(shí)行內(nèi)部制約的若干規(guī)定》、《關(guān)于省級以下人民檢察院對直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報(bào)上一級人民檢察院批準(zhǔn)的規(guī)定 (試行)》等監(jiān)督制約檢察刑事訴訟監(jiān)督權(quán)的，也有諸如《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見 (試行)》、《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》等監(jiān)督制約檢察民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)的。

第三，既有完善自偵案件線索管理 (如《關(guān)于要案線索備案、初查的規(guī)定》)的，也有加強(qiáng)對自偵案件立案監(jiān)督(如《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實(shí)行備案審查的規(guī)定 (試行)》)的;既有規(guī)范自偵案件辦案程序 (如《關(guān)于完善抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)定》)的，也有完善省級以下檢察院辦理職務(wù)犯罪案件的備案、批準(zhǔn)制度 (如《關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定 (試行)》)的;既有改革完善檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的審查逮捕程序 (如《〈關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定 (試行)〉的補(bǔ)充規(guī)定》)的，也有自覺接受偵查、審判等機(jī)關(guān)制約 (如《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見 (試行)》)的;既有自覺接受人民監(jiān)督員監(jiān)督 (如《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》)的，也有完善檢務(wù)公開制度 (如《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》)的，還有完善檢察人員違紀(jì)違法行為懲處和預(yù)防機(jī)制 (如《檢察人員紀(jì)律處分條例》)的。

二、司法特點(diǎn)

黨的十六大以來，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和全國人大及其常委會的監(jiān)督下，檢察機(jī)關(guān)深入實(shí)踐“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的主題，在加大法律監(jiān)督力度的同時(shí)，注重加強(qiáng)對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督，努力提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量。

第一，拓寬自覺接受監(jiān)督制約途徑。一是自覺接受人大監(jiān)督。主動向人大及其常委會報(bào)告工作，積極配合人大常委會組織的專題調(diào)研和執(zhí)法檢查，嚴(yán)格執(zhí)行接受人大監(jiān)督的各項(xiàng)制度。二是自覺接受民主監(jiān)督和社會監(jiān)督。堅(jiān)持和完善特約檢察員、專家咨詢委員制度;確立并推行人民監(jiān)督員、檢務(wù)公開制度和依法接受律師以及偵查、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制。

第二，建立健全多樣化的外部監(jiān)督制約方式。主要包括：黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，人大及其常委會監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，偵查、羈押、審判、執(zhí)行和監(jiān)管方的監(jiān)督制約①其中，偵查方對檢方的監(jiān)督制約，主要表現(xiàn)在對檢方逮捕、不起訴決定的復(fù)議、復(fù)核權(quán)上;審判方對檢察權(quán)的監(jiān)督制約表現(xiàn)為審判方對檢方公訴、公訴變更、公訴撤回的審查，對不起訴決定權(quán)、抗訴權(quán)和刑事賠償權(quán)的監(jiān)督制約，以及公訴轉(zhuǎn)自訴的直接受理、案件退查、庭上管理權(quán)。，以及當(dāng)事人、辯護(hù)人、代理人及其他訴訟參與人的監(jiān)督，人民監(jiān)督員、政協(xié)、民主黨派等社會團(tuán)體、社會公眾和輿論等監(jiān)督。

第三，“基于對理論界‘誰來監(jiān)督監(jiān)督者’質(zhì)疑的重視，檢察機(jī)關(guān)不但積極開門接受檢察系統(tǒng)之外的監(jiān)督，還日益重視系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督制約機(jī)制構(gòu)建，多年來陸續(xù)出臺了一系列以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督制約為目的的規(guī)范性文件，以期通過嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制實(shí)現(xiàn)規(guī)范檢察權(quán)行使的目的。同時(shí)，也是以具體行動回應(yīng)對檢察權(quán)的理論質(zhì)疑，努力提升檢察活動的公信力”②朱孝清、張智輝：《檢察學(xué)》，中國檢察出版社2010年版，第512頁。。一是依法賦予控告申訴、偵查監(jiān)督、公訴、職務(wù)犯罪偵查 (含反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán))、監(jiān)所檢察、民行檢察、財(cái)務(wù)管理、紀(jì)檢監(jiān)察等職能部門相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督制約權(quán)，從而形成了針對扣押凍結(jié)款物、職務(wù)犯罪案件偵查、保證案件質(zhì)量、規(guī)范執(zhí)法行為等行使檢察權(quán)具體事項(xiàng)的內(nèi)部監(jiān)督制約體系③該體系的特點(diǎn)包括：一是職務(wù)犯罪的查處工作在不同的階段分別由舉報(bào)中心、反貪污賄賂部門、瀆職侵權(quán)檢察部門、偵查監(jiān)督部門、公訴部門、控申部門和財(cái)務(wù)部門等不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別承辦，并由上級檢察院審查批準(zhǔn)等機(jī)制;二是實(shí)行偵查權(quán)與審查決定權(quán)相分離，凡偵查工作中需要對犯罪嫌疑人作出程序性處理的，都要由偵查部門以外的其他部門進(jìn)行審查;三是建立了偵查工作的集體決策機(jī)制;四是建立多環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約鏈條，等等。。二是依法建立健全檢方系統(tǒng)內(nèi)部、上級對下級的內(nèi)部縱向監(jiān)督制約機(jī)制。表現(xiàn)為：上級對下級院工作進(jìn)行宏觀領(lǐng)導(dǎo)，下級必須執(zhí)行;下級定期向上級院報(bào)告工作思路、計(jì)劃要點(diǎn)、工作 (履職)進(jìn)展、遇到問題、采取對策、工作總結(jié)等情況，并接受其監(jiān)督和評議;下級方對于大要案線索、立案偵查的大要案，作出決定不逮捕、不起訴、撤銷案件等要求備案審查決定的，應(yīng)及時(shí)將備案材料報(bào)送上級院。三是建立健全檢方單位，內(nèi)設(shè)部門之間的內(nèi)部橫向監(jiān)督制約。表現(xiàn)為：以查處違法違紀(jì)人員為中心與以職能為中心的監(jiān)督制約機(jī)制。四是建立健全檢方內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察、檢務(wù)督察部門對檢察活動的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。五是以加強(qiáng)對不立案、撤案、不批捕、不起訴的監(jiān)督為重點(diǎn)，對案件的受理、立案、偵查、審查、結(jié)案、決定移送等環(huán)節(jié)，建立前后相連、環(huán)環(huán)相扣的辦案流程，嚴(yán)格各環(huán)節(jié)辦案責(zé)任和審批手續(xù)。上一環(huán)節(jié)工作沒有完成或質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，就不能進(jìn)入下一環(huán)節(jié);下一環(huán)節(jié)的辦案人員要對上一環(huán)節(jié)辦案情況進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)該發(fā)現(xiàn)問題而未發(fā)現(xiàn)的要承擔(dān)連帶責(zé)任。六是健全上級對下級檢察院工作的監(jiān)督機(jī)制，主要采取了職務(wù)犯罪案件“雙報(bào)批、雙報(bào)備”制度，建立健全辦案考評制度，規(guī)范和完善上級對下級檢察院的監(jiān)督制度等措施。七是開展對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的專項(xiàng)監(jiān)督。例如，開展逮捕工作、公訴案件質(zhì)量、對扣押凍結(jié)款物的專項(xiàng)清理、刑事賠償和涉檢信訪案件的專項(xiàng)監(jiān)督。八是強(qiáng)化對檢察隊(duì)伍的監(jiān)督。例如，健全對領(lǐng)導(dǎo)干部、對執(zhí)法辦案人員的監(jiān)督機(jī)制，推行檢務(wù)督察制度，健全執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度。

第四，確立了廣泛的檢察權(quán)監(jiān)督制約范圍和內(nèi)容。既包括檢察訴訟監(jiān)督權(quán)的具體形式及其運(yùn)作領(lǐng)域，也包括檢察非訴訟監(jiān)督權(quán)的具體形式及其運(yùn)作領(lǐng)域，還包括對案件線索查處、立案、審查決定逮捕、強(qiáng)制措施適用、凍結(jié)扣押贓款贓物管理、羈押期限管理、審查逮捕與起訴、不起訴決定、錯(cuò)案責(zé)任追究、刑事賠償?shù)鹊惹樾蔚谋O(jiān)督制約。哪里有檢察權(quán)行使，哪里就有檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制出沒。

第五，堅(jiān)持以領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法辦案一線人員為重點(diǎn)，嚴(yán)格教育，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格監(jiān)督，大力加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)，提高整體和綜合素質(zhì)，增強(qiáng)法律監(jiān)督和自覺接受監(jiān)督制約意識、能力建設(shè)。一是堅(jiān)持把思想政治建設(shè)放在首位，樹立強(qiáng)化檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制與強(qiáng)化法律監(jiān)督同等重要理念;二是突出抓好領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè);三是推進(jìn)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè);四是狠抓紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)和自身反腐倡廉建設(shè)，強(qiáng)化責(zé)任分解、責(zé)任考核、責(zé)任追究，努力做到自身正、自身硬、自身凈。

第六，最高人民檢察院為了落實(shí)中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》明確提出，要完善對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制，保障檢察權(quán)的正確行使。一要進(jìn)一步深化人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作，總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式、職責(zé)權(quán)限、組織形式、監(jiān)督程序及監(jiān)督效力。探索擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍，推動人民監(jiān)督員制度的法律化、規(guī)范化，充分發(fā)揮其作用。二要建立上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)直接受理立案偵查案件的備案、批準(zhǔn)制度。地方各級檢察機(jī)關(guān)對直接受理立案偵查的案件決定立案偵查或逮捕犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)報(bào)送上一級檢察機(jī)關(guān)備案;對直接受理立案偵查的案件擬作撤案或不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。三要全面實(shí)行當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)告知制度，完善律師會見犯罪嫌疑人以及在偵查、審查逮捕、審查起訴過程中聽取當(dāng)事人及其委托律師意見的程序，依法保障當(dāng)事人及其委托的人的訴訟權(quán)利。四要建立和完善對檢察機(jī)關(guān)違法辦案行為的投訴查處機(jī)制和署名舉報(bào)回復(fù)制度，實(shí)行犯罪嫌疑人約見檢察官控告違法行為的制度，依法保障公民對檢察機(jī)關(guān)辦案活動中的違法行為進(jìn)行投訴和控告的權(quán)利，完善相應(yīng)的查處機(jī)制。

第七，2012年2月召開的全國檢察改革推進(jìn)會暨經(jīng)驗(yàn)交流會披露：“根據(jù)中央的司法體制改革精神，最高人民檢察院分別于2000年和2005年制定了兩個(gè)檢察改革的三年實(shí)施意見。2008年底，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》。2009年2月，最高人民檢察院制定下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見〉的實(shí)施意見——關(guān)于深化檢察改革2009—2012年工作規(guī)劃》及工作方案。經(jīng)過各級檢察機(jī)關(guān)的共同努力，檢察體制和工作機(jī)制改革呈現(xiàn)重點(diǎn)突破、整體推進(jìn)、扎實(shí)有序、成效明顯的良好局面，強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的改革取得重大進(jìn)展，對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督制約機(jī)制逐步完善，貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策工作機(jī)制更加健全，檢察機(jī)關(guān)組織體系和干部管理制度改革正在深入推進(jìn)，檢察經(jīng)費(fèi)保障體制改革取得重大突破。截至目前，中央確定的司法改革任務(wù)中，由最高人民檢察院牽頭的七項(xiàng)改革任務(wù)已基本完成，最高人民檢察院協(xié)辦的改革任務(wù)和《檢察改革規(guī)劃》確定的各項(xiàng)改革任務(wù)大部分已完成”。其中，就包括直接或間接涉及建立健全檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制事宜。

總之，我國目前除權(quán)力方監(jiān)督制約外，其余檢察權(quán)監(jiān)督制約類型之成效可分為四種：一是有效也應(yīng)肯定的檢察權(quán)監(jiān)督制約，包括：同級偵查方、羈押方、審判方、執(zhí)行方和監(jiān)管方對檢察權(quán)的監(jiān)督制約，以及內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。二是有效但需加大健全完善力度的檢察權(quán)監(jiān)督制約，包括：特定的群眾、人民監(jiān)督員、律師和輿論的監(jiān)督。三是有效但體制不順的檢察權(quán)監(jiān)督制約，包括：黨的監(jiān)督和行政性監(jiān)督、上級對下級院監(jiān)督。四是難以發(fā)揮監(jiān)督制約作用的檢察權(quán)監(jiān)督制約，包括：政協(xié)民主監(jiān)督和泛義的群眾監(jiān)督。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)