創新社會管理視角下管制刀具管理研究

□胡永正

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

創新社會管理視角下管制刀具管理研究

□胡永正

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

管制刀具是社會生產、生活中不可或缺的重要工具。但由于其便于攜帶、隱藏和較強的殺傷力，極易成為不法分子作案的兇器，嚴重危害社會治安。當前，在管制刀具管理方面，出現了一些諸如現行的法律規定不能適應管制刀具管理需要，非法生產、銷售、攜帶問題嚴重，涉刀犯罪突出而查處難，部分專管民警認識不到位、業務素質不高、執法不嚴等具有鮮明時代特征的問題。公安機關必須與時俱進，在管理理念、管理體制、工作機制、管理方法上進行創新，以適應時代發展的需要，促進社會的和諧穩定。

管制刀具；涉刀犯罪；刀具管理；創新社會管理

隨著我國現代化、城市化進程的快速推進，不可避免地引起了社會結構的深刻變遷、經濟結構的急劇變化、利益關系的重大調整和重組。當前，社會快速轉型，經濟正在轉軌，社會矛盾凸顯，治安問題突出，涉刀犯罪案件頻發。犯罪分子為了發泄私憤報復社會，持刀行兇，制造了一起起駭人聽聞的驚天血案。如，2008年7月1日，犯罪分子楊佳，手持剔骨刀襲擊了上海市公安局閘北分局，致使6名民警被刺死，5人被刺重傷。2010年3-5月，連續發生的震驚全國、驚動中央高層的6起砍殺、傷害小學生、幼兒園幼童的惡性案件中，除一起犯罪分子使用鐵錘作為兇器作案外，其他5起犯罪分子都使用刀具，共造成19人死亡、60人受傷。可見，涉刀犯罪已嚴重威脅了人民群眾的生命財產安全和社會的和諧穩定，是當前影響群眾安全感的重要因素之一。公安機關應堅持民意主導警務，審時度勢，從貫徹執行孟建柱部長在全國公安機關慶祝建黨90周年電視電話會議和全國公安廳局長座談會上要求全國公安機關和公安民警進一步“堅持群眾觀點不動搖、堅持執法為民不動搖、堅持民意導向不動搖、堅持與時俱進不動搖”，“對群眾深惡痛絕的事做到‘零容忍’，對群眾急需急盼的事做到‘零懈怠’”指示精神的高度，著力探索加強管制刀具管理工作新路子，最大限度維護社會的公平正義，適應人民群眾對社會治安的新期待。

一、行政審批制度改革后管制刀具管理面臨的問題

管制刀具被廣泛地應用于日常生產、生活和工作領域，是社會生活不可或缺的重要工具。由于管制刀具本身具有體積小、刀刃鋒利、殺傷力強、便于攜帶和隱藏等特點，相對于槍支彈藥、爆炸物品的嚴格管理，管制刀具的管理相對松懈，不法分子更易生產和購買。根據“可獲得性”學說①和“意圖”學說②，管制刀具更容易成為犯罪分子進行打架斗毆、搶劫、殺人等暴力犯罪首選的兇器。而行政審批制度的改革和相關法律規定的缺乏更加大了管理的難度。目前存在的問題主要有以下幾個方面。

（一）立法滯后，現行的法律規定不能適應管制刀具管理的需要。現行的涉刀法律規定主要有《對部分刀具實行管制的暫行規定》（公發治［1983］31號）；《關于管制刀具范圍的批復》（公復字［1994］4號）；《公安部三局關于在旅客列車上攜帶少數民族刀具是否按管制刀具處理問題的答復》（公治辦［2000］995號）；《公安部三局關于同意禁止拍賣公司拍賣舊式武器的批復》（公治辦 ［2000］1185號）；《公安部關于對少數民族人員佩帶刀具乘坐火車如何處理問題的批復》（公復字［2001］6號）和《管制刀具認定標準》（公通字［2007］2號）等。其他禁止性和處罰性的規定散見于 《刑法》、《治安管理處罰法》、《戒嚴法》、《集會游行示威法》、《民用航空法》、《鐵路法》、《預防未成年人犯罪法》、《娛樂場所管理條例》、《典當業治安管理辦法》等法律法規中。現行的涉刀法律規定不少是公安部臨時性的答復、批復、通知，雜亂分散，有的甚至相互矛盾，缺乏系統性、效力等級低。立法存在的問題表現在：一是管制刀具管理的主要法律依據《對部分刀具實行管制的暫行規定》是公安部頒布的行政規章，法律效力低，缺乏權威性，且已不具有可操作性。《對部分刀具實行管制的暫行規定》是在生產經營和使用刀具的場所、人群相對固定的計劃經濟時代制定的，在經濟大發展、人員大流動的市場經濟條件下缺乏現實針對性。特別是2002年國務院公布公安部第一批取消37項行政審批項目后，涉及管制刀具管理的特種刀具生產許可證、特種刀具購買證、特種刀具經銷許可證和匕首佩帶證等四項核心行政許可內容被取消，使管制刀具不能從源頭上進行管理和控制，使管制刀具管理出現盲區。二是管制刀具的認定標準有缺陷。盡管2007年1月14日公安部頒布實施的 《管制刀具認定標準》對刀身長度、刀尖角度作了具體明確的規定，但該標準存在著文字表述不夠嚴謹、準確的現象。其一，在有數據的情況下，法律法規慣用的表達方式為“以上”、“以下”并用“包含本數”來進行說明或用隱含的方式進行表達，但《管制刀具認定標準》中用“大于、小于、超過”來表述，并且沒有是否包含本數的說明，容易引起歧義。其二，其他相類似的單刃、雙刃、三棱尖刀認定為管制刀具需要刀身長度作參考，而匕首、三棱刀、彈簧刀則又不需要刀身長度作參考，導致標準不統一。而且，由于這個認定標準沒有考慮環境、場所等因素，故而很多家庭使用的菜刀、鍘草用的鍘刀、屠夫用的屠宰刀等都可列入管制刀具的范圍，顯然，這是不合常理，也不合立法之本意的。其三，除《對部分刀具實行管制的暫行規定》、《典當業治安管理辦法》外，《刑法》、《治安管理處罰法》、《戒嚴法》、《集會游行示威法》、《民用航空法》、《鐵路法》、《預防未成年人犯罪法》、《娛樂場所管理條例》等法律規定，處罰大都只重視攜帶行為且新舊法沒有銜接，依據不足。如《治安管理處罰法》中只有管制器具而沒有管制刀具的概念；又如《對部分刀具實行管制的暫行規定》處罰的依據是《治安管理處罰條例》，《民用航空法》、《鐵路法》處罰的依據是1979年的《刑法》，用廢止的法律規定作為處罰的依據顯然是行不通的。

（二）非法生產、銷售、攜帶問題嚴重，涉刀犯罪突出。隨著經濟的發展和人民群眾生活水平的提高，刀具在日常生產、生活中得到了越來越廣泛的使用，我國刀具行業呈現產銷兩旺的勢頭，2010年我國進口刀具和國產刀具銷售總額達330億元。由于有巨大的市場需求和巨額的經濟利益誘惑，非法生產、銷售管制刀具問題屢禁不絕，尤其是利用網絡非法銷售問題突出。一些不法銷售企業為逃避監管，從非法生產廠家購進管制刀具后，通過“淘寶網”等網站發布廣告，再通過快遞、物流公司將刀具送寄給購買人。由于監管失控，致使社會成員非法持有管制刀具問題突出。據統計，2010年浙江省公安機關共收繳管制刀具234323把，2011年1-11月收繳管制刀具25101把。另一方面，當前社會矛盾紛爭增多，社會心理比較脆弱，一些人隨身攜帶管制刀具不僅只是為了防身，更大程度上是用于打架斗毆、尋釁滋事乃至進行搶劫、強奸、殺人等違法犯罪活動。特別是在日益增多的涉銀搶劫案中，持刀搶劫是主要的作案方式。2009年浙江省金融單位共發生10起搶劫銀行營業網點和自助銀行的案件，其中有6起是持刀搶劫；2010年共發生12起搶劫銀行營業網點和自助銀行案件，其中7起是持刀搶劫；2011年共發生17起搶劫銀行營業網點和自助銀行的案件，其中13起是持刀搶劫。

（三）涉刀案件查處難。一是部分案件查處缺乏法律支持。如對涉刀違法行為的查處，現行的法律只有《治安管理處罰法》第32條以非法攜帶進行處罰。但在實際工作中有的是在經營銷售中查獲的，有的是在托運處、卸貨點查獲的，有的是在海關報關中查獲的，相關的涉案人員無具體的攜帶行為，對涉案人員的處罰缺乏法律依據。二是涉案物品估價難。估價部門往往以管制刀具是管制物品、無市場參考價而不予估價，致使涉刀案件無法立案，涉案人員無法得到應有的處罰。三是調查取證難。管制刀具非法制售的源頭集中在廣東陽江③。非法經營銷售管制刀具的人員為逃避打擊處理，在銷售運輸過程中，往往使用假姓名、假地址、假電話，在查處非法銷售案中，涉案人員大都為外地人，很難找到其他涉案人員進行調查取證。尤其是通過網絡非法買賣管制刀具的案件，不僅涉案人員多，而且時間跨度長、地域分布廣，調查難、取證難。

（四）部分專管民警認識不到位、業務素質不高，執法不嚴。自管制刀具的四項行政審批制度被取消后，一些派出所責任民警、治安部門的民警在日常管理中存在一些模糊的認識：一是認為管制刀具相對于槍支彈藥、爆炸物品，其危害性要小得多，多管一點少管一點無所謂，而且國家放寬了對管制刀具的管理，不用審批了，我們管不著了，也不用去管了。因而，把它作為一項邊緣性工作來對待，查禁工作時緊時松，對涉刀犯罪行為特別是非法制販行為中的涉案管制刀具只采取收繳措施，普遍存在著以罰代拘、以罰代刑和降格處理的傾向，使違法犯罪分子得不到應有的懲處。如2010年，浙江省某市公安局共查處涉及管制刀具的案件586起，收繳各類管制刀具達164749把，全部作為行政案件加以查處。二是一些民警認為管制刀具管理工作面廣量大，且管制刀具攜帶方便，不易發現，無法實施有效的管理，存在畏難心理；或認為管制刀具管理涉及工商、城管等多個部門，不是公安一家的事，存在推諉心理。加之一些民警業務素質不高，對國家有關管制刀具管理的法律規定掌握不全面，專業知識不精通，一定程度上存在著不會管、不敢管、不想管的現象。

二、管制刀具管理對策

加強管制刀具管理，必須突破以往的思維定勢，與時俱進，從安民、便民、利民的角度出發，按照“計劃分配，定點供應，憑證購買，滿足需求”的原則，積極探索管制刀具管理體制、機制創新和管理方法創新，以適應社會管理創新的要求。

（一）加快立法進程，盡快制定出臺《管制器具管理條例》，完善管制刀具管理法律體系。針對當前管制刀具管理法律規定分散零亂、法律效力等級低的問題，建議政府有關部門對現行涉刀法律法規和政策性規定進行一次全面梳理，廢除滯后和不當的內容，保留有價值的部分。在此基礎上，總結有效的管理經驗，結合當前形勢和長效管理目標，把零散的內容加以整合，盡快建立以比較完善的、綜合性法律法規為主，各種單項法律規范相配套的法規體系。鑒于我國目前缺乏一部系統完整的管制器具管理法規，且在法律效力較高的《治安管理處罰法》和《娛樂場所管理條例》中只有管制器具而沒有管制刀具規定的實際，為保證法律法規之間的相互銜接，同時考慮到管制刀具管理涉及公安、工商、質檢、鐵路、交通、郵政、海關等監管部門，故而建議由國務院制定《管制器具管理條例》，將除管制刀具以外的駑、各類電擊器、發令器、射釘器、射網器、催淚器和各類開門器、針孔攝像機、強光照明設備等各類因不當使用可對社會治安秩序和公共安全構成威脅的器材、械具統一納入管理。

由于管制刀具是一種具有危險特性的特殊商品，其生產、銷售、使用需要具備一些特殊的條件，而不能像普通商品一樣放開，讓市場主體自由競爭，因此建議通過立法恢復管制刀具生產、銷售、購買、使用的審批許可，以加強前端和源頭管理，填補這些環節的管理空白。同時，為使管制刀具認定更嚴格、規范，建議公安部將《管制刀具認定標準》修改為《管制刀具認定規定》，內容涵蓋管制刀具認定標準、認定人員條件、認定人員職責、認定程序以及救濟途徑等。結合刀具的用途、特定的場所、特定的時間等綜合因素，增加一條是否作為管制刀具認定的彈性條款，并在文字表述上做到嚴謹、規范。

（二）探索管制刀具管理新機制。一是鑒于管制刀具生產、銷售企業符合特種行業的基本特征，建議通過立法把管制刀具生產、經銷企業納入特種行業進行管理，并建立和落實以下制度：1.生產環節備案、經銷環節登記制度。刀具生產企業、作坊，應將刀具樣品及說明送當地縣級公安機關治安部門備案，并落實鑄刻商標和編號管理；刀具經銷企業要落實實名登記制度和“三禁止兩報告”制度。對行為異常、精神異常和未成年人禁售；對行為異常、精神異常人員購買管制刀具的，要及時向公安機關報告。2.協查制度。公安機關到刀具生產經銷企業臨檢，從業人員應當予以協助，不得拒絕。對公安機關發的協查通報，要積極予以協查。3.培訓制度。刀具生產、經銷從業人員應接受公安機關的治安業務培訓，培訓合格方準上崗。4.年度審核制度。對年審不合格的，依法采取限期整改、停業整頓、吊銷治安許可證等措施。二是將管制刀具生產、經銷企業納入本地區治安保衛重點單位進行管理。按照《企業事業單位內部治安保衛工作條例》對治安保衛重點單位的特別要求，建立健全單位內部安全防范網絡，切實做到力量、制度、保障三到位，人防、物防、技防三結合，在重點部位安裝與110聯網的入侵報警系統，在生產、經銷場所安裝視頻監控系統，制定涉刀突發事件應急預案并組織演練。三是積極探索建立管制刀具管理信息系統。參照公務用槍和民用爆炸物品管理信息系統的建設模式，采用電子標識、機械編碼等技術對管制刀具進行編碼管理，全面記錄管制刀具流向軌跡，實現管制刀具生產、銷售、運輸、使用等環節的動態管理。同時，將涉刀重點人員（包括涉刀違法犯罪人員、精神病人和有暴力傾向的人）信息納入該系統進行管理，以便公安機關實時掌握涉刀單位、涉刀人員、涉刀案件和管制刀具的相關信息，實現公安機關對管制刀具從靜態管理到動態監管的轉變，為偵查涉刀案件提供信息服務。四是建立考核、監督機制。建立健全管制刀具管控責任制，把管制刀具管控工作納入治安部門和派出所工作績效考核，對管控有力、成績突出的，要予以表彰獎勵；對防范打擊不力，以致發生惡性涉刀案件的，要實行責任倒查，追究有關領導和相關責任人的責任。

（三）強化宣傳教育，進一步提高廣大人民群眾防范涉刀違法犯罪活動的能力。行為的有效控制取決于思想意識的歸同，思想認識的提高依賴于宣傳教育。各級公安機關要充分利用各種媒體，采用各種群眾喜聞樂見的方式，如發放宣傳手冊、張貼宣傳掛圖和標語、集中展示典型案件、寄發“勸導信”、群發手機短信、組織“廣場宣傳日”、開展“禁止刀具進校園”等，廣泛而深入地開展宣傳教育活動，使廣大公眾特別是青少年自覺遠離各種管制刀具，做到不生產、不銷售、不購買、不攜帶和使用管制刀具。對所有生產、銷售企業和使用刀具的單位（個人），要進行面對面的宣傳教育活動，提高自我管理、自我防范的能力。對于轄區內的精神病人等涉刀重點人員，應納入管控視線，做好教育、感化和控制措施，防止發生肇事、肇禍事件。針對涉刀違法犯罪在校園高發、重特大惡性案件頻發的現實，特別要加強對學校和幼兒園保安、門衛、護校（園）隊員的安全防范、治安保衛知識培訓，幫助學校制訂和完善應對突發持刀犯罪的預案，并組織演練，切實提高學校自身的防范能力。

（四）加大對寄遞物流渠道的管控，切斷管制刀具的非法流散通道。鑒于違法犯罪分子利用寄遞物流渠道簡便快捷、人貨分離的特點和少數企業安全管理不到位的漏洞進行非法收寄管制刀具案件日益增多的現實，公安機關要積極會同郵政等部門，加強對寄遞物流企業的監督指導。一是要督促企業健全落實崗前安全培訓制度。加強對從業人員的安全培訓，使從業人員掌握《禁寄物品指導目錄及處理辦法（試行）》、《管制刀具認定標準》等規章標準，提升發現、識別管制刀具等禁寄物品的能力。二是借鑒推廣紹興縣實名制寄快遞的做法④，嚴格督促郵政、快遞等物流企業落實實名登記和收寄驗視制度。三是按照《郵政行業安全監督管理辦法》的要求，安排專門人員，運用安檢設備對郵件、快件進行安全檢查，及時發現和堵截管制刀具等禁寄物品。四是在郵件、快件收寄、分揀、運輸、投遞等重點環節安裝視頻監控設備，實行全天24小時監控，以防郵件、快件被“調包”或加塞管制刀具等禁寄物品，切斷管制刀具非法流通渠道。

（五）嚴厲打擊涉刀違法犯罪活動。一是重點加強對學校、幼兒園周邊、外來人員聚居區、小商品批發市場、車站、碼頭、銀行、商場、城鄉結合部以及歌（舞）廳、影劇院等重點場所、部位的巡邏檢查，嚴查非法攜帶管制刀具的行為。二是加大對網上販賣管制刀具行為的打擊力度。要對拍賣、交易、供求信息發布網站和搜索引擎等互聯網服務單位進行經常性的檢查，依法清理販賣管制刀具的信息，對清理不及時或者屢教不改的網站應進行停機整頓，對涉嫌違法犯罪的用戶通訊號碼和網絡賬號應予以封停。堅持“網上查控與網下管控相結合、網上發現與網下核查相結合、網上監控與網下深挖相結合”，切實做到“全面清、落地查、雙向追”，徹底摧毀網絡，打掉源頭。三是積極鼓勵群眾主動上繳管制刀具和檢舉揭發涉刀違法犯罪線索。窮盡一切辦法，窮盡一切手段，全力收繳流散社會的非法刀具，最大限度地壓減社會存量。對主動上繳管制刀具的青年學生，可借鑒澳大利亞的做法⑤，實行刀具換電影票、文具、體育比賽門票等辦法，予以獎勵。對積極參與檢舉揭發涉刀違法犯罪線索的群眾，經查證屬實的，應按公安部2010年3月制定的《群眾舉報涉爆涉槍涉刀違法犯罪獎勵標準》給予獎勵，以充分調動群眾參與打擊涉刀違法犯罪的積極性。在辦理涉刀違法犯罪案件時，應按照“涉案刀具沒有全部收繳不放過，涉案刀具來源流向沒有查清不放過，涉案刀具的販運網絡沒有打掉不放過，涉案刀具的制販窩點沒有端掉不放過，在逃人員沒有抓獲不放過，監管失職人員責任沒有追究到位不放過”的“六不放過”要求進行結案。

（六）依托行業協會管理，加強各部門的協作配合。管制刀具是一項綜合性管理工作。根據公安部黃明副部長在“關于加強管制刀具管理工作調研情況報告”⑥上的批示“加強管制刀具管理確實要解放思想、創新思路、標本兼治，發揮制度優勢的同時，要發揮行業協會的作用，通過制定標準，解決生產、銷售的源頭問題，這項工作要抓緊作”精神，公安機關要把創新公安管理模式與發揮行業組織作用結合起來，做到同步推進，支持、指導相關刀具行業協會定期會商通報情況、開展自查自糾、加強行業自律，發揮其聯系公安機關和涉刀企業的橋梁和紐帶作用。同時，公安機關要本著尋求合作、合力的態度和力求常態、長效的目標，積極構建平臺，主動開展與工商、城管等相關部門的第三方警務合作，建立健全部門間協作工作機制，共同研究管制刀具管理措施，落實長效管理機制，改變公安機關單打獨斗的現狀，努力構建政府、社會、部門、行業多元參與的管制刀具管理格局。

注釋：

①“可獲得性”學說側重于武器來源的根本問題。其論點先進之處在于：由于不容易獲得槍支而且槍械立法已經生效，故在澳大利亞槍支犯罪相對較少。因此，罪犯尋找槍支的替代品，瞄上更為容易獲得的武器比如刀具來從事犯罪行為。該學說對由于缺少“槍支搶劫傳統”，從而利用“其他的武器”犯罪數量上升的事實提供了依據。

②“意圖”學說認為罪犯對武器作出精心的選擇，選擇使用刀具作案的罪犯是謹慎思考后的決定，目的是避免使用槍支而受到更嚴厲的懲罰。

③2000年11月4日晚，在杭州武林門萬向公園內，19歲男孩左某和他同齡的女友金某被兩名男子殘忍殺害，作案用的兇器是一把刻有“杰克”英文名的匕首。為查找這把匕首的來歷，專案組派民警趕往廣東陽江，發現陽江有8000多家生產刀具的廠家，包括家庭作坊。其中有2000多家有工商注冊，其余都沒有注冊過，非法生產情況可見一斑。（參見：十年不懈苦苦追兇［N］.都市快報，2010-11-04：A12）

④近幾年，犯罪分子鉆了物流、鐵路和快遞的空子，“搭順風車”運輸危險物品和違禁物品。紹興縣是著名的輕紡城，物流和快遞來往頻繁，全縣有25家快遞企業，為了確保上海世博會的安全，從2010年6月開始，紹興縣警方聯合相關部門，對在紹興的物流和快遞企業實施了實名制寄快遞制度，要求寄件人在寄件時做到“三實”：真實的姓名、真實的地址、真實的聯系方式（電話），從而有效地遏制了通過網絡、物流和快遞非法銷售問題。這一做法得到公安部孟建柱部長的肯定。2012年2月15日，公安部在紹興縣召開現場會，探討在全國范圍內推行快遞實名制。

⑤澳大利亞為降低犯罪率，推出“刀具換電影票”計劃。http：//news.sohu.com/20060713/n244245270shtm l。

⑥2010年2月18日，公安部黃明副部長在《治安管理局報告》（公治報［2010］13 號）上的批示。參考文獻：

［1］Jouriles ErnestN.，McDonald Renee，Norwood William D.，Ware Holly Shinn，Spiller Laura Collazos and Swank Paul R..Knives，guns，andviolence ［J］.Journal of Family Psychology，1998，12（2）：178-194.

［2］鄧波.析評《管制刀具認定標準》［J］.湖南公安高等專科學校學報，2008（10）：38-41.

［3］尚普咨詢.我國刀具行業發展前景廣闊［EB/OL］.2011-12-13.http：//finance.ce.cn/rolling.

［4］謝敏敏，楊麗.如果寄快遞跟住賓館一樣需要出示身份證，你能接受么?公安部今天在紹興開現場會探討快遞實名制［N］.都市快報，2012-02-15（A23）.

D631

A

1674-3040（2012）05-0032-05

2012-03-31

胡永正，浙江警察學院治安系副教授，主要從事治安管理、事故防范等方面的教學和科研工作。

（責任編輯：莊 稼）