論“又多又好”執法辦案工作體系建設的本質、內涵和外延

□葉寒冰

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

論“又多又好”執法辦案工作體系建設的本質、內涵和外延

□葉寒冰

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

“又多又好”執法辦案工作體系建設是當前和今后一個時期全省公安機關執法規范化建設的努力方向和重要任務。“又多又好”執法辦案工作體系的本質是全面、及時、公正、高效執法，做到勤執法、嚴執法、公執法，實現高質量高效能執法，其內涵強調的是全面履職、充分履職和及時履職的有機統一，實現的是法律效果和社會效果、政治效果的有機統一，追求的是生產出足夠多的合格產品和打造精品的有機統一，注重的是“三個讀懂法律”的有機統一，其外延主要是服務“第一位的任務”，服務經濟社會發展，服務公安基層基礎。

公安機關；執法規范化；“又多又好”執法辦案工作體系；浙江省

今年以來，浙江省各級公安機關根據廳黨委的決策部署，在深化執法規范化建設的過程中，積極探索和實踐“又多又好”執法辦案工作體系建設，推進“陽光執法”、加強執法監督管理、強化執法保障服務、加快執法信息化建設，取得了階段性成效。但是筆者也發現，各地公安機關在對“又多又好”執法辦案工作體系的理解和執行上，一定程度上存在兩張皮的現象，將“又多又好”執法辦案工作體系與執法規范化建設割裂開來，甚至與公安工作及隊伍建設割裂開來，孤立地片面地搞建設，工作不夠到位，措施不夠給力。為了引領和幫助各地公安機關更好地貫徹好省廳的決策意圖，正確地理解和實踐“又多又好”執法辦案工作體系建設的要求，厘清工作方向和著力點，推動全省公安機關執法規范化建設更上一個臺階，針對“又多又好”執法辦案工作體系建設中存在的問題，筆者進一步對“又多又好”執法辦案工作體系的本質、內涵和外延作些分析闡述。

一、關于“又多又好”執法辦案工作體系建設的本質

公安機關執法規范化建設或者說公安法制工作有許多標志性的口號，除執法規范化建設外，還有公正廉潔執法、公信力建設、提高安全感滿意度等等。這些提法無疑都是正確和必要的。但我們還應該進一步弄明白它們之間的關系，弄清楚它們的本質是什么。筆者認為，“又多又好”執法辦案工作體系和其他標志性口號的提法在本質上是一致的，都是強調公安機關要全面、及時、公正、高效執法，做到勤執法、嚴執法、公執法，實現高質量高效能執法。有了公安機關的高質量高效能執法，社會才會有安全感，人民群眾才滿意，公安機關在社會上才會有公信力，黨委政府才放心，執法規范化建設也就實現了它的根本目標。

仔細探究一下，首先，公信力和安全感滿意度，注重的是對執法工作的評價，其側重點是執法質量由社會和人民群眾來評判，而不是由公安機關自己說了算，既當運動員，又當裁判員，自己說好就好；執法規范化建設和公正廉潔執法，注重的是執法行為質量，是實體正義和程序正義的體現和要求；而“又多又好”執法辦案工作體系建設，則是從公安機關履職的角度切入，強調必須積極作為、高效作為、優質作為和全面履職。應當說，“又多又好”執法辦案工作體系是基礎和前提，有了“又多又好”才有公正廉潔執法，才有安全感、滿意度和公信力，這是遞進的邏輯關系，但起點在于“又多又好”執法辦案，“又多又好”執法辦案工作體系是落實其他標志性口號的有力抓手。

為此，按照加快建設法治浙江的要求，全省公安機關要積極構建“又多又好”執法辦案工作體系，把它作為當前和今后一個時期全省公安機關執法規范化建設的努力方向和重要任務，以“陽光執法”工作為主線，既要求影響不大、關注度不高的小案件、小事項執法公開，更要求群眾關注、社會關心的大案件、大事項執法公開，做到大節要公開，小節也要公開。唯其如此，才能真正做到以公開促公正，以公正促公信，全面提升執法規范化水平，維護社會公平正義，切實把“又多又好”執法辦案工作體系打造成浙江公安特色的品牌。

二、關于“又多又好”執法辦案工作體系建設的內涵

此前，筆者查閱了不少討論執法規范化建設內涵的文章，雖然這些文章的見解各有不同，但內容上大同小異，歸納起來就是“四要素”，即法定的機構、法定的人員、法定的職權、法定的程序。“四要素”的觀點高度歸納了執法規范化建設的要求和內涵，但仔細分析又感覺有所欠缺，因為這一論述只有理論上整體模式的抽象概括，而沒有聯系實際，缺少有針對性的鮮活描述。

那么，作為執法規范化建設最基礎、最前沿和最關鍵的“又多又好”執法辦案工作體系建設，它的內涵到底是什么？我們是否可以運用“四要素”的基本原理，從公安機關履職的角度，針對工作中的短板作些思考分析。筆者曾經專門撰文，從執法水平新提升所趨、執法工作新形勢所迫、執法辦案新要求所需三個方面闡述了浙江省公安機關“又多又好”執法辦案工作體系提出的背景和原因，進而提出了執法辦案工作體系建設 “想辦案”、“多辦案”、“辦好案”和“能辦案”四個方面的具體內容和要求。這四個方面具體內容和要求的提出，除了上述的背景和原因外，還基于我們對當前和今后一個時期公安執法工作面臨的三個基本矛盾的判斷：即人民群眾對良好治安秩序的迫切需求與公安機關生產的合格產品嚴重不足的矛盾，嚴峻的治安形勢壓力與警力嚴重不足的矛盾，國家民主法治的發展要求與民警執法能力水平存在較大差距的矛盾。要解決這三個矛盾，現階段公安機關必須做到高質量高效能執法，做到“想辦案”、“多辦案”、“辦好案”和“能辦案”。當然，這四個方面具體內容的提法還有些傾向于外在表現，需要對“又多又好”執法辦案工作體系建設的內涵作進一步探討闡述。

其一，“又多又好”執法辦案工作體系強調的是全面履職、充分履職和及時履職的有機統一。所謂全面履職，就是公安機關要全面履行法定職責。要注意把抽象的法律規定放置到現實社會當中，落實到日常具體的執法辦案工作當中，堅定政治意識、大局意識和中心意識，努力追求最佳執法效果。所謂充分履職，就是公安機關的履職行為要完整到位。當前一些地方公安機關消極執法、執法不作為等現象仍然存在，盡管有執法辦案壓力大、執法環境不佳等客觀原因，但問題的根源還是在于民警的主觀惰性和畏難情緒。因此，公安機關必須從自身方面查擺原因、解決問題，堅持主動作為、積極執法。所謂及時履職，就是公安機關的履職行為要強調效率。遲來的公正也是非公正。無論是立法還是執法，都強調公正與效率，但二者的優先程度是不一樣的。立法更追求規范的精確性和穩定性，公正優先兼顧效率。但執法不同，特別是行政執法，在強調正確或基本正確適用法律的同時也一并強調效率，甚至是效率優先。

其二，“又多又好”執法辦案工作體系實現的是法律效果和社會效果、政治效果的有機統一。這是“辦好案”的根本衡量標準。公安機關辦理的案件既要經得起法律檢驗，還要經得起公眾評判和歷史驗證，實現法律效果與社會效果、政治效果的有機統一。調整社會關系和規范社會行為的手段主要有三類，一是政策，二是法律，三是道德。這三類手段既彼此獨立，又相互兼融、相互影響、共同作用。在現實社會中，無論是社會人還是執法者，其行為都受到這三類規范的制約和調整。尤其是作為執法者，在實施某個具體執法行為時，除了依據法律規范外，還會受到政策的控制和道德的制約。法律規范本身也含有政策和道德的內涵或精神。這么說，并不是要迎合政策或道德的要求去委屈法律，歪曲執法，而是要在法律允許的范圍內，以共同的價值追求為引領，最大限度地發揮政策和道德規范的功能，努力實現法律效果、社會效果、政治效果的統一。

其三，“又多又好”執法辦案工作體系追求的是生產出足夠多的合格產品和打造精品的有機統一。執法辦案工作體系建設為什么要提“又多又好”而不是“又好又多”？因為“又多有好”的提法既符合客觀實際，又符合法治要求。雖然當前具有中國特色的社會主義法律體系基本形成，人民群眾的民主法治意識也顯著增強，但離健全完善的社會主義法治國家還有很長一段路要走，我們還將長期處于社會主義初級階段。這是基本國情，也是公安執法工作所處的最大背景。人在消費的時候，會追求精品，討厭殘次品，可接受合格品。具體到公安機關的執法辦案工作也一樣，我們也要努力追求優質案件、精品案件，以最好地滿足人民群眾的需求。但我們有足夠的能力、充足的資源來保證每個案件都是“精品”嗎？實事求是地講，在現階段還做不到。筆者認為，公安機關首先是要“多辦案”，生產出足夠多的合格產品。如果我們無視巨大的工作壓力和有限的警力資源而一味地去追求所謂精品，那么就只能選擇性地執法辦案，其結果就是大量工作沒有人去做，那就是失職瀆職；那樣的精品實際上就成了樣品或奢侈品，僅僅是滿足甚至是迎合部分民眾的要求。追求精品的前提，是要能夠生產出足夠多的最大限度滿足社會和人民群眾基本要求的合格產品。這也就是“又多又好”執法辦案工作體系提出的直接緣由。

其四，“又多又好”執法辦案工作體系注重的是“三個讀懂法律”的有機統一。一是要讀懂法律規定的原意，即法律規定的字面意思；二是要讀懂法律之所以如此規定的原因，即法律規定背后的含義；三是最好能讀懂法律的發展變化規律。在這“三個讀懂法律”的層面中，讀懂法律規定的原意是最基本的要求，讀懂法律規定背后的含義是對執法民警的客觀要求，而讀懂法律發展變化規律的要求更高。在當今各種法律規定浩如煙海的情況下，要求每個執法民警熟悉所有的法律既不現實也無必要，但最起碼要熟悉自己職責范圍內的法律，經常用的，要熟記于心，會熟練運用，讀懂法律的前兩個層面含義。

三、關于“又多又好”執法辦案工作體系建設的外延

根據公安部制定的《公安機關執法規范化建設階段目標和成效標準》和年初全省公安法制工作會議的部署，“又多又好”執法辦案工作體系建設應重點抓好執法制度、執法能力、執法安全、執法監督、執法信息化和解決執法突出問題、增強執法公信力等七個方面的工作，全面均衡地推進執法保障體系、“陽光執法”體系、執法管理體系、執法標準體系和執法主體能力提升體系建設，努力實現保障實時化、執法公開化、監督常態化、管理精細化、實戰信息化和隊伍正規化。這些都是綱領性和方向性的，必須一如既往、持之以恒地抓下去。當前緊緊圍繞“又多又好”執法辦案工作體系建設的既定目標，從公安中心工作出發，要重點抓好法制服務保障，認真履行好以下三大服務職能。

一要服務“第一位的任務”。為黨的十八大勝利召開營造和諧穩定的社會環境是當前公安機關第一位的任務。“第一位的任務”就要有“第一位的標準要求”。在最近召開的全國維護社會穩定工作電視電話會議上，周永康同志再次強調，確保社會大局和諧穩定，是開好黨的“十八大”的重要前提，是各地各部門各單位的首要政治任務和重大政治責任。要充分發揮我們的制度優勢，借鑒運用多年來辦成一系列急事難事積累的成功經驗，統籌抓好改革發展穩定各項工作；要著力保障和改善民生，著力排查化解矛盾糾紛，著力維護國家安全，著力維護公共安全，著力加強輿論引導。各級公安機關特別是法制部門要進一步增強大局意識、憂患意識和責任意識，從政治和全局的高度，加強對維護國家安全和社會穩定有關法律政策問題的研究，為公安機關維穩處突、社會矛盾化解等工作，提供優質、高效的法律服務和法制保障。

二要服務經濟社會發展。省第十三次黨代會提出了建設物質富裕精神富有的現代化浙江的宏偉目標。各級公安法制部門要更加自覺地服從服務于浙江經濟社會發展大局，緊緊圍繞實施“四大國家戰略舉措”和“四大建設”，主動協調和配合相關業務警種，不斷加強社會管理創新，深化警企協作制度，有力保障經濟平穩健康發展。要積極參與嚴厲打擊經濟犯罪“破案會戰”、打擊侵財犯罪、“打四黑除四害”等專項行動，加強對法律適用問題的研究，及時溝通協調檢、法等機關，出臺相關執法依據。

三要服務公安基層基礎。基層基礎建設是一項管全局、利長遠的大事。各級公安法制部門要認真貫徹落實全國公安廳局長座談會和全省公安局長會議暨公安派出所工作會議精神，牢固樹立“基層第一”、“民警為要”、“基礎立警”的理念，堅持面向基層、面向執法一線，努力在完善機制、規范管理，頂層設計、政策跟進等方面出謀劃策，為領導決策服務。

D631

A

1674-3040（2012）05-0010-03

2012-08-28

葉寒冰，浙江省公安廳副廳長。

（責任編輯：蔣國長）