檢察機關啟動行政公益訴訟的法理基礎和訴訟地位

文劉 娟 胡 睿 劉 春

檢察機關啟動行政公益訴訟的法理基礎和訴訟地位

文◎劉 娟*胡 睿*劉 春*

有著七百多年歷史的河南南陽知府衙門，是目前全國惟一保存完整、規制完備的府級官署衙門，它既是北京故宮的縮影，又是南陽歷史文化名城的象征，具有很高的文物價值，是國家級文物保護單位。如同很多國家級文物保護單位，南陽知府衙門在面對商業開發的沖擊時，陷入了尷尬和無奈――照壁被毀、控制區被占、保護范圍被蠶食。隨后一個被稱為南陽市“民心工程”和“德政工程”的南陽鴻德購物公園隨后就在這片土地上拔地而起。這一由南陽鴻德房地產開發有限公司于2005年開工建設的大型商業建筑群，如今已全部竣工并投入使用。令人吃驚的是，這項在文物保護范圍內的開發建設，既沒有向省級人民政府匯報，也沒有得到國家文物主管部門的審批。而根據《中華人民共和國文物保護法》的規定，在文物保護范圍內進行其他建設的，需經由省人民政府的批準，并且還需征得國務院文物行政部門的同意。

類似的事件在全國各地都頻繁上演著，大量的公共利益在行政機關亂作為、不作為的情況下受到損害，但是由于利益直接受損的并非具體的公民個人，因此很難激起個人訴諸于法院的熱情。縱使有部分勇士敢于擔當，但囿于法律對原告資格的限定而得不到法院的支持。據《南方周末》報道，2008年6月6日，北京市民朱福祥訴北京市海淀區環保局，要求公開環境影響評估報告等政府信息一案，最終卻被法院裁定不予受理。這樣的個案結果不能不引起我們的思考：在行政機關不作為、亂作為的情況下該如何保護公共利益？誰才有資格代表公共利益起訴行政機關？

一、公共利益保護面臨的困境

在我國現行憲法和法律中，都不遺余力地規定了公共利益神圣不可侵犯，但是現實生活中，公共利益遭受侵害的現象卻屢見不鮮，保護現狀不盡如人意，尤其值得注意的是負有保護公共利益職責的行政機關很多情況下不作為、亂作為，反而成了公共利益的破壞者。為何會產生這樣的悖論，筆者將嘗試從以下幾點進行分析。

第一，公共利益界定的困難。什么是公共利益？對這一概念的界定并不是件容易的事情。關于公益保護的行政公益訴訟在上個世紀九十年代至本世紀之初涌現很多案例，現在卻逐漸消失。原因在于2005年最高人民法院的一紙批文叫停了公益訴訟。所有的問題都集中到了一點：公共利益的邊界在哪里？正如制訂《物權法》時民眾渴望對公共利益進行確切定義而立法行為難以解決一樣，公益訴訟難以在實踐中界定似乎是一個真理。公共利益難以界定而導致公益訴訟難以確定范圍，往往成為了反對設立公益訴訟制度的主要理由之一。

第二，行政機關內部監督制約機制有待完善。我國憲法規定，人民代表大會制度是我國的根本制度，國家權力統一由人民代表大會行使，在國家權力機關人民代表大會制度下，設立四個機關，即行政機關、審判機關、法律監督機關、軍事機關，分別執行人民代表大會的決議，分別行使國家權力。［1］其中行政機關擁有龐大的權力，觸角伸向了社會生活的方方面面，同時也承受著最多的監督。僅內部監督機制就包括行政監察監督、審計監督等，雖然隨著我國政府體制的不斷改革，內部監督機制取得了良好成效，但是行政權不作為、濫用的情況并沒有得到徹底的制約。

第三，行政訴訟法關于原告資格的限制。對行政權的監督不僅應當包括行政機關的內部監督，較為有效的外部監督機制也是不可或缺，司法監督應當是這種外部監督機制中的重要一環。依據目前我國行政訴訟法的相關規定，對行政訴訟中的原告界定已由具體行政行為相對人擴展到“相關人”。但是行政訴訟“相關人”資格還是遠遠不能滿足現實的需要，尤其突出的就是在保護國家利益或公共利益方面。由于公民個人或社會團體對于公共利益，缺乏法律上規定的具體法定權利，公共利益僅僅是由公眾非排他性的共享，這造成在公眾或社團的請求作為行政公益訴訟的原告時常常得不到認可，法院則堅守利益受影響的原告標準而否認非“適格”原告的訴訟主體資格。部分地區的檢察機關作為法律監督主體，常欲主張正義、開啟探索之路，又往往遭到行政機關對其起訴權依據的詰難，致使檢察機關對行政公益訴訟望而卻步。

筆者認為，從立法上給與公共利益一個完美的界定似乎有點強人所難，也是不現實的。但是將像南陽知府衙門這類的文化名城納入到公共利益范圍是能夠得到大眾認可的，因此，對于這類沒有爭議的公共利益受到行政行為侵害時，在行政機關缺位、越位時，應當有一個明確對其保護的主體。

二、檢察機關啟動行政公益訴訟的憲法法律基礎和社會基礎

在我國公共利益受到損害情況下，應當由誰代表公共利益啟動訴訟程序一直頗有爭議。有學者認為，“為保證公益訴訟制度的有效性并最大程度地發揮其功能，公益代表人的設置應當是多元的，就我國而言，可包括個人、社會團體和檢察機關。”［2］持這種觀點的學者是為了力求最大限度地對行政權進行監督，賦予普通公民、社會團體行政公益訴訟的啟動資格，其最大的優點在于能在最大的范圍內迅速、及時地發現侵害公共利益的違法行政行為，并啟動訴訟程序予以監督。而現代訴權理論的擴張也使得公民、法人或其他組織得以享有公益訴訟的啟動資格。但是理想的理論探討在實踐應用上卻也有失偏頗，筆者認為，現階段行政公益訴訟的啟動主體最合適、最需要的應當是各級檢察機關。

（一）檢察機關提起行政公益訴訟符合現實的需要

誠然，賦予更廣范圍的行政公益訴訟主體資格，有利于公共利益的保護。但是，涉及公益訴訟的行政案件往往比較復雜、龐大，個人在專業知識、技能以及人力、物力、財力方面難以與被訴行政機關相抗衡。而就社會團體一方來講，可以彌補個人力量的不足，但是由于我國的特殊歷史背景，社會團體的獨立性一般比較較差，在多方面都依賴于行政機關，恐怕在行政公益訴訟方面難以施展開拳腳。而且一旦放開公民個人、社會團體的起訴資格，濫訴的情況恐怕也不能避免，嚴重的影響訴訟效率。波斯納曾提出，“效率既正義”，法律對正義的訴求不應以損害效率最大化和財富最大化為代價。“無論審判能夠怎樣完善地實現正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實現正義的希望。”

賦予公民、社會團體在行政訴訟中獨立的起訴權在目前情況下顯然是不可行的，但是完全忽視它們的作用也是行不通的，更何況控告、檢舉、揭發的權利是憲法規定的公民基本權利。這就要求我們設計一種制度，既可以避免濫訴，又可以保證公民的基本權利得以實現。那么建立以檢察機關為主導的行政公益訴訟啟動模式，同時重視公民、法人或其他組織的監督權利、自身救濟權利，不失為一種有益的嘗試，也與憲法對公民權利范圍的規定相符合。在中國政法大學馬懷德教授主持制定的行政訴訟法修改建議稿中首次提出了設定公益訴訟類型，并且在公益訴訟中賦予檢察機關起訴權，并規定在檢察機關不起訴情況下，公民、法人或其他組織可以自行提起訴訟。

這種起訴權模式的設計是考慮到采用單獨賦予檢察機關啟動行政公益訴訟的權利后，我們仍然要面對很多的不足與缺陷。第一，由于檢察機關本身已經承擔偵查監督、刑事公訴等職責，再額外附加行政公訴責任，會使得各級檢察機關力不從心。第二，法國啟蒙思想家孟德斯鳩在他著名的《論法的精神》中曾提出：一切有權力的人都有濫用權力為自己謀求私利的趨勢，這是一條亙古不變的真理。賦予檢察機關啟動行政公益訴訟的單一模式忽略了檢察機關也可能因怠于行使權力而使公益得不到救濟的情況。最后，將廣大公民、法人或其他組織排出到行政公益訴訟之外，會嚴重打擊他們參與保護公共利益的積極性和熱情，對公共利益的維護帶來不利的影響。

總之，我們既要確定檢察機關提起行政公益訴訟的主體地位，使得檢察機關能夠主動追查侵犯公共利益的行政機關，同時也要強調公民、法人、其他組織享有向檢察機關控告、檢舉、揭發的權利，從而彌補檢察機關自身力量的不足。如果該控告、檢舉、揭發未得到檢察機關的回應，那么公民、法人、其他組織可以選擇向上一級人民檢察院申訴，要求檢察機關給予書面答復。在對該書面答復仍不滿意的情況下，公民、法人、其他組織可以依據檢察機關的書面回復選擇直接向法院起訴，由法院進行實質審查。這樣一方面可以擴大行政公益訴訟的線索，另一方面也減少了濫訴的可能性。

（二）檢察機關提起行政公益訴訟符合憲政體制的需要

賦予檢察機關作為啟動行政公益訴訟的主導地位，也許會有人質疑檢察機關代表公共利益的合憲性，但是分析檢察機關在我國憲政體制中的地位，我們不難從中找出根據。

首先，我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監督機關。”《人民檢察院組織法》第1條也做出了相同的規定。既然是法律監督機關，對于行政機關違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為），當然就有權實施監督。至于監督的方式，則取決于監督目的，哪一種監督方式能有效地實現監督目的，法律就應確立哪種方式。而根據行政訴訟法的規定，檢察機關在行政訴訟中的直接監督形式是，對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規的，有權按照審判監督程序提出抗訴。應當說，這種單一的缺乏操作性的事后監督形式，與檢察機關的性質是不相稱的。檢察機關作為國家的法律監督機關，在行政程序意義上的監督應該是全面的、完整的,現階段的行政訴訟監督實際上是一種嘗試性監督,具有不完整性［3］。

其次，從人民主權的憲法原則看，行政公益訴訟的目的是保障公共利益。由于公共利益作為一種利益形態，其主體是國家或者是人民，個人卻并非公共利益的代表。所以，就需要憲法授權的公權力機構來代表人民承擔實現公共利益的重任。而在《人民檢察院組織法》第4條中規定，人民檢察院行使檢察權，保護社會主義全民所有的財產。因此檢察院完全具有行政公益訴訟提起一方“抽象相關聯、具體無利害”的主體特征。因此，應當賦予檢察院行政公益訴訟告訴權，這與檢察院依據《憲法》行使檢察權、履行法律監督職責的目標是一致的。

綜上，檢察機關的特殊憲政地位能夠突破行政訴訟法關于訴訟一方資格規定的樊籠。有學者就提出了，行政公訴是為了保障公共利益不受損害，由檢察機關針對行政機關侵害公共利益的違法行為提起訴訟的制度。

三、檢察機關參與行政公益訴訟的地位

檢察機關提起行政公益訴訟的地位即檢察機關在行政公益訴訟中所處的訴訟地位。對于這個問題,目前理論界存在公益代表人學說、原告人學說、公訴人學說三種觀點。一是原告人觀點該學說的主要理由與蘇俄學說中有關形式當事人理論有很大關聯。即作為啟動訴訟程序的形式當事人，不一定要求與案件有實體上的利害關系，檢察機關在行政公益訴訟中的角色即是形式當事人。二是檢察機關作為公益代表人的學說，源自于大陸法系。檢察機關的公益性質使得檢察機構應當以公益代表的身份啟動行政公益訴訟或參與有公民啟動的行政公益訴訟。三是持公訴人觀點的人認為公訴權逾越刑事訴訟領域，是對自身價值的一次重新定位和升華，是法治理念的重大革新，更顯示了公權力對社會公益及私權利的關懷。檢察機關是國家法律的監督者，既然能夠代表國家，對破壞刑事法律秩序、違背社會公共利益的犯罪嫌疑人提起公訴，自然也能對破壞民事、行政法律秩序，危害公共利益的事人提起公訴，即民事、行政公益訴訟。而非局限于司法監督。

筆者個人傾向于公訴人學說，首先，檢察機關所訴行政違法行為并未直接侵犯其利益，因此，它不是傳統意義上的直接利害關系人，而是處于一種超然的地位，其首要目的是啟動司法程序，維護公共利益。這比較符合檢察機關作為國家機關的身份與地位。其次，將檢察機關定性為行政公益訴訟中的公訴人，類似于刑事訴訟中的公訴人地位。因此設定檢察機關在行政公益訴訟中的公訴人地位有利于明確其參訴的目的在于維護公共利益。最后，檢察機關也將因公訴人的職權而在訴訟中發揮其作為法律監督者的權力，符合檢察機關的職責范圍。諸如：未經檢察院同意撤訴，法院必須受理案件進行審判，而不能裁定駁回等等。而檢察機關只有處于公訴人的地位，才能與上述權力相適應，才能盡量避免訴訟程序上如反訴、訴訟費用的承擔等一系列問題的發生。

注釋：

［1］孫謙：《中國的檢察改革》，載《法學研究》2003年第6期。

［2］王振慶：《行政訴訟前言實務問題研究》，中國方正出版社2004年版，第344頁。

［3］胡衛列：《行政訴訟檢察監督論要》，載《國家檢察官學院學報》2000年第3期。

*河南省鄭州市金水區人民檢察院［450002］