現階段應謹慎實施能源消費總量控制

◎ 陳健鵬

《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》提出了“優化能源結構，合理控制能源消費總量”。目前，有關部門正在制定“能源消費總量控制方案”。然而，對于能源消費總量控制的必要性和可行性尚存在較大的爭議，本報告認為在現階段實施能源消費總量控制的條件尚不完全具備，并試圖就有關問題展開探討。

能源消費總量控制的基本內容及動因

（一）能源消費總量控制方案的基本內容

《全國能源消費總量控制工作方案》目前正在制定中。據了解，能源消費總量控制方案的基本考慮是：“十二五”期間，我國能源消費總量目標控制在41億噸標煤左右。能源消費總量目標將分解至各級地方政府，同時加強監督考核，完善政策法規，爭取“十二五”期間建立有效合理的控制能源消費總量的機制。在能源消費總量控制目標的實施方面，將明確國務院有關部門和省級政府的職責，建立健全省、市、縣三級控制監管機構，充分發揮有關行業協會、中介機構和其他社會組織的作用，形成上下聯動、條塊結合、全社會共同參與的工作機制。控制對象主要是化石能源尤其是煤炭，并初步提出了“核定基數、分解增量”的分解方法，和直接控制能源消費總量、控制化石能源消費總量和約束化石能源消費比重三種備選方案。

（二）實施能源消費總量控制的動因分析

能源主管部門和相關學者提出“能源消費總量控制”的動因包括如下幾個方面。

1.抑制能源消費快速增長，保障能源安全的考慮。我國能源供求缺口不斷加大，能源對外依存度從2000年的7%上升至2010年的12%，石油對外依存度已從2000年的27%上升至2010年的55%。如不采取有效的控制石油消費的措施，預計到2015年和2020年，石油對外依存度可能超過65%和70%。我國石油進口地集中，接近80%的進口來自動蕩的中東和敏感的非洲，石油安全形勢面臨巨大的挑戰。控制能耗總量是保證能源安全的需要。

2.控制污染、緩解環境壓力的要求。控制能耗總量是加強環境保護的要求。統計數據表明，我國90%的二氧化硫、67%的氮氧化物、70%的煙塵排放量、70%的二氧化碳排放量都源于燃煤。每年近30億噸煤炭消費使得我國環境保護面臨嚴峻挑戰。根據中國環境科學研究院的研究，從空氣質量角度看，我國二氧化硫排放量只有控制在1200萬噸以內，全國大部分城市二氧化硫濃度才可能達到國家二級標準；從酸雨控制角度看，要使我國二氧化硫排放處于生態系統所能承受的范圍之內，全國最多能容納1620萬噸二氧化硫。但實際情況是二氧化硫排放早已超出了這一環境容量。因此，實施能源消費總量控制是提高環境質量的重要途徑。

3.應對氣候變化、實現量化碳減排目標的考慮。2009年我國向國際社會承諾，2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年降低40%-45%，非化石能源比重達到15%。據了解，41億噸標煤的消費總量目標是以2015年單位GDP能耗較2010年下降16%，對應期間年均GDP增長8.5%為基礎而測算出來的。

4.形成“倒逼”機制，促進經濟發展方式轉變的需要。控制能源消費總量將有望形成“倒逼”機制，從源頭上抑制各地過分追求GDP而忽視能源消耗的現象，迫使地方政府通過調整產業結構和優化產業布局來提高能源效率，更加注重技術進步，強化管理和能源綜合利用，從而控制高耗能產業發展和淘汰落后產能，減少經濟發展對能源需求的壓力，提高各地的經濟發展質量。

現階段實施能源消費總量控制的難點

（一）能源消費總量控制目標值設定難

從目前的情況來看，有關各方對“十二五”的能源“天花板”很難達成共識。主要體現在：對“十二五”時期經濟發展速度、結構調整程度、技術進步水平，以及高耗能產業發展趨勢等方面，還缺少比較一致的認識和判斷，設定一個“恰到好處”的目標值非常難。國家能源消費總量控制目標值的設定，取決于兩個參變量：一是全國經濟增速值，二是全國節能目標值。此外，還有一系列影響經濟增速和能源消費關系的不確定因素難以把握。在全國節能目標值已經設定的條件下，能源消費總量控制目標值的設定，取決于對經濟增速的預測。預測經濟增速本身是非常復雜和困難的，即使能夠準確預測經濟增速，能源消費總量控制目標值的設定依然是一個難題。由于這種總量設定缺乏“彈性”，目標值設定偏小則缺乏現實可操作性，目標值設定偏大則難以形成有效的“約束”。

（二）能源消費總量控制目標的分解落實難

“自上而下”的國家目標分解與地方“自下而上”提出的目標差異較大，很難達成一致。國家能源主管部門在確定總量目標前，曾對各地情況進行了摸底，其結果是各省份上報的能源消費預期總量超過了50億噸標煤，遠超過國家能源主管部門期望的41億噸（或42億噸）目標。與能源消耗強度指標不同，能源消費總量是一個絕對量指標，會對地方經濟發展產生“硬約束”，制定能源消費總量控制目標必然會遇到地方政府的抵觸。從目前了解的情況來看，中央政府和地方政府在能源消費總量控制問題上存在較嚴重分歧，能源消費總量分解落實難度很大。

（三）能源消費核算、監管難

實施能源消費總量控制的前提之一是對地區、企業能耗數據進行動態監測、及時反饋。這面臨兩方面困難。第一，能源消費核算難。“十一五”以來，我國能源統計隊伍擴大，能力普遍得到增強，能源消費統計體系初步建立，但與工作要求相比，還存在不小差距。地方數據加總與全國數據不銜接的問題比較突出。省、市、縣之間能源輸入、輸出統計需進一步增強，各種非化石能源的統計方法需進一步完善，統計數據發布的及時性、準確性需進一步提高。我國能源統計基礎已經制約了“十一五”相關規劃的制定。第二，能耗監測困難。除了電力外，對其它能源品種消耗的動態監測都面臨不同程度的困難，其中煤耗監測問題最為突出。與世界能源消費構成中油氣占60%左右不同，長期以來煤炭占我國能源消費的比重一直在70%左右，煤炭的40%用于非發電領域，這使得對煤耗的動態監測變得非常困難。省、市、縣三級能源監測體系、監察能力和執法水平有待進一步完善和提高。

現階段應謹慎實施能源消費總量控制的原因分析

能源消費總量控制是一種“命令—控制類”減排政策工具。本報告構建分析能源消費總量控制問題的框架，從政策目標、政策環境及政策工具本身三方面進行了討論。

（一）能源消費總量控制目標的可達性存在較大的不確定性，量化的減排目標不宜成為減排政策的出發點

目前41億噸（或42億噸）目標的測算來源于2020年單位GDP碳強度降低40%～45%的減排目標。然而該減排目標爭議很大，對其可達性存在嚴重分歧。部分對碳減排持“激進”態度的學者認為，該目標并不高，我國完全可以做得更好。與之相反，也有學者及相關研究認為這個目標很難完成。中國科學院“我國低碳經濟發展框架與科學基礎”研究組（2010）指出，“沒有發展模式的根本轉變和產業結構的實質性調整，我國無法完成2020年的減排目標”。潘仁飛，陳柳欽（2011）認為，在沒有能源約束條件下幾乎不可能實現2020年碳減排目標。石敏俊等（2010）的模擬研究認為要實現40%的減排目標并非易事。關于量化減排目標的分歧意味著減排目標的完成面臨較大的不確定性，因此，量化的碳減排目標不應成為減排政策的出發點。在近中期應慎重對待碳排放（能源消費）的總量控制手段。

進中國節能減排，能源消費總量控制并非最迫切的措施

在現階段中國節能減排政策的目標包括兩個層次：深層次為推動經濟增長方式低碳轉變。淺層次而言，通過政策組合，實現量化減排目標，即到2020年單位GDP碳排放下降40%～45%。本報告認為，我國提出的自主碳減排目標是以保持經濟合理增長為前提的，低碳轉型是一個較長期的過程，量化的減排目標應從屬于我國工業化、城市化目標的實現。

推動我國經濟發展方式轉變是當前迫切需要解決的問題，從問題導向來考察，當前比較緊迫的是進行能源領域的市場化改革、財稅體制改革和干部考核制度改革等。這些改革是推進節能減排，進而轉變經濟發展方式的基礎性制度安排。較能源消費總量控制手段更具有緊迫性和可行性，而且副作用和“后遺癥”較小。其次是綜合運用包括標準管制、財稅、排污權交易等各類減排政策工具（及組合），特別是循序漸進運用一些市場化節能減排政策工具。從政策工具演進的視角來看，我國目前處于市場化節能減排政策工具應用的起步階段，完善各類減排政策仍有很大的空間。實現自主減排目標應該是深層次問題解決和政策工具應用的結果，而非“起點”。根據相關目標（2020年單位GDP碳排放下降40%～45%）進而測算出能源消費總量，再以此“約束”經濟發展，是一種“削足適履”的做法。通過這種“缺乏彈性”的“倒逼機制”來實現節能減排目標，可能難以達到預期效果，會產生一定的副作用。

（三）我國能源消費總量處在快速上升階段，在現階段強度目標應優于總量目標

我國正處在工業化城市化快速發展階段，需要大規模消耗能源。由于經濟增長高度依賴傳統能源消耗，很難立即采取大幅降低排放總量的減、限排措施。在工業化的中后期階段，重化工和高耗能行業的峰值尚未到來，鋼鐵、有色金屬、石化、化工、水泥等高耗能行業還將快速發展。隨著人民群眾生活水平的提高，消費結構的升級，汽車和家用電器大量進入家庭，生活用能也處在快速增長階段。同時，在城鎮化快速推進的過程中，建筑用能也大幅度上升。綜合相關研究，我國能源消費的峰值大約出現在2030～2040年左右。從目前到2030年左右，能源消費總量處在“不可控”的上升階段。在現階段，能源消費的強度目標應優于總量控制目標。

（四）從能源消費統計、監管能力水平來看，實施能源消費總量控制的能力不足，激勵機制尚未建立

目前我國能源統計存在著諸多問題，包括：能源統計存在調查面不全、數據質量不高、指標體系不健全、內容深度不夠、報表單一且時效性差、統計力量薄弱等問題。這些都將制約能源消費總量控制的有效實施。

從制度的可行性來看，短期內難以形成實施能源消費總量控制有效的激勵機制。地方政府投資沖動和中央政府約束難以在短期從實質上得到解決。但如果中央政府以“摘烏紗帽”等手段強行推動這項工作，在這個過程中，中央政府和地方政府無法實現“激勵相容”，能源消費總量控制難以實質推進，其結果極有可能是“半拉子”工程，“數字達標”、“拉閘限電”等現象仍有可能大面積發生。

（五）強約束的能源消費總量控制有可能對經濟社會發展產生嚴重的影響

抑制能源消費快速增長的確是當前的迫切任務，但是如果強行推進行政命令主導、“缺乏彈性的”能源消費總量控制，可能對我國經濟社會發展產生以下幾個方面的影響。第一，能源消費總量控制將對我國的產業結構、工業化進程產生影響。第二，從對地方經濟發展的影響角度，如果“十二五”期間實施能源總量控制，很多地方特別是中西部地區的GDP指標可能難以實現。第三，通過行政手段對能源資源在區域間強制分配，可能會阻礙能源要素的市場化配置，進一步阻礙能源領域的市場化發展。

政策建議

（一）“十二五”期間推出能源消費總量控制應十分謹慎

鑒于能源消費總量快速增長的現實，“十二五”時期實施能源消費總量控制的條件尚不完全成熟。因此建議“十二五”期間，將能源消費總量控制由“約束性”變為“指導性”，即能源主管部門對各地區設置一個“指導性”的化石能源消費控制目標值區間，引導地方政府和企業減少能源消費。

（二）深化能源領域市場化改革，發揮市場機制的基礎性作用

要進一步加快能源資源價格改革，改革現行不適應的能源價格形成機制和價格管制方式。深化國有能源企業的改革。從放開準入入手，引入有效的競爭機制，優化能源產業組織結構。

（三）夯實能源統計基礎，加強能源消費監管能力建設

改革能源統計調查制度，擴大能源統計范圍，完善能源統計調查體系。進一步完善能源統計方法，不斷提高數據的及時性和科學性。加強能源統計隊伍和節能執法監察隊伍建設，建立省、市、縣三級節能監察網絡。積極培育第三方能源監測、節能服務體系。