切實發揮保障性住房對“惠民生、調結構、穩投資”的作用

◎ 國務院發展研究中心市場所課題組

保障性住房既是事關社會和諧穩定的民生工程，也是現階段調整多元化住房供應體系的重點，同時在當前整體經濟增速趨緩以及房地產限購、限貸政策的雙重影響下，住宅投資增速出現大幅下滑，保障性住房建設對于穩定投資的功能更加凸顯。因此，應利用好現階段大規模建設保障性住房的時機，解決保障性住房建設的難點問題，切實發揮保障性住房對于“惠民生、調機構、穩投資”的作用。

保障性住房對“惠民生、調結構、穩投資”的作用

保障性住房在解決中低收入住房困難，構建合理的住房供應體系，穩定住宅投資等方面，兼具多種功能：

一是解決中低收入家庭住房困難問題，滿足基本住房需求仍是保障性住房的首要功能。自2003年以來，大中城市房價持續快速攀升，部分剛性住房需求被擠出市場，導致一些中低收入家庭住房條件簡陋，購房消費需求無法有效釋放。而保障性住房將有利于這部分家庭實現基本住房需求，改善居住條件，并形成穩定的住房消費預期，有序釋放潛在的住房消費潛力，促進社會和諧穩定發展和房地產市場平穩運行。

二是保障性住房建設有利于住房供應結構的調整和改善。保障性住房與商品住房是住房供應體系的兩個方面，從多個城市調研情況看，當商品房價格快速上漲時，往往是保障性住房申請人數激增的時期，因此，統籌安排保障性住房與商品住房的供應比例，構建合理的住房供應體系十分重要。“十二五”時期以來，每年保障性住房的新開工面積都占當年住宅新開工面積的20%以上。如果截至“十二五”3600萬套保障性住房建設任務完成后，我國住房保障覆蓋率達到20%，住房供應結構將得到進一步優化。

三是保障性住房建設對于緩沖住宅投資下滑具有一定作用。雖然當前住宅投資增速下行是經濟周期波動的客觀規律，但需要警惕的是，住宅投資下滑過快，會對當前固定投資沖擊較大，并引發下一輪住房供給不足和房價過快上漲，因此應重視發揮保障性住房在“穩投資”方面的作用。一方面，今年保障性住房在建工程量將高于去年水平。2012年保障性住房新開工量將不低于700萬套，盡管今年新開工規模有所調減，但考慮到去年大量開工項目實際建設結轉到今年的因素，今年在建工程量將達到1829萬套，比上年提高6%。另一方面，今年將是保障性住房建設投資的高峰年。建設資金需求量并不意味在當年實際形成投資完成額，由于開發模式、融資方式以及具體工程進度等原因，一般會在后續2-3年內逐漸形成真實的住宅投資。據估計，2012年，保障性住房建設投資將達到1.05萬億元，比上年提高19.2%，占住宅投資的19.6%，對住宅投資增速的貢獻率將達到18.9%。今年將是“十二五”時期保障性住房投資的最高點，可為其他宏觀政策的預調、微調爭取更多時間和空間。

當前亟需解決保障性住房建設的難點問題

一是保障性住房籌資難度大、融資成本高的問題將會更加突出。今年是保障性住房投資的高峰年，實際投資規模將超過去年，對項目籌資的要求更高。從資金供給層面看，盡管上半年兩次下調存款準備金率，資金的流動性得到一定緩解，但由于一些保障性住房貸款要給予5%～10%的利率優惠，因此，商業銀行缺乏支持保障性住房的積極性和主動性。特別是對于租賃型保障性住房，在3～5年項目貸款到期以后，需要提供后續資金的接續方案，才能夠確保項目可持續地運營下去。

二是保障性住房建設進度與“四證”手續之間存在時間差。根據現行建設管理規章，保障性住房項目必須四證齊全才能放款。而調研了解到：在項目取得四證（國有土地使用證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和建設工程開工許可證）之前，開發企業支出的土地補償費、拆遷費、勘察設計費、工程預付款等資金將占項目總投資的一半左右，而這個階段又得不到資金有力支持，導致一些保障性住房土地的供給難度增大、項目進展遲緩，還有一些企業為了完成年度任務，在手續不全的情況下開工，留下政策風險隱患。

三是有些地方的基礎設施配套建設相對滯后。由于部分保障性住房項目選址相對較偏，與市政供水、供暖、電力、燃氣等相關市政規劃銜接不足，單位投資成本較高，導致項目紅線外的基礎設施建設沒有及時跟進，不得不使用臨水臨電，既為住房保障對象造成不便，又沒有充分發揮保障性住房對相關投資的帶動作用。

此外，近兩年來開工的保障性住房將陸續進入大規模運行期，保障性住房的準入標準、審核辦法、定價模式以及退出機制等后續管理亟需進一步探索完善。

加快推進保障性住房建設的政策建議

1.加大政府對保障性住房的公共資源投入力度。政府對于保障性住房具有不可推卸的責任，應建立穩定的住房保障財政預算制度和投入增長機制。對于根據保障性住房性質不同，讓渡一定比例的土地出讓收益，并在相關稅費上給予減免。確保保障性用地供給，計劃單列、優先供給，加快推進住房保障用地的儲備工作。在項目風險可控的原則下，適度放寬保障性住房貸款的“四證”條件。加大保障性住房與基礎設施建設的協調力度。

2.建立可持續運行的多元化保障性住房供給主體。可依托專業化的地方投融資平臺或具有優良開發資質的國有開發企業，建立專門從事保障性住房建設和運營的機構，保證住房建設項目能夠順利推開。通過商品房配建、提高商業設施比例、財政貼息、協議回購、發行私募債、REITs等多種手段，形成保障性住房資金平衡模式，吸引社會力量參與保障性住房建設和管理。加大銀行信貸支持力度，擴大住房公積金貸款支持保障性住房建設的試點，制定社保、年金、保險等社會資金參與保障性住房項目的優惠政策。

3.適時適度擴大保障性住房的覆蓋面。在堅持保障基本住房需求的前提下，降低住房保障準入門檻，而且政策設計要從戶籍人口向常住人口轉變，將在城市居住一定年限、具備穩定工作、個人信用良好的外來務工人員，納入居住地的住房保障體系，享受相同的住房保障公共服務，包括公共租賃住房、限價商品房的準入門檻以及住房公積金的繳存使用條件。

4.完善中低收入家庭住房金融支持政策。在購房貸款風險可控的基礎上，降低購買保障性住房首付比例。住房公積金從租賃提取、貸款利率和貸款額度方面加大對保障性住房個人貸款支持力度，商業銀行可在首套置業利率優惠的基礎上，對購買保障性住房的貸款利率進一步優惠。綜合考慮保障對象承受能力、市場價格和成本因素，建立合理的保障性住房定價機制。