完善改革推進機制 統籌規劃和協調重大改革

◎ 宣曉偉

站在改革的角度來看，“十八大報告”是一個再次吹響改革號角的檄文，報告通篇論述了“為什么要改”、“改什么”、“怎么改”等重大問題。報告明確提出，“改革開放是堅持和發展中國特色社會主義的必由之路，要始終把改革創新精神貫徹到治國理政各個環節”，而要“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”。

與此同時，報告還在“基本經濟制度”、“分配制度”、“宏觀調控制度”、“社會主義政治制度”、“行政體制”、“文化管理體制”、“社會管理體制”、“生態文明制度”等各個具體領域就如何進一步推動改革做了許多重大部署，指明了這些領域的未來改革方向和重要舉措。

改革部門化的傾向對當前改革的推進造成了嚴重阻礙

然而，眾所周知當前改革已經進入到了“深水區”，社會群體日益分化且固化，改革共識缺乏，改革進程常常受到利益群體的阻撓，改革推進乏力、難如人意。要真正能夠進一步切實有效地推動改革，就需要有相應的制度創新和制度安排，僅僅依靠口號是不夠的。可以看到，目前在改革推進機制上還存在許多亟待完善之處，其中最為突出的問題之一是改革部門化的傾向十分嚴重。所謂改革部門化，就是由具體的政府職能部門來提出與其相關的改革議題，設計改革方案，最后加以實施并對結果進行監督考評。由此造成相關的政府職能部門在這些改革事項上常常集決策、執行、監督于一身，改革常常成為了相關部門權力和利益擴張的借口和契機，部門政治在改革推進過程中扮演著重要角色。在一些重大改革事項上，由于參與部門較多，負責牽頭的部門又受到自身利益的牽扯，改革很容易演變成一個各部門權力和利益爭奪的戰斗。職能部門在參與重大改革的過程中，由于與自身利益密切相關，改革真正的意圖和目標往往先被放在一邊，保住甚至擴張本部門的權力和利益則成為頭等大事。因此，要真正能夠繼續有效推進改革，就必須要跳出改革部門化的怪圈。

與此同時，也應當看到要改變改革的部門化傾向，絕非易事。在一個高度分工的現代社會，復雜化、專門化的程度大大提高，依靠一個高度專業化、分工化的官僚體系來理性化地管理社會，是現代社會運行的必然趨勢。我們國家的實際情況是政府部門主導經濟社會發展各方各面，政府機構和相應的職能部門極其發達，而其余的人大、政協、社會團隊的力量則相對不足。一方面是高度分工的條件下，具體的改革議題往往涉及許多具體、復雜和專業的內容，改革方案的設計者必須對相關的內容有足夠的熟悉和把握。因此在現代社會，改革設計和推動絕對不是業余的機構和普羅大眾可以操作的，必須依賴有專門知識、熟悉相關情況的專業機構和人士。另一方面在中國的現實條件下，只有相關的具體政府職能部門最有能力、也最有可能來設計和執行相關的改革議題，他們最為熟悉和了解情況，又具有相應的專業能力，而其他方面的力量目前還難以真正來把握和設計相應的具體改革議題。所以在某種程度上，改革部門化是中國社會在高度分工和專業化的背景下，在其他相關機構的力量還未充分成長的條件下，一種不得不選擇的必然趨勢。這也就解釋了為什么目前大多數人都意識到部門政治在改革推進中造成的危害，但改革部門化的現象卻愈演愈烈，難以遏制。

破除部門利益糾葛，實現合理分工與協作，提高改革推進程序的規范化和法治化程度

由此，要貫徹落實十八大報告的精神，真正有效推進改革，首先要解決的難題是如何完善和修正當前改革的推進機制，糾正改革部門化的傾向，破除改革過程中的部門利益和部門政治糾葛。

如前所述，考慮到中國現實的條件，破解改革部門化的根本途徑是要“提高改革推進程序的規范化和法治化程度，在改革過程中真正做到決策權、執行權和監督權的分開，使得三者既相互制約又相互協調”。

首先，在改革方案的設計方面，必須要有一個超脫職能部門利益的機構加以負責或協調，從而保證改革不落入到部門政治和部門利益的窠臼之中。這個超脫部門利益的機構從長遠來看應該是人大和政協，但在目前兩者的能力還不足以擔當推進當前緊迫的改革重任的條件下，可以考慮將一部分政府部門劃撥出來，成立以專門推進改革為己任的改革機構（類似當年的體改委）。需要特別值得強調的是，一方面要保證這個機構的獨立性和權威性，必須對這個機構的權限做嚴格的限定，這個機構只能從專業化分工的角度從事改革方案的設計，而不應承擔任何的行政職能，也就是決不能參與職能部門的具體政策實施。另一方面要防止這個改革部門又形成過強的自身部門利益，尾大不掉。因為未來人大政協才是真正改革的決策機構，所以這個機構如何充分有效配合人大政協開展工作，要有相應的設計和考慮。一些事關國計民生、國家前途命運的重大改革，應逐漸在改革機構的配合下，逐漸交由人大政協來負責。在現有的條件下，首先要充分落實的是人大政協對改革的監督功能。從而在當前形成改革決策機構、具體職能部門、人大政協三方分別行使決策、執行和監督的功能。

其次，要提高改革推進程序的規范化程度。在具體改革事項的安排上，一般較小的事項可以由具體職能部門來負責組織改革方案的起草設計，但是必須接受改革部門的專業化指導，對于如何起草改革方案、保證公眾參與、進行專家咨詢、開展部門協商等等具體事項如何操作，不是由具體職能部門來決定，相關的程序都必須按照改革機構的規定或者相應的法律法規來操作，與此同時職能部門的改革方案應該報送改革機構進行合規性與合法性檢查，從而既能發揮具體職能部門的專業能力，又避免陷入部門政治和部門利益的怪圈中。而一些重大事項的改革，涉及部門眾多，同樣需要利益超脫的改革部門加以統籌和協調，這個方案有條件的應由人大政協部門在改革機構的幫助下來制定，否則由改革部門來牽頭，但要充分接受人大政協部門的指導和監督。

第三，要盡快出臺如何推進改革的法律法規，將如何推進改革納入法治化的軌道。就目前來看，盡管對加快改革的呼聲很高，但“改什么”、“誰來改”、“怎么改”還基本處于一事一議、一事一辦的局面，必須加強改革的統籌協調和頂層設計，大力加強改革推進程序的規范化和制度化建設，可以考慮盡快出臺相關的“改革促進條例”，對改革推進程序加以明確化、規范化和制度化。

在改革過程中要充分調動地方的積極性，貫徹“分級決策、分級執行”的原則

中國的改革歷來遵循的是“增量改革、地方試點”的邏輯，如何尊重群眾首創精神、繼續調動各方面積極性對于進一步推進改革至關重要。

在當前我國的中央-地方關系中，在事權劃分上奉行的是在“分灶吃飯”下“事事都要各級政府共同分擔”的原則，基本是“中央決策、地方執行”、各級財政共同分擔的局面。一方面基本上各種大小事務都要中央管，許多地方可以管理、市場可以解決的自身事務都要靠中央部門來決策，地方分權嚴重不足。另一方面，中央部門的執行力極其有限，事事的具體執行都靠地方，所謂“上下一般粗”，“上面千條線，底下一根針”，從而很容易形成“上有政策、下有對策”，“政令不出中南海”，“各個地方自行其是”的局面，因此從這個角度來看是中央集權嚴重不足。因此，如何破解上述困局也是推進改革中所必須面對的難題。

在改革推進過程中，要充分貫徹“分級決策、分級執行”的原則，一方面，如果涉及地方自身事務（而不涉及其他地區利益）的改革方案，應當由本級人民政府制定（上級政府在一般情況下不得干預，要干預應必須經過相應的司法程序）。另一方面，如果涉及跨地區或者全國區域范圍事務的改革方案，應由相應地區的人民政府或者中央政府負責制定，地方政府不得涉及。

總體來看，盡管當前改革遭遇很多困難和阻力，但人心思變、人心思改的局面已經不可阻擋，我們應該抓住難得的機遇，在推進改革的方面做出相應的體制和機制創新，破除部門政治，推進改革過程中決策權、執行權和監督權的分開，提高改革推進程序的規范化和法治化程度，真正有效地推進下一步的改革。