縣級中心城控制性詳細規劃初探

杜 娟

吉林省舒蘭市城鄉規劃設計室，吉林 舒蘭 132600

縣級中心城控制性詳細規劃初探

杜 娟

吉林省舒蘭市城鄉規劃設計室，吉林 舒蘭 132600

控制性詳細規劃（簡稱：控規）發揮著向上落實城市總體規劃和專項規劃，向下引導和控制項目建設的重要作用。因此本文著眼于縣級中心城區控規的編制，通過全面分析我國城市化、城鎮化的發展所面臨的新形勢、新要求，明確了城市規劃的新責任和新任務，并就當前我國城市規劃編制和管理過程中，尤其是縣級城市規劃建設中存在的問題和不足提出了作者的看法和認識，最后提出了相關建議。

縣級市；控制性詳細規劃；城鎮化

1 城鎮化建設面臨的新形勢及新要求

1.1 城市化、城鎮化的進程日益加快

我國正處在“十二五”國民經濟社會發展綱要實施的新形勢下，對全面推進城市化、城鎮化提出了新的發展目標與任務；特別是繼續推進和全面深化改革開放、市場經濟新體制不斷自我完善，更加促進了城市化、城鎮化建設新發展。隨之而來的是城市及縣級中心城區人口日益增多，城鎮用地需求不斷擴大，城鎮體系不斷健全與完善。

1.2 經濟發展推動城鎮化建設

市場經濟多元化并存與發展，直接成為城市化建設及城鎮化建設和發展的新動力。個體經濟的發展、城鄉企業的發展、合資企業的發展，推動了城市建設格局的變化和新的調整，這也促使多元化經濟體制與城市化建設進一步完善；隨著招商引資項目的不斷引進，新城區、特別是開發區建設開辟了新的城市用地發展新途徑和空間，隨之將產生新的經濟效益和社會效益；城市化進程的不斷加快，提供了更多的就業崗位，吸引了農村勞動力大量進入城市與城鎮，這將有力保證城市發展對勞動力的需求。特別是城市土地有償使用及房地產大量開發，極大的推動了城市住宅、市政及公共設施的建設步伐和速度，城市規劃編制體系的完善，發揮控規對建設的引導就顯得更為重要。

1.3 城市建設快速發展的需要

城市管理體制改革帶來了各種新變化與新轉變。即:城市用地管理的轉變和城市開發改建方式的轉變，使城市建設、縣級中心城鎮建設、按照城市規劃有序的進行，必將日益凸現良好的經濟效益和社會效益。同時，在一些地方和一些城市由于片面追求經濟效益和高利潤，導致城市建設容積率、建筑高度、建筑密度、人口密度等諸方面的人為失控，直接損害了社會的整體利益。這就要求，必須制定有效的引導和控制管理城市開發建設規劃，其中包括詳細建設要素控制，達到保證經濟效益、社會效益和環境效益的高度統一。科學、合理的城市規劃是引導城市協調發展的關鍵，對此，必須進一步完善城市管理法規體系，健全城市規劃的法制化體制。

2 縣級中心城區建設現狀與傳統規劃實施存在的問題

2.1 規劃依據缺陷與市場經濟要求的矛盾

一些地方的總體規劃修編工作跟不上城市發展與市場經濟發展的需求，傳統規劃直接阻礙了城鎮化建設的全面實施，必然造成規劃依據不足。城市中的規劃是對城市總體布局的考量，不可能對每一個地塊，提出比較詳細明確的規劃要求，詳細規劃設計如果對規劃范圍內外的現狀、環境、發展功能、建設配套等一系列問題的整體綜合研究不夠，就容易脫離總體規劃、脫離實際，甚至缺乏地方特點和城市建設特色，其結果還會造成建設性的破壞，這是十分可怕的。

在市場經濟條件下，無論是城市建設、中心城建設還是村鎮建設的不確定因素，往往是不可預期的。在這種情況下，也不可能按照一個固定的模式進行規劃，尤其是在建設計劃、任務、投資等均未落實的情況下，編制的詳細規劃就很容易出現脫離實際，甚至出現靈活性差的后果。對此，這種傳統的詳細規劃將遠不能適應城市建設和村鎮化建設發展的需要，這就要求我們規劃立法部門、規劃主管部門、規劃設計部門，在實踐中認真探索加以解決。

2.2 城市體制改革的新變化與規劃管理的可操作性缺失

隨著城市體制改革的不斷深入，給城市建設帶來許多新的變化，主要反映在城市用地管理上新的轉變，將過去無計劃撥用地調整為有計劃用地，零星分散撥地變為成片撥地，無償使用土地變為有償使用土地，單純行政行為管理變為行政、經濟、法律并用的手段。這就要求，在撥地開發前提出明確而詳細的規劃要求和控制指標。由于城市開發改建方式的轉變，過去零星建設的“見縫插針”，直接影響城市布局的合理有序和城市風貌的完整性，造成市政公用設施建設的不配套、不完善、環境質量差等問題。當前，急需要求制定出有效的引導和控制管理城市開發建設的規劃等。

在規劃編制、設計與規劃管理實施中，監管城市規劃的意圖要通過規劃管理來實現，但由于總體規劃過于原則化，詳細規劃又缺乏靈活性和彈性，在執行規劃管理的過程中，勢必出現規劃的可操作性不夠，受人為的因素影響較大，甚至因為追求單純的經濟利益而放棄了規劃的基本原則，使城市建設受到不可估量的損失，這些應引起人們的思考與解決。

2.3 城鎮化建設中控制性詳細規劃存在的問題急待引起關注

就縣級中心城區控制性詳細規劃總體而言，主要問題是：總體規劃與控制性詳細規劃缺乏科學的銜接，總規的原則性與詳規的靈活性缺乏合理的彈性。一是在控制性詳細規劃的制定與執行和修改，缺乏法制化程序，缺乏法制力保證，甚至缺乏公開和公眾參與的程序，在實際工作中容易受到各方面不同干擾，同時又缺少有效的評判標準和相應的監督機制，對市場的公平性產生負面影響。同時在規劃編制程序上，控制性詳細規劃延續了規劃體系內部化操作方式，并且由于編制周期縮短而更加強化，便加深了規劃與公眾之間的本已存在的隔閡。二是控制性詳細規劃的編制與執行本應為政府行為，代表全民利益，但在實施過程中，一些地方的行政主管部門將控制性詳細規劃的編制由開發商委托、控制和決定，成為為局部或直接為某單位或為某個人服務的工具。三是在規劃實施上控制性詳細規劃放棄整體控制而取地塊控制，無暇顧及建設策略而追求“全覆蓋”，妥協與市場選擇的無序性和隨意性。四是在編制內容上，控制性詳細規劃存在過分追求可“操作性”，這樣只能滿足開發建設的基本功能而對城市建設的地方特點、城市特色、城市美學和人的行為環境涉及甚少，其結果就會造成城市景觀混亂與城市特色的消失，長此下去，城市建設就沒有新的生機和活力。

3 控制性詳細規劃今后發展建議

3.1 突出控規的法定作用

鑒于目前我國控制性詳細規劃屬于規劃部門編制的技術文件，其審批也是由各級人民政府進行，尚達不到法律條文的地位。這樣，在管理中就不可避免的迫于壓力而進行不斷調整。一方面要完善城市規劃管理技術規定，通過法定程序加以明確和肯定，有國家強制力保證法規作總體控制。另一方面在控制規劃的基礎上制定法定圖則，它也是通過立法產生的法律成果。

3.2 培養一支高素質的規劃管理隊伍

這是規劃、建設與管理工作中的重中之重。這就需要一方面從中央部委到地方各級主管部門，要有計劃、定期培訓，從省級到鄉鎮各級地方主管領導干部及其相關部門管理人員，應學習掌握國家和地方相關法律法規，每年進行一次考試，合格后方能在工作崗位上任職。另一方面由各級主管部門指定相關院校和培訓機構，每年定期分批對各級規劃設計及其管理人員進行培訓、定期考試，一律實行持證上崗。

3.3 完善公眾參與制度

公眾包括各種利益團體、專業團體、社會團體、社區和廣大市民，不僅控制性詳細規劃的實施過程要引入公眾參與，其編制過程也應反映公眾的意愿和要求，方能達到預期的目的和效果，使控制性詳細規劃做到更加公開、公平、公正。

3.4 增強規劃的科學性、合理性和可操作性

有必要在控制性詳細規劃編制階段，加強技術分析，這也有助于市政府建立可持續發展的調控機制。與控制性詳細規劃密切有關的規劃管理技術規定，土地使用強度控制，控制性詳細規劃的技術經濟分析等問題，都是規劃相關人員必須了解和可能遇到的重要問題。同時還需要進一步研究，控制性詳細規劃的內容深度問題。然而，對不同規模、不同特點的城市，以及同一城市內，不同區域的控制性詳細規劃應采取不同深度、做法和要求，采取不同方式進行調控，以擴大控制性詳細規劃的覆蓋面，以適應市場對建設用地的需要。

[1]城市規劃資料集（第4分冊、控制性詳細規劃.

[2]中國建筑工業出版社（2002）第067182號.

10.3969/j.issn.1001-8972.2012.20.100