關于促進自主創(chuàng)新政策落實的若干思考

蘇靖

（國家科技基礎條件平臺中心，北京 100862）

關于促進自主創(chuàng)新政策落實的若干思考

蘇靖

（國家科技基礎條件平臺中心，北京 100862）

本文從全面促進自主創(chuàng)新政策落實這一目標出發(fā)，探討了自主創(chuàng)新政策落實的基本情況，分析了制約自主創(chuàng)新政策落實的主要因素。在此基礎上，本文提出要從建設服務型政府的要求出發(fā)提高政策落實的質(zhì)量和效率，要把政策的制定和實施作為一個有機結(jié)合的整體，要在政策的實施中及時調(diào)整和完善政策，要做好政策實施重要一環(huán)的政策評估，要重視和建立政策實施的成本補償機制等建議，力圖從理論和實踐的角度努力促進自主創(chuàng)新政策的落實。

自主創(chuàng)新；政策；落實；思考

為深入實施 《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，國家制定發(fā)布了《配套政策》及其實施細則，綜合科技政策和經(jīng)濟政策措施，逐步形成了覆蓋面廣、政策力度大的自主創(chuàng)新政策體系，對于提高自主創(chuàng)新能力，建設創(chuàng)新型國家具有重要的促進和保障作用。政策的關鍵在于落實。及時掌握政策落實情況，進一步促進自主創(chuàng)新政策的全面落實，充分發(fā)揮這些政策的重要作用，并在實踐中不斷改進和完善政策，是一項十分重要的任務。

1 自主創(chuàng)新政策的制定與落實情況

1.1 自主創(chuàng)新政策是建設創(chuàng)新型國家的重要基石

2006年，國務院發(fā)布了《配套政策》，提出了科技投入、稅收激勵、金融支持、政策采購、引進消化吸收再創(chuàng)新、創(chuàng)造和保護知識產(chǎn)權、人才隊伍、教育與科普、科技創(chuàng)新基地與平臺、加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等十個方面60條創(chuàng)新政策。為使《配套政策》進一步得到全面落實，從2006年4月開始，在國務院的統(tǒng)一領導下，科技部、發(fā)改委、財政部等16個部門根據(jù)各自的職責分別牽頭制定相應的實施細則。

這些政策措施，符合當前世界科技政策發(fā)展的趨勢，適應科技創(chuàng)新規(guī)律的內(nèi)在要求，在政策的對象上，更加普惠，更加公平，綜合運用財稅、經(jīng)濟、科技等多種政策工具，注重對科技創(chuàng)新實現(xiàn)全過程的支撐，注重科技成果轉(zhuǎn)化和運用，注重調(diào)動廣大科技人才的積極性，注重加強對企業(yè)技術創(chuàng)新，特別是支持廣大中小企業(yè)技術創(chuàng)新，已經(jīng)成為營造良好政策環(huán)境，支撐創(chuàng)新型國家建設的重要基石。

1.2 政策的實施是取得成效的關鍵

隨著《配套政策》及其實施細則的陸續(xù)出臺，科技部與有關部門積極推動各項政策的落實。組織開展政策宣傳，全面解讀相關政策措施，積極做好政策培訓工作。在各地方、部門的共同努力下，各項政策措施都得到了不同程度的落實。一些地方在政策落實中大膽探索，形成了很好的做法，例如上海依托專門機構(gòu)建立工作網(wǎng)絡，提供創(chuàng)新政策的“一站式”服務。江蘇在科技系統(tǒng)遴選出1000多名企業(yè)科技政策輔導員，為企業(yè)提供政策咨詢服務等。

據(jù)調(diào)查，政策的落實取得了明顯的成效。在科技投入方面，自2006年以來，中央財政科技投入年均增幅超過20%，部分省市財政科技投入年均增幅在30%以上。在知識產(chǎn)權方面，近兩年我國創(chuàng)造知識產(chǎn)權的數(shù)量和質(zhì)量都有了大幅提高。在2009年授權的國內(nèi)專利中，發(fā)明專利65391件，占13.0%，同比增長40.4%。在稅收激勵方面，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策作用比較明顯，激勵了企業(yè)研發(fā)活動。據(jù)26個省市的不完全統(tǒng)計，2008年度，這些省市共加計扣除（按50%口徑）企業(yè)應納稅所得額584.54億，減免企業(yè)所得稅額（統(tǒng)一按25%的稅率折算）146.1億［1］。

1.3 政策落實中存在一些不可忽視的制約因素

一是重政策制定、輕推動落實的現(xiàn)象仍然存在。相關方面均把發(fā)布了相關政策措施作為重要的工作業(yè)績，而對政策的落實情況關注度不夠。一些省市在落實政策中沒有形成組織保障機制和監(jiān)督考評機制，對政策落實情況缺少監(jiān)督評估。二是部分政策文件本身操作性不強。配套政策實施細則中有不少是屬于指導性文件，指出了政策的方向和總體要求，具體的實施還需要相關的配套辦法。一些政策缺乏量化考核，難以具體操作實施。三是政策宣傳和指導服務還不到位。盡管調(diào)查顯示企業(yè)對相關配套政策與實施細則知曉度有所提高，但仍有部分企業(yè)對自主創(chuàng)新政策的具體內(nèi)容不甚了解。

2 思考與建議

2.1 從建設服務型政府的要求出發(fā)提高政策實施的效率和質(zhì)量

建設服務型政府，要求政府改變原有的社會經(jīng)濟管理體制和管理方式，建立與市場經(jīng)濟體制相適應的政府職能和履行職責的途徑、形式和方法，正確、充分和有效地履行職責，提高為社會公眾、企業(yè)服務的能力和水平。在政策實施中貫徹建設服務型政府的要求，必須改變傳統(tǒng)政策實施片面追求效率而不計成本、不重視效果，企業(yè)和社會公眾也難以從政策實施中受益的情況，而必須滿足政策對象的需求，要強調(diào)政府的回應性，提高政策實施的聯(lián)動能力。

要摒棄政府管理公共事務的強制色彩，更加注重政府、社會與市場三邊的合作與互動，重視政府與企業(yè)等參與主體在政策實施中的合作。通過切實有效的政策服務擴大政策的受益面。要加強政策服務機構(gòu)和工作機制的建設，開展個性化和規(guī)范化的服務，開展政策的宣傳和培訓，滿足企業(yè)對政策咨詢各種需求，使企業(yè)有效地利用政策，提高創(chuàng)新的能力和自覺性。地方科技管理部門應提高服務意識，創(chuàng)新工作方法，選擇有條件的機構(gòu)開展政策服務。通過各種信息交流渠道和宣傳平臺，及時收集和反饋政策執(zhí)行中的各種問題，促進政策的調(diào)整和完善。

2.2 把政策的制定與實施作為一個有機的整體

要充分認識到政策制定與政策實施不再是完全毫無關聯(lián)相互分離的兩個部分，而是有機的、緊密的統(tǒng)一［2］。其次，政策的制定和實施并非是簡單的直線關聯(lián)關系，而是一種復雜的、微妙的相互依存關系。政策的最終落實也來自于政策實施過程中不同參與主體的碰撞與博弈。這就要求我們必須把政策的制定和實施作為一個有機整體，這也就意味著政策的形式、政策的類型、實施機構(gòu)人員，目標群體的組織與制度化程度，以及先前政策實施的經(jīng)驗，都是政策實施過程中影響其成敗所需要考慮的重要因素。

要形成明確一致的政策目標，即政策目標的語言表達必須明確、具體、清晰，內(nèi)涵不能有歧義，外延要界定清楚。政策目標應包括實現(xiàn)目標的時間期限，政策目標應有明確的約束條件。同時，政策目標還應當是可衡量的，政策目標具有可行性、規(guī)范性。在政策制定時要把易于落實作為重要的工作目標，增強政策的可操作性。能夠量化的要盡可能量化，能夠?qū)懨骶唧w期限的要盡可能寫明具體期限，能夠明確實施對象的要寫明實施對象。要建立政策實施的反饋機制，實施中出現(xiàn)的問題要及時反饋、收集，及時調(diào)整相關政策措施，既要保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，又要及時反映最新的現(xiàn)實情況和存在的問題，使得政策能夠更加完善、合理。政策實施的情況和效果有可以量化考核的指標。

2.3 在政策的實施過程中及時改進和完善政策

現(xiàn)代公共政策理論中一個十分重要的觀點是，政策的實施是實施者與受影響者相互調(diào)適的過程。政策實施者與受影響者之間的需求和觀點并不一致，基于雙方在政策上的共同利益，從而彼此放棄或修正自己的立場而主動進行協(xié)調(diào)、妥協(xié)，以達成雙方都可以認同的政策實施方式。事實上，這種相互調(diào)適過程是一種雙向的平等交流互動過程，而不是傳統(tǒng)的自上而下的單向命令過程。實踐也表明，成功的政策實施依賴于成功的相互調(diào)適過程，政策實施的有效與否在根本上取決于二者相互調(diào)適的程度。

在政策實施中要把不斷改進和完善政策措施成為一種例行程序，特別要從管理體制和機制上予以保障。盡快建立推動自主創(chuàng)新政策落實的部門聯(lián)席會商制度，建立部門和地方的聯(lián)絡員制度。要充分考慮政策實施者與受影響者的互動，綜合考慮受影響者的反應和政策實施的實際效果。加強政策需求研究和跟蹤落實，建立動態(tài)調(diào)整機制，及時改善政策落實中的各種問題。對于操作性不強和制定過程就缺失的政策，增補操作措施和相關實施細則。對于企業(yè)提出的政策要求，加強反饋機制和政策研究，爭取在新出臺的政策中有所體現(xiàn)。

2.4 做好政策實施中重要一環(huán)的政策評估

一個完善的政策過程，不僅應包括合理的政策制定和有效的政策執(zhí)行，還應包括科學的政策評估。實施政策評估，無論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都是一項相對較新的工作，目前相關方面已經(jīng)開展了積極的探索［3］。所謂政策評估，是由一定的政策評估主體，依據(jù)一定的評估標準和程序，采用科學的方法，對政策的方案、政策的執(zhí)行過程以及政策的效果和所產(chǎn)生的影響進行評價，以判斷政策結(jié)果是否達到預期目的，是否滿足需要的一項專題工作。近年來科技部政策法規(guī)司與評估中心已經(jīng)在系統(tǒng)調(diào)研的基礎上，組織開展了《規(guī)劃綱要》配套政策及其實施細則的評估。

進一步落實做好自主創(chuàng)新政策的評估工作，需要著力建立和完善評估指標體系。把相關部門、地方的政策落實情況納入到政策評估體系中。結(jié)合政策評估工作，適時開展對有關部門和地方政府各項政策落實情況的檢查、督促和考核，并將其納入地方黨政領導的績效考核和地區(qū)科技進步的考核內(nèi)容。通過檢查、督促和考核，引導地方政府建立和完善創(chuàng)新戰(zhàn)略導向下的績效評價制度，增強落實政策的動力和責任感。

2.5 重視和建立政策實施的成本補償機制

自主創(chuàng)新政策的一個重要特點是經(jīng)濟政策占有重要地位，發(fā)揮著重要的作用，更多發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)的手段引導和激勵企業(yè)等創(chuàng)新主體加大對創(chuàng)新的投入。同時，在政策實施的全過程中，經(jīng)費和物質(zhì)自始至終都是政策實施不可缺少的資源。因此，在政策實施中，必須十分重視政策實施的經(jīng)濟意識和成本意識，只有這樣才有助于政策的有效實施。

針對目前不少經(jīng)濟欠發(fā)達省市落實政策缺少財力支持的情況，建議建立落實政策成本補償機制。在欠發(fā)達地區(qū)的政府財政轉(zhuǎn)移支付資金中設立科技政策落實專項經(jīng)費，補償落實政策的成本。改變科技管理中的“重硬輕軟”思想，在相關科技經(jīng)費中拿出一定比例經(jīng)費，補償中小企業(yè)落實政策的成本。

政策的落實是個永恒的話題。推進自主創(chuàng)新政策的落實需要從提高自主創(chuàng)新能力，建設創(chuàng)新型國家的高度予以重視，并貫穿在創(chuàng)新型國家建設的全過程。要把政策的制定與落實作為一個不可分割的整體來系統(tǒng)謀劃、持續(xù)推進。要深入研究政策制定與落實的規(guī)律和特點，把握政策制定與落實的重點、難點和關鍵點，確保每項政策措施落到實處，讓各項政策措施真正惠及各創(chuàng)新主體，為自主創(chuàng)新營造良好的政策環(huán)境。

［1］科技部政策法規(guī)司，評估中心.科技政策制定和實施情況［Z］，2009.

［2］張駿生.公共政策的有效執(zhí)行［M］.北京：清華大學出版社，2006.

［3］趙彤，范金，周應恒.長三角地區(qū)企業(yè)研發(fā)費用加計扣除政策實施效果評價與對策建議［J］.中國科技論壇，2011，（6）：68-73.

Considerations of Promoting the Implementation of Innovation Policy

Su Jing
（National Science and Technology Infrastructure Center，Beijing 100862，China）

In order to promote the implementation of the innovation policy,this paper discusses the situation of the formulation and implementation of the innovation policy,analyzes the main factors which restrict the implementation.Based on this,the paper puts forward to improve the quality and efficiency of the policy carrying out,to integrate the formulating and the implementing of the policy,to adjust and improve the policy during the implementation,to carry out the policy evaluation,to pay attention and build up the cost compensating mechanism of the policy implementation,and to promote the implementation of the innovation policy from the view of theory and practice.

Innovation;Policy;Implementation;Consideration

2011-11-29

蘇靖（1968-），男，山西朔州人，國家科技基礎條件平臺中心副主任，副研究員；研究方向:科技政策，技術創(chuàng)新。

G31

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（責任編輯 遲鳳玲）