過期礦業權的成因及其對策研究

曹希紳，王麗艷，譚永杰，徐樹強，趙 琳，

(1.中國地質大學(北京)人文經管學院，北京 100083；2.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037)

近些年來，全國各省(區、市)礦業權登記數據庫中出現了大量礦業權過期現象，其中有些省(區、市)問題還比較嚴重。

針對過期礦業權問題，國土資源部有關部門于2010年出臺了《登記庫中過期礦業權清理工作方案》，啟動了全國性的登記數據庫中過期礦業權的清理工作。據統計，截至2010年6月30日，全國礦業權統一配號數據庫共登記191712個礦業權，其中探礦權51397個、采礦權140315個。過期礦業權總計58570個，占總數的30.55%。*資料來源于國土資源部全國礦業權統一配號數據庫(2010年6月30日統計數據)

過期礦業權的大量存在，對礦政管理工作帶來了很多影響。首先，過期礦業權大量存在，導致我國礦業權家底不清，對于政府制定規劃與管理決策帶來困難；其次，出現大量過期礦業權，損害了我國法律的權威性，也損害了礦政管理部門的公信力和社會形象；其三，有些過期礦業權，是由于礦業權人趨利避責、故意違法所致，其中有些礦山還存在安全隱患，如果長期得不到解決，將會損害國家和社會利益。

1 產生過期礦業權的成因

出現礦業權過期，原因是多方面的，有的屬于礦業權人自身的原因，有的屬于礦政部門管理工作不到位或國家政策調整導致的結果；有的屬于主觀原因所致，有的則屬于客觀原因造成。

1.1 礦業權人自身原因

礦業權過期，有些屬于礦業權人自身原因所致。一是由于礦業權人依法辦礦的意識不強，沒有按照相關法律要求的時限去辦理礦業權延續登記手續。我國法律對探礦權和采礦權的許可期限作出了明確規定，臨屆期滿礦業權人需要延長勘查或開采期限的，應當在許可期屆滿前30日內向登記管理機關遞交延期申請，而在實踐中很多礦業權人對此規定不夠重視，認為只要有礦業權證便可以繼續勘查或開采，從而造成在礦業權證已經過期的情況下繼續勘查或開采。二是有些礦山在許可證有效期內或有效期屆滿需要停辦、關閉的，礦業權人并沒有按照法律要求自決定停辦或者關閉礦山之日起30日內，向原發證機關申請辦理采礦許可證注銷登記手續，致使礦業權過期。其中包括三種情況：①由于礦業權人法律意識淡薄，對履行相關法律手續不夠重視，致使沒有按規定期限申請辦理礦業權注銷手續；②有些礦業權人為逃避應盡的礦區土地復墾、環境恢復治理等責任和義務，憑借僥幸心理，故意拖延、甚至逃避辦理正常的礦山關閉、礦業權注銷手續；③有些礦業權人，特別是一些小型礦山企業，由于經營不善或遭遇不可抗力損失，到鄰近礦山關閉時已無能力承擔礦區土地復墾、環境恢復治理等義務，致使無法辦理注銷登記。

1.2 礦政管理方面的原因

礦政管理機關在礦業權管理過程中，如果發現礦山企業超過期限而沒有進行延續申請或已經決定關閉礦山而未進行注銷申請的，應當及時按照法律的規定依法對其礦業權許可證作出注銷處理。全國絕大多數礦政管理機構在履行礦業權監管和服務方面能夠盡職盡責，但也有部分礦政機構的工作人員監管工作不到位，致使出現礦業權過期的現象。

一是部分礦政管理機構對礦業權管理不夠嚴格，對礦業權過期行為查處力度不夠，致使過期礦業權不斷出現。礦業權人和礦政管理機構之間有時表現為一種博弈關系，當礦政管理機構嚴格依法監督管理和追究礦業權過期行為時，礦業權人就會嚴格管束自身的行為；而當礦政管理機構對礦業權過期行為疏于監督管理、或懲處力度不夠時，就會進一步滋長礦業權人的不良行為。二是一些礦政管理機構辦事效率不高，主動服務意識不強，沒有依據法定時限為礦業權人辦理延續、注銷等手續，致使礦業權過期。三是礦政管理機構未能建立完善的礦政管理信息系統和礦業權過期預警機制，致使礦業權出現大量過期現象。

1.3 政策法律及其他方面原因

過期礦業權的出現，除了上述原因，還有其他一些原因。

一是國家法律法規方面不完善。如在關于礦業權人辦理礦業權延續登記或礦業權注銷登記的規定中，要求礦業權人在礦業權到期前30日內辦理完相關手續，對此許多礦業權人反應期限太短。特別是在礦山關閉前不僅要完成礦山閉坑報告的起草與報批，還要按照審批后的閉坑報告完成有關勞動安全、水土保持、土地復墾和環境保護工作，或者繳清土地復墾和環境保護的有關費用，之后還要取得有關部門的證明才能辦理許可證注銷手續，因此要在30日內辦完手續存在較大困難。

二是國家或地方政府的政策調整。近年來，國家和地方政府根據資源整合的需要，出臺了一些相應的政策和臨時規定。有些本應在此期間需要辦理延續或注銷的礦業權，因新的政策和規定出臺而無法在法定期限內正常辦理，致使礦業權過期。由于這一原因而導致礦業權過期的現象在全國是比較普遍的。

此外，由于礦業權人之間出現了礦權交叉重疊等糾紛，從而使礦業權的延續登記無法進行或被延誤也是一個原因。

2 解決過期礦業權的對策

自2009年以來，全國各省(區、市)陸續啟動了清理過期礦業權的工作，特別是國土資源部有關部門2010年出臺《登記庫中過期礦業權清理工作方案》以來，各省(區、市)過期礦業權清理工作力度加大。為了進一步做好過期礦業權清理工作，并從根本上解決礦業權過期問題，需要采取以下對策。

2.1 按照分類處置、依法辦理的原則，對過期礦業權進行全面清理

第一，明確要求，落實責任。根據云南等省(2009)做法，對于過期礦業權的清理工作，要明確時間進度、工作質量要求和各級礦政管理部門的責任。遵照相關行政法規，特別是要履行好送達、告知兩個程序，并要求礦業權人限時反饋意見；礦管部門在收到反饋意見后，再向礦業權人送達限期申報礦業權延續登記通知書。實在無法送達的，則要求在礦業權人所在地進行公告。

第二，查明原因，分類處置。如果礦業權過期是屬于礦業權人主觀故意造成，屬于嚴重的違法行為，將不再辦理延續登記；如果礦業權過期是因不可抗力或礦政管理部門原因造成的，則要求礦業權人按照有關規定時限向登記管理機關申請辦理礦業權延續登記；如果礦業權過期是因礦業權糾紛原因導致礦業權不能按期辦理延續登記的，則要求礦業權人及時向礦政管理部門說明情況，經允許，在其解決礦業權糾紛后，及時辦理延續登記；如果礦業權過期是由于國家出臺新政策或臨時規定而使礦業權人無法正常辦理相關手續，政府則應承擔相應的責任。

第三，嚴格程序，依法辦理。過期礦業權分為可以注銷的和可以延續的兩類。對于可以注銷的，首先由登記管理機關通知原礦業權人限期辦理礦山企業閉坑的手續，包括閉坑地質報告的審批、關閉礦山報告的審批、資料歸檔、交納土地復墾或環境恢復費用。其次，在期限內辦理企業閉坑手續的，登記機關公告予以注銷；在期限內未辦理企業閉坑手續的，按照法律規定催其交納土地復墾金，給予處罰，促使其辦理企業閉坑手續。如還不辦理，可依法提起強制執行閉坑義務的申請，通過法律程序予以注銷。對于可以延續的，登記機關應盡快組織辦理登記手續，確實不能辦理的，登記機關須對礦業權進行標注并說明原因。

第四、機制約束，加強懲戒。如可以規定所有探礦權、采礦權在未獲延續登記時，礦業權人一律不得進行勘查開采活動，擅自進行勘查開采活動的，將不再受理延續申請登記，并按無證勘查、開采從嚴處罰，礦業權予以注銷。

2.2 加強前饋控制，建立有效的礦業權過期預警機制

在礦業權管理上，既要有反饋控制，更要有前饋控制。反饋控制是指在過程已偏離目標、問題發生以后再去控制；而前饋控制則是依據預測而預先進行的控制。對于那些故意違反礦業權過期規定的礦業權人進行依法懲處，無論對于當事人還是其他礦業權人都是有警示作用的，這是反饋控制的作用。但是我們也應該看到，僅僅依靠反饋控制，等大量問題出來以后再去治理，其損失已經造成。因此，在治理礦業權問題上，還需要特別加強前饋控制。

一是礦政管理機構在依法向礦業權申請人頒發許可證之前以及在礦業權人實施探礦、采礦過程中，都要對礦業權人進行相關法律法規的教育培訓，明確告知礦業權人辦理礦業權延續或注銷登記所需要履行的程序和義務，以及違反礦業權過期規定所需承擔的后果。

二是建立礦業權過期預警機制，作好年檢和日常監管工作。對那些臨近到期的礦業權提前發布通知，并要求礦業權人向礦政管理機構正式作出反饋。監管人員應做好日常監管和年檢工作，對發現的存在礦業權過期風險的礦業權人要進行重點監管，從而防患于未然；同時對于年檢中發現的過期礦業權，要及時處理，避免造成進一步影響和損失。

三是盡快修改、完善相關法律法規，使之更加科學、合理，并保證相關法律、法規之間相互配套和銜接。同時還要力求保持國家政策的相對穩定性，避免朝令夕改，損害礦業權人的合法權益。

2.3 加強礦政管理機構自身建設，樹立勤政廉政、依法行政的良好形象

出現大量過期礦業權現象，也需要從政府管理方面尋找原因。調研發現，一些基層礦管機構，專職人員不足，且人員知識技能達不到要求；內部管理制度不嚴，工作責任落實不到位；勤政廉政、依法行政的公仆意識淡薄。因此，加強礦政管理機構自身建設，塑造一種良好的礦政管理形象十分必要。

一是加強制度建設。針對一些礦政管理機構對于年檢和日常監管工作抓得不緊、抓得不嚴從而導致大量礦業權過期的現象，需要加強自上而下的工作目標責任制，形成嚴格規范的礦業權監管流程和監管記錄，并實施必要的獎懲措施。

二是加強能力建設。針對一些礦管機構工作人員知識技能欠缺的問題，應全面加強人員培訓和更新工作，明確規定礦政管理人員的資格要求。

三是加強作風建設。要從執政為民、勤政廉政和依法行政的高度加強礦政管理人員的思想作風建設，堅決反對瀆職腐敗行為和衙門作風，形成良好的政風政紀，不斷提高礦政管理機構的工作效率和服務水平。

四是加強硬件建設。在礦業權實地核查中，發現許多基層礦管機構，監管技術手段落后，從而導致監管效率低下，問題出現較多。因此，建設好礦政管理信息系統、配備必要的礦政監管技術手段，已成為迫切的需要。

3 結論

綜上所述，目前我國出現了大量登記數據庫

中礦業權過期現象，政府開展專項行動，全面清理過期礦業權是非常必要的。產生大量過期礦業權，既有礦業權人自身原因，也有礦政管理和國家政策等方面的原因。在治理礦業權過期問題上，一是要本著分類處置、依法辦理的原則，及時清理過期礦業權；二是要懲防結合、標本兼治，在加強礦政管理機構自身建設的基礎上，進一步做好礦業權監管與服務工作。

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