礦產資源產權理論的基礎與現實意義

栗 欣，孟 琪，

(1.北京大學地球與空間科學學院，北京 100871；2.中國礦業聯合會，北京 100013；3.遼寧省地質礦產勘查局，遼寧 沈陽 110032)

礦產資源產權理論是礦產資源產業政策及法律法規的理論基礎。然而，一個時期以來，諸如探礦權、采礦權等與礦產資源產權體系相關的權種，僅僅定位于或解釋為礦產資源國家所有權派生的用益物權，不但在理論上難以自圓其說，更是遠遠落后于經濟社會發展的現實需要。因此，深刻認識礦產資源產權體系的本質特征及內在規律，對制定礦產資源產業政策意義重大，影響深遠。

1 現代產權權能的演變機理

產權是財產權利的簡稱，是以財產所有權為基礎形成的，反映不同經濟主體對同一財產的不同方面、不同程度的權利以及相應義務的法律形式。在人類歷史長河中，產權的演變留有鮮明而深刻的時代烙印。奴隸社會之前，產權的表現形式是所有權。封建社會以后，產權進入雙要素時代，權能分化為所有權與經營權。資本主義發展進入成熟階段后，產權制度由兩權制演變為多權制。尤其是現代企業制度形成以后，經營權的外殼被徹底突破，取而代之的是占有權、使用權、收益權、處置權，并與所有權一起，構成現代企業制度中的“五權并存”的基本格局，從根本上確立了法人財產權的外延與內涵。

不過，伴隨商品經濟和科學技術的發展，產權結構的演變在不斷深化，新的產權種仍在繼續創新和誕生。例如，第二代派生權作為載體為第一代產權主體履行權能的同時，也可作為母體派生出第三代權利束。與之相伴的是，一些舊的權種及權能被削弱、縮小、轉移甚至消失。在此過程中，一旦新的權種從原始產權中派生出來，就應當也必須受到一系列政策、法規、制度的合理保護。

一般說來，原始產權與派生產權的關聯主要有二個方面：①具有同等的法律地位，產權之中權、權平等，彼此是一種合約關系，各自有各自的選擇與被選擇的權利和義務；②處于同一產權體系中，同時對某項財產的不同方面和不同程度擁有一定的權利或義務，按照市場法則及合約的規定，互不干擾地行使各自的法定權責。

原始產權與派生產權的區別如下：①先后順序不同。毫無疑義的是，先有原始產權，后有派生產權，兩種權利可通俗地用“父子權”來加以形象的概括和描述。②產權權限不同。原始產權一般可讓權至只保留所有權，而派生產權一般可擴權至所有權之外的其它任何權種及權能。③分配方式不同。原始產權的主體一般以按資分配為主，而派生產權的主體一般是以按勞分配為主。

上述原始產權與派生產權的關聯與區別如果不能準確地界定，勢必會給現實經濟社會帶來一定的負面影響。

此外，客觀存在有與原始產權和派生產權形影不離的其它一系列權種。①共生權。即是與原始產權同時產生，并可以同時參與派生權權能行使的權利，是隸屬于第一代產權的“夫妻權”。②伴生權。即是依附或寄生于原始產權，與原始產權同代成長，但權利主體地位不突出，一般不參與對派生權權能行使的權利。③相鄰權。即與原始產權或派生產權相關的，若即若離但沒有從屬關系的產權類別。

值得重視的是，各種類型、各種層級的權種及權能，可以橫向、縱向進行多種形態的組合。在一些特定領域，派生權的組合權不但色彩斑斕，更是與時俱進。并且在不同視野下，這些權種及權能的組合呈現多元化的屬性。此外，還應意識到，任何一種解釋都是一定時空下，從某一個角度對某種權種屬性的透視，在具備一定合理性的同時，也必然具有一定的局限性。因此，在確定某種屬性的同時，應充分重視至少不要忽略甚至否定其它一些屬性。并且還要詳盡界定各個權種的主體和客體，以及權種、權能演變的時空順序。只有如此,才能更近一步地接近產權體系的客觀實際。

2 礦產資源產權的相關內涵

在礦產資源產權體系中，不但從原始產權中孕育出了一系列專業色彩極其濃厚的派生權利束，而且還糾纏著一系列與財產權利權相關但并不屬于財產權利的其它權利。當前，不同專業從各自的觀點角度出發，對各種權利進行了分類。例如，字面表達完全相同的一個產權概念，經濟學思維的理解便與政治學、行政學、法律學等學科的理解迥然不同。因此，如若不從各個角度“多管齊下”，便無法平衡各種主觀認識并充分把握其中的內在規律。

2.1 所有權

礦產資源所有權的概念是亟待破解的首要問題。首先，政治學中的礦產資源所有權神圣不可侵犯，礦產資源既不能讓度，也不能量化；其次，伴隨礦產資源進入產業鏈條，其所有權的屬性便在不斷地發生變化，從完整到瓦解直至化為烏有。現行的礦產資源管理體制，一方面始終抱守僵死的概念對積極的產業活動設置重重障礙，另一方面又對本應認真履行的所有權職責喪失作為。

2.2 探礦權

自探礦權這一概念在中國萌芽之日，其礦產資源所有權之派生權的認識即占據著主流地位。與此同時，也形成了無可回避與解決的內在矛盾。例如，探礦權形成伊始，礦產資源的主體地位不確定，派生權及用益物權還未出現，更何況派生的基本前提是時間順序，探礦權與所有權如同“雞”與“蛋”，很難說清楚。如果將探礦權定位于第一代產權，作為礦產資源所有權的共生權，其中的主要矛盾便可以迎刃而解。

2.3 采礦權

當前，采礦權比照探礦權被當作礦產資源所有權的第二代派生權，卻從中忽略了與第二代派生權中的處置權的基本關系。不能否認，交易權屬性是采礦權的第一特征，是具有“期貨”特征的，既可以升值也可以貶值的“入場券”。本質上說，是以礦產資源處置權為母體的第三代派生權。其不參與礦產資源所有權的任何分配形式，只是在一定的契約期內以一定的價格完成與礦產資源所有權主體的交易，從而使礦產資源徹底結束了國家所有權，并以流通商品的形式進入下游產業。其升值或貶值在契約期內不應受到所有權權能的左右，而是完全伴隨礦產品價格的走勢波動。

2.4 環境權

礦業環境日趨緊張是礦產資源產權理論滯后的必然反映。現實表現是探采作業單位與地方政府部門、行業管理部門以及所在地自然人之間的復雜關系。現代西方產權理論在研究一方對另一方或諸方利益造成損害或提供便利時，如果難以用市場價格進行補償和支付，對其產權進行界定是最好的途徑。然而在礦業領域，與礦產資源相關的土地、生態產權始終不清晰，以致從事礦產勘查與開發的企事業單位不得不在作業過程中付出較高的交易成本與時間成本。如果以相鄰權為基本依據，對礦產資源的環境權予以清晰的界定，必將能大幅度地降低礦產資源探采過程中的交易成本。

2.5 發現權

所謂發現權，是源于對自然界及其客觀規律的新認識而依法取得的人身權和財產權。從理論上說，發現權隸屬于知識產權，其法律依據為《中華人民共和國自然科學獎勵條例》、《中華人民共和國民法通則》中關于人身獎勵和財產獎勵的有關規定。該權與專利權的區別十分明顯。發現權以榮譽獎勵為主，財產獎勵為輔；榮譽為終身性，財產為一次性。此外，發明權是不受從業影響的人身權利，不能因為憑借了國家或團體的科研經費而否定個人的發現權。從產權理論的角度看，礦產資源發現權是原始產權之一，即探礦權的伴生權，雖然隸屬于第一代產權，但不可能像探礦權那樣派生出占有、使用、收益、處置的權利。

2.6 審批權

對探礦權、采礦權的審批權隸屬于行政權，不屬于礦產資源財產權利范疇。通俗地講，審批權如同“婚姻登記處”，履行的是公共服務職能，與申請人的財產權利 “風、馬、牛”不相及。但在現實經濟社會中，礦產資源行政管理部門的行政管理權、資源所有權、產業投資權混淆不清，以致本應趨于“零”價格的審批權，以資本的形態進入礦產資源產權體系。審批權的升值或者變相升值，不但從根本上侵蝕了礦產資源所有權及其相關權利，而且極大地扭曲了礦產資源產權體系構架，甚至破壞了礦產資源產業最基本的市場經濟秩序。

3 礦產資源產權的分解定位

無論礦產資源產權的派生權如何變化，現代企業制度下的產權結構理論，是作為礦產資源產權理論的基本框架。只有如此，與礦業投資相關的所有資本才能納入礦產資源財產權利的范疇之內，并充分發揮資本理論與制度所賦予的應有活力。

3.1 強化所有權

一是探索以礦產資源產權管理為核心的礦產資源產業管理模式。將礦產資源的數量、質量及生態量化為資產，納入國民經濟核算體系及礦產資源產業投資體系。二是明確探礦權在成果階段的所有權屬性。要依據各級政府的“礦產資源規劃”，確定不同地區、不同礦種探礦權參與礦產資源所有權權益分配比例或額度，并以年度為周期，由政府部門從征繳到的礦產資源權利金中，劃撥給提交礦產地的企事業單位。三是淡化探礦權的流通屬性，強化探礦權的資本屬性。限制探礦權的半成品進入礦業權市場進行一次性交易，鼓勵探礦權持有者將探礦權成果作價為股權，參與勘查開發一體化的資本運作。四是明確礦產資源所有權代表部門的責任，周期性調整礦產資源的權利金征收比例，既要避免礦山企業在市場價格持續走高的背景下成為“天價”爆發戶，也要允許采礦權持有者享有一定的升值空間。

3.2 強化占有權

占有權的突出特征是該權主體在權能履行方面具有較強的排他性。相關政策、法規雖對探礦權和采礦權的排他性給予了明確與保護，但探礦權和采礦權均對礦產資源的占有權能并不徹底。為此建議：一是要明確探礦權對礦產資源的占有不但在成果階段是“永恒”的，在探礦階段也應當是相對“永恒”的。即原則上允許探礦權人對勘查區塊進行“無限期”的占有。為了防止探礦權人“跑馬占地”或“圈而不探”，可對探礦權人逐年高額遞增探礦權使用費，而不是采取規定終結期限或規定投資額度的方法。即用經濟手段促使放棄，而不是用行政手段強行剝奪探礦權的法人財產權。二是國家應對探礦權人取得的“呆礦”成果進行有償贖買，而不是令其無償放棄，以充分保證探礦權人對探礦成果占有的相對“永恒”。三是采取適度的激勵政策，允許并引導企事業單位對未開采的地下礦產資源進行儲備，并以資產的形式納入企事業單位的資本核算體系。

3.3 強化使用權

首先要對“礦產資源有償使用”的說法進行全新的解釋。在探礦階段，礦產資源僅僅是虛無縹緲；在采礦階段，礦產資源只不過易地搬遷及所有權變更。“有償使用”一說實在有點牽強。尤其是在礦產資源成為礦產品之前，還僅僅是企事業單位的加工或服務對象，與使用對象有著本質的區別。相對客觀的解釋是，以礦產資源的派生權為客體的礦產資源使用權：一是將探礦權、采礦權為客體，以其進行的融資、抵押等活動視為一種“使用”。二是將礦產資源所依附的環境作為客體，與此相關的探、采活動可視為對環境的一種“使用”。上述兩種“使用”活動，均應以現代產權制度為基準不斷加以規范。

3.4 強化收益權

產權制度決定分配制度，分配制度又反作用于產權制度。為此，要以產權制度為基礎設計礦產資源分配的制度。一是明確分配格局。本著效率與公平兼顧的原則，平衡國家、企業、個人等相關利益主體的權益。伴隨市場經濟的不斷發育，所有權權能范圍的縮小和作用的弱化，以及一系列派生權的萌芽與強化，是不可逆轉的潮流。當前，要進一步明確礦產資源勘查領域中的“知識、技術、管理參與礦產資源勘查成果分配”的科學性和合法性。二是遵循分配順序。地方政府參與礦產資源權益分配只能局限在開發階段。“誰投資誰受益”的原則不能突破，未參與礦產資源勘查投資的地方政府，不應當參與探礦權價款的分配。三是創新分配方式。在對礦山企業占有資源進行評估的基礎上，依據開采設計及周期，可對應上繳的相關“費、金”一次性“打包”。

3.5 強化處置權

處置權是所有權人，包括其法定的財產代理人，對財產在事實上和法律上決定其最終歸屬的權利。在礦產資源領域，對相關利益主體的處置權限，要進一步合理界定，依法授予。一是探礦權持有企業與礦產資源國家所有權代表者并行，以所有權人的身份，對礦產資源的部分所有權即探礦權成果履行靜態處置權，即所有權的變更。二是采礦權持有企業可以非所有權人身份，按照與所有權人簽訂的委托代理合約，對礦產資源履行動態或靜態處置權，即對埋藏地下的礦產資源進行開采或對采礦權進行轉讓。行業管理部門對動態處置要進行嚴格的技術監督；對靜態處置則應適當放寬，只要遵循現代企業制度下資本運作的一般規則，就可以對其放行。

[1] 潘義勇.產權經濟學[M].廣州:暨南大學出版社，2008.

[2] 付英.論礦產資源、資產、資本一體化管理新機制[J].中國國土資源經濟，2011(4)：4-8，54.

[3] 孟琪.構建礦產資源產權體系要敢于突破“禁區”[N].中國礦業報，2010-10-13.