河南省小農水重點縣工程建設管理存在問題及對策

李藝珍

（河南省農田水利水土保持技術推廣站，450003，鄭州）

自2009年以來，國家分三批安排河南省67個縣入選全國小型農田水利重點縣，截至2011年10月底，第一批22個重點縣三年建設任務和第二批24個重點縣兩年建設任務已經全部完成，總投資218 989萬元，其中中央投資92 000萬元，省級財政投資68 738萬元，省級以下財政投資38 137萬元，群眾自籌19 745萬元，其他投入369萬元。各重點縣通過工程建設，初步實現了基本農田“旱能灌、澇能排”，共新增灌溉面積254 萬畝（16.93 萬 hm2），恢復和改善灌溉面積 337萬畝（22.47萬 hm2），新增節水灌溉面積152萬畝（10.13萬hm2），新增節水能力 9 000 多萬 m3，新增糧食生產能力56萬kg。

一、主要做法

1.強化組織領導，建立政府推動機制

河南省各級領導高度重視小農水重點縣建設工作，省、市兩級均成立了以政府分管領導為組長、有關部門為成員的領導小組，采取聽取匯報、現場檢查指導、組織督導等形式，研究解決建設管理中存在的問題；各項目縣成立了由縣政府主要領導擔任組長的建設領導小組，建立了“主要領導親自抓，分管領導具體抓，各相關部門協調配合”的政府推動機制。自上而下營造了關心、支持、幫助小農水建設的良好氛圍。

2.因地制宜，科學規劃，最大限度地發揮水資源效益

河南省水資源緊缺，特別是豫西山丘區，地下水埋深大，灌溉井井深一般都在100m以上，個別井深達到350 m，出水量30~50 m3/h。在這些區域，發展井灌面積投資大，運行成本高，小農水工程規劃建設的原則是“合理開發利用水資源，宜井則井，宜渠則渠，高水高用，低水低用”。如偃師市在丘陵項目區興建坑塘、堰壩、攔河閘等小型水源工程，攔蓄地表徑流；2010年在邙嶺鄉項目區修建引提水工程，利用當地電廠中水發展灌溉，讓“望天收”耕地變成了水澆地，糧食產量大幅度增加。靈寶市某項目區地下水貧乏，且地形起伏大，不具備自流引水灌溉的條件，小農水項目規劃從附近一水庫取水，利用70 m的自然落差發展自壓管道灌溉，解決了塬區3 000多畝（200 hm2）果園的灌溉問題，社會經濟效益非常顯著。

3.工程建設全面推行“四制”，規范了項目實施和管理

河南省小農水重點縣項目建設全面推行項目法人責任制、招標投標制、建設監理制和合同管理制。縣水利局為項目法人，負責項目的組織實施和建設管理工作，派專人常駐工地加強技術指導、質量監督及協調工作；通過招標投標，公開選擇有資質的專業監理單位和施工單位，以合同形式分別確定業主與施工方、監理方的權利和義務；監理單位通過組織、技術、經濟和合同等措施，對項目工程的進度、質量和資金使用進行有效控制，為工程按期、保質、低耗地完成奠定了良好基礎。

4.工程建后管理日益受到重視

基本做到了項目竣工，管護上馬。一是建立健全組織。項目鄉鎮、村都建立了各類工程管護組織，制定了管護制度，明確了管護主體。二是建管結合，在工程規劃和建設過程中讓管護主體提前介入。如在規劃實施新打井工程時，就讓農民推薦的井長全過程參與，不打無主井。三是工程竣工驗收后，與管護主體及時辦理工程登記移交手續，明確管護范圍和職責，落實管護權利和義務。

5.績效考評制度化、規范化，促進小農水重點縣項目建設管理水平全面提升

河南省各級政府和水利、財政等行政主管部門十分重視小農水重點縣績效考評工作，并將考評結果與資金分配直接掛鉤。依據綜合得分，對考評前3名的縣分別給予300萬元、200萬元、200萬元的資金獎勵，獎勵資金專項用于重點縣建設項目區內農田水利設施建設；相應地對后3名縣，扣減中央和省財政資金300萬~200萬元，而工程建設內容不減，該部分由縣級財政自籌資金完成。如果發現重點縣在建設管理、資金使用中有違規違紀問題，一經查實，取消重點縣資格，并從取消資格之日起3年內不得重新申報，同時取消當年全省“紅旗渠精神杯”先進縣及參加全國先進的評選資格。

二、存在的問題

1.項目獨立費用低

依據有關規定，河南省小農水項目的獨立費用按不超過中央和省財政投資1%的比例計取，不足部分在項目總投資之外自籌解決。獨立費用主要包括建設管理費、生產準備費、勘測設計費、建設和施工場地征用費及其他，如果按照市場價格收費，提取的獨立費尚不足以支付勘測設計費和監理費，而多數縣又很難在總投資外再籌措資金。因此，實施中每一項支出都受限制，甚至某些該發生的費用（如勘測費）也是能省則省，不僅給建設管理單位正常的管理工作造成了很大困難，而且給工程建設質量也帶來了不利影響。

2.前期規劃設計時間短，工作費用低，造成工程“先天不足”

①設計程序簡單化。年度小農水項目投資確定后，省即下發通知編報實施方案，各項目縣從接到通知至要求的編制完成上報時間一般為30~40天，由于時間緊迫，加之前期工作費用非常有限，勘察、測量等工作不能完全做到位，基礎資料不足，設計依據不可靠，致使設計與實際存在脫節現象。如：部分井因前期未探明水文地質情況，在實施中為保證設計出水量，井深調整較多；橋涵設計跨徑與其所在的渠溝斷面不配套等。

②設計深度不夠。年度實施方案的編制應達到初步設計的深度，而不少縣還存在一定差距。突出表現在：工程規模的確定依據不足，如水源工程中塘、壩等水文分析計算不完善；有些溝渠斷面大小不是嚴格按照其設計流量確定的；部分建筑物缺少必要的結構計算等。

③設計不夠規范。如工程等級標準與其規模、所處的位置以及重要性等不符；混凝土襯砌渠道不設伸縮縫，或者襯砌厚度確定較隨意；附圖不全，圖紙的繪制、標注及說明不符合有關要求，特別是定型設計可操作性差等。

④設計變更多。工程建設內容、數量、結構形式、規模尺寸等調整變更較多，變更報批手續不完善。

3.建設工期短，施工質量難以保證

小農水項目工程類型、數量多，分布面廣，工程建設涉及占地、配套資金落實等一系列問題，組織協調工作任務重、難度大，耗時耗力，而建設工期多為3個月左右，由于趕工期，有些工序難以按常規操作。如混凝土工程養護時間低于標準齡期，強度達不到設計要求；漿砌石結構勾縫不規范，砌筑質量粗糙；排水溝斷面不規則，土體夯實度不夠，有些溝段路壩、樹木尚未徹底清除。

4.部分灌溉井電力配套不完善

對于配電設施，小農水項目資金只能用于低壓電纜設備的購置安裝，變壓器及高壓線需要電力部門配合完成。由于個別縣在項目區選擇時整合資金項目沒有真正落實到位，井灌工程完成后，變壓器以上設施配套跟不上，使小農水工程不能及時發揮效益。

5.工程建后管護沒有完全落實到位

機電井的管理基本能夠落實到人，運行情況較好，對于渠溝、渠系建筑物等帶有公益性的設施，由于管護資金沒有著落，其管理工作比較薄弱。如排水溝淤積、雜草、秸稈堵塞現象較普遍，個別渠道、橋涵等損壞部位得不到及時修復，難以保障項目持久發揮效益。

三、對策與措施

1.適當增加獨立費用的比例

參照地方同類工程的定額標準，規定一個合理的獨立費及其各分項取費的費率標準，同時，考慮山區、平原項目區的特點和工程的復雜程度，以及投資額度等因素，取費標準應有一定幅度，具體操作中可以根據項目區實際情況，按規定選取各項費率。

2.加大資金整合力度

充分發揮縣級政府的主導協調作用，強力整合涉農、涉水部門資金，按照“性質不變、渠道不亂、各負其責、各記其功”的原則，集中使用，整體推進，最大限度地發揮項目區綜合效益。

3.工程設計和施工應早計劃、早安排

在接到編報實施方案的通知前，項目建管單位應與設計單位加強溝通協作，做好項目區的工程勘察、測量等基礎資料收集及實施方案編制的各項準備工作，一旦經費落實，立即編制上報；提前做好自籌資金落實、群眾投工投勞組織協調和施工占地協調等各項準備工作，為項目順利實施創造條件。

4.嚴格控制設計質量

根據工程的復雜程度，對設計資質提出具體要求，如對提灌站、壓力輸水管道、100 m以上的深井、規模較大的建筑物等技術含量較高的工程必須聘請有相應資質的單位進行設計，從源頭抓好工程質量。

5.強化監督，齊抓共管，確保施工質量

項目縣應對工程施工過程進行全方位監督，定期或不定期地對工程建設情況進行現場督察，發現問題立即整改；引進競爭激勵機制，在標段之間定期開展觀摩評比活動，取長補短，相互促進，對評比質量好的施工企業給予表彰或獎勵。切實發揮監理單位的作用，監理人員、設備和措施必須按合同要求落實到位，對形成工程實體質量的原材料、半成品、機具以及施工工藝質量進行有效控制，特別是對關鍵的施工環節要加強監測，對隱蔽工程要有詳細的施工記錄。讓項目鄉村的干部和群眾參與工程質量的監督，整個建設過程要公開透明。

6.全面落實管護責任，建立長效機制

受益縣鄉村各級應針對不同性質、不同類型的工程分別采取不同的管護措施和辦法，制定具體的管護制度，關鍵是要落實好管護經費。按照“誰受益，誰負擔”“以工程養工程”的原則，合理籌集資金，制定管護費用的使用辦法。對于渠溝及其建筑物等公益性設施，可由受益村成立的管護隊或農民用水戶協會等進行管護，管護組織在運行過程中發生的費用主要從水費中解決。自流灌區的農民用水戶協會自身的供水成本構成包括三項：一是原水費，即協會向供水機構買水、向供水機構上交的購水水費；二是灌溉設施的正常維護費；三是協會工作人員的誤工補貼費。機電井工程可采用承包經營、股份經營或拍賣等多種形式的管護機制，井灌區可根據用電量計收澆地費用，該項費用應包括電費、設施維修費和管護人員報酬。上述后兩項經費應由協會財務或承包人掌握，用于項目區工程的日常維修和管護人員報酬，以保障工程的良性運行。

7.創新績效考評方式，適時督導檢查

實行邊實施、邊檢查、邊考評，分階段打分，及時發現問題，改進工作，督促項目縣保質保量完成每個階段的建設任務。

[1]財政部、水利部關于實施中央財政小型農田水利重點縣建設的意見[J].中國水利，2009（13）.

[2]財政部，水利部.小型農田水利重點縣建設資金績效考評暫行辦法[R].2009.

[3]仇榮.加大公共財政投入力度 全力推進小農水重點縣建設 [J].中國水利，2011（3）.

[4]張洪斌，周麗麗.博興縣小農水重點縣項目建設與管理 [J].山東水利，2011（1）.