論中國獸醫協會建立執業獸醫行業失信懲戒制度的具體措施

張廣杰，汪 明

（1.中國農業大學動物醫學院，北京 海淀100193；2.河北省武安市第一動物醫院，河北 武安056300）

執業獸醫行業失范行為的定義為：動物診療機構和執業獸醫為了獲取集體或個人的不當利益，而做出與執業獸醫行業法律、規章制度及執業獸醫行業職業道德規范要求相背離的不良執業行為。可以說，遏制匡正少數動物診療機構與執業獸醫的失范行為，單純依靠"誠、仁、信"等道德自律遠遠不夠，它更須借助行業獎懲制度作用的有效發揮。因此，要求中國獸醫協會（以下簡稱為“協會”）應一方面通過構建一套健全的誠信激勵約束制度，給予那些信譽評價優秀、職業道德水平高的動物診療機構與執業獸醫以各種優惠待遇和條件，例如：高級別的信用評價等級、社會認可度較高的利益與地位；在另一方面上，則應構建一套嚴格的懲戒制度，對信譽程度低、失信行為嚴重的動物診療機構與執業獸醫，給予嚴厲的懲罰，直至將其逐出執業獸醫行業隊伍，以保持我國執業獸醫行業的純潔性與社會公信力。

執業獸醫行業懲戒制度的概念，是指對有過錯行為的動物診療機構與執業獸醫予以否定性的評價并給予相應的懲罰與申戒，以形成對其警示為目的一系列規范的總稱。可以說，對失信懲戒制度的設計，是以人在本性上是貪婪的，以追求利潤最大化的動機為根本出發點的。若缺乏完善的懲戒制度，當動物診療機構與執業獸醫受到不良動機驅使時，就有可能失去自我約束，其行為就易偏離正確的方向。因此，協會應不斷探究科學有效的行業懲戒制度，不斷完善行業懲戒的工作程序、工作流程和專家論證制度，以全面保證行業懲戒工作的科學、透明、公開、公正。

作者認為，具體建立執業獸醫行業懲戒制度所采取的有效措施而言，可歸納如下：首先，協會可在配備一定專職人員的基礎之上，同時聘請兼職獸醫界專家、法律界學者，專司執業獸醫行業職業道德規范的制定、解釋、修訂、實施和仲裁之職；其次，協會應定期或不定期的對已頒布的執業獸醫行業的職業道德體系進行分析、研究，以便能及時改進、更新；第三，協會應建立執業獸醫行業職業道德追蹤制度，及時加強對行業道德案例的研究工作，以保持動物診療機構與執業獸醫遵守職業道德規范的外在驅力；第四，對經檢查或經他人舉報發現應進行懲戒的動物診療機構與執業獸醫，應在充分調查核實的基礎上，依法進行嚴肅處理，必要時可配以司法程序的介入。

1 懲戒制度實施的流程

1.1 進行調查、分析和確認事實 協會可根據行業網絡、報刊等媒介，公告他人或組織機構對動物診療機構與執業獸醫的投訴、舉報信息，并及時進行調查。在查明事實真相以后，對事實進行分析，確認這些事實是否具有違反行業自律的性質。

1.2 確定所適用的規則條款 協會在確認動物診療機構與執業獸醫不良行為屬實的基礎上，應進一步分析確定，對當事機構、當事人不良行為所適用懲戒規則的明確條款。

1.3 做出決定 這是協會對動物診療機構與執業獸醫實施懲戒處理的決定性階段，通常對當事機構、當事人進行懲戒的具體處罰類型包括有：（1）譴責；（2）強制指令當事機構、當事人參與一定時數的職業道德教育課程；（3）暫停或撤消其執業資格；（4）在新聞媒體上公布受處分人員名單；（5）公示當事機構、當事人的名稱及地址；（6）公示對當事機構、當事人懲罰的事由等措施。

具體就協會所做出的懲戒決定的性質而言，它具有如下特征：（1）強制性。它要求當事機構、當事人必須無條件的遵守執行；（2）對當事機構、當事人的懲戒形成正式的書面文件；（3）具有穩定性。非經協會認同的程序，不得隨便加以改變；（4）協會對當事機構、當事人的懲戒決定應具有規范的格式。可以說，每一份懲戒決定均應包括：懲戒的案由、爭議的事實和理由、認定的事實、理由及適用的規則條款、決定的處罰類型，當事機構、當事人署名、協會印章等內容。

1.4 執行決定 執行決定是協會運用懲戒制度，對當事機構、當事人就違反職業道德案件進行處理的終結環節。具體就執行決定而言，協會應注意的要素有：（1）應及時將執行決定的通知告知當事機構、當事人；（2）應由專門機構負責對懲戒決定進行執行工作；（3）應對執行決定的狀況進行繼續檢查、跟蹤檢查，以保證執行效果；（4）應以全面提高懲戒案件質量為根本出發點，實現管理的最大有效化。在執行懲戒案件質量管理上，應注重對各執行環節的制約和監督管理，以加大執行工作的透明性，使執行權真正運行在高度有效的管理之中。

2 懲戒制度實施的事前程序階段

懲戒制度的實施程序而言，可分為兩個階段：（1）事前程序階段；（2）事后程序階段。其中，事前程序階段即協會通過召開申訴委員會會議，對執業獸醫行業違規案件進行決議，在決議過程中，委員應認真聽取案件調查人員及申訴當事機構、當事人對行業懲戒的說明與質疑，共同討論并表決對當事機構、當事人不服紀律懲戒委員會對其做出行業懲戒決定的申訴事宜等。可以說，在行業自律懲戒制度的安排上必須使“申訴、仲裁、訴訟”各環節環環相扣，且具有嚴密的銜接性。

作者認為，就當前協會在行業自律制度的體系之內，對行業違規案件所進行懲戒制度的設計建立，宜嚴格實行“先聽證，后復議，再裁決”的行業自律救濟防線。具體對執業獸醫行業懲戒制度的事前程序而言，可歸納為以下幾個階段：

第一，聽證階段。聽證階段就是在做出對違規動物診療機構與執業獸醫進行懲戒決定之前，由協會明確告知當事機構、當事人對違規懲戒決定的理由和聽證的權利，亦是當事機構、當事人有表達意見、提供證據，以及協會應認真聽取當事機構、當事人的意見，接納當事機構、當事人證據的一種行業自律制度。聽證制度是協會實施行業懲戒制度事前程序的關鍵所在，它是對違規懲戒實施公開、公正、公平原則的具體化，是當事機構、當事人尋求權利保障及由"事后救濟"向"事前救濟"轉變的重要途徑。可以說，聽證制度實施的意義，不但有利于提高懲戒制度的科學性，保證協會自由裁量權能夠公正地行使，且體現了當事機構、當事人參與懲戒制度的平等性。對提高執法的透明度，對增加當事機構、當事人對懲戒行為的可接受性，具有非常重要的現實意義。

具體懲戒聽證制度的實施程序而言，可歸納為5個：（一）告知和通知制度。告知是協會在做出對違規當事機構、當事人進行懲戒決定之前，將決定的事實、理由依行業自律的形式告知當事機構、當事人；通知是協會將有關聽證的事項在規定期限內通告當事機構、當事人，以使當事機構、當事人有充分的時間準備參與聽證，被處罰當事機構、當事人具有向省級協會表達意見、提供證據的權力。可以說，告知和通知制度在行業懲戒程序中，發揮著溝通協調的重要作用，是聽證階段必不可缺少的環節，起著保障當事機構、當事人合法權益的作用；（二）公開聽證制度。聽證制度必須公開，這樣不但有利于協會在執行行約行規上的公平、公正，且易促使社會實現監督協會執行行業自律的合理、合法性。若聽證內容涉及到國家秘密、商業秘密和個人隱私的，聽證則可不予以公開進行；（三）委托代理制度。違規事件的當事機構、當事人，并不一定均具備能夠自如地運用申訴來維護自己權力的意識和行為。因此，協會應當允許當事機構、當事人獲得必要的救濟援助。即在聽證過程中，當事機構、當事人可有權委托其代理人參與聽證，維護其權益；（四）對抗辯論制度。對抗辯論是指當事機構、當事人對協會提出懲戒決定事實和行業自律的依據，有提出質疑和反詰的權利。可以說，對抗辯論制度易促使行業懲戒事實更加趨于真實可靠，且使懲戒性決定更加趨于公正、合理；（五）制作筆錄制度。對于聽證階段的必要內容，協會應做出規定，要求以記錄的形式保存下來，以作為懲戒決定的惟一依據，可以說，凡是無聽證就做出處罰的決定，是無法律效力的，即是無效的。

第二，說明理由階段。說明理由即要求處罰主體（中國獸醫協會）在做出對動物診療機構與執業獸醫進行處罰的決定時，除行業自律的特別規定之外，必須就其所做出決定的依據、事實依據以及自由裁量范圍內的合理性，向當事機構、當事人予以明確說明。可以說，凡是需要通過正當程序才能做出的處罰決定，就必須經過說明理由程序，否則此決定被視為無效。

具體在執業獸醫行業懲戒制度中實施說明理由制度而言，它能夠產生兩種效果：（1）增加當事機構、當事人對懲戒決定的可接受性；（2）有利于社會對協會實施的行業懲戒制度進行有效的監管。因此，協會對其所做出的行業懲戒決定、根據的事實、適用條款，必須作出準確的說明。事實上，說明理由制度亦是我國公民享有知情權，在執業獸醫行業懲戒制度中的明確體現。可以說，說明理由制度和聽證制度一樣，均可對執業獸醫行業秩序構建、裁量權的合理性應用，起到很好的示范作用。

第三，陳述申辯復議階段。所謂“陳述和申辯”制度，它是指協會在對違規違紀動物診療機構與執業獸醫進行行業處罰決定執行之前，當事機構、當事人有權再次提出自己的意見和看法，并向省級獸醫協會或其上級協會提供自己所掌握新的事實、證據或線索，并對指控進行新的解釋、辯解，并表明自己的新主張，以反駁對自己不利的意見和證據，以堅持對自己有利的意見和證據。因此，陳述申辯復議階段，要求協會認真聽取建議并做出最后的仲裁，對于涉及省級獸醫協會所無法仲裁的重大行業懲戒案件，可由協會進行最終裁決。可以說，陳述申辯復議階段是保護當事機構、當事人，并對當事機構、當事人進行行業懲戒的最后一道救濟防線，亦是保證行業懲戒制度實施合理、合法性的一種重要的后備有效手段。

3 執業獸醫行業懲戒制度事后程序階段

具體執業獸醫行業懲戒事后程序而言，它主要是指執行階段，即具體依照當事機構、當事人違規違紀情節的輕重，對當事機構、當事人所進行的懲戒，主要有如下幾種方式：

3.1 由中國獸醫協會對違規者做出的行業自律性懲戒 所謂行業自律性懲戒，是指由協會采取信用記錄、警告、經濟處罰、依法追究相關責任等手段，以懲罰或制止動物診療機構與執業獸醫的違規行為。其中就經濟處罰為范例，在對違規者進行經濟懲戒的措施上，一個重要的原則，就是使失信者因處罰而遭受的損失，遠遠大于從失信行為中獲得的利益。若經濟處罰的力度不足，違規者就會以多次未被處罰的違規行為的收益，來彌補對其經濟處罰的損失。可以說，過輕的經濟處罰，是不能達到有效抑止動物診療機構與執業獸醫不良行為的。因此，協會當前緊要任務是盡快制訂和出臺《執業獸醫行業誠信評價條例》，依據此條款的實際操作性，講究依法治信。

3.2 由社會機構對違規者做出的社會性懲戒 將信用視為一種資本，在信用活動和信用關系中就會產生信用收益與信用成本。對失信行為的社會性懲戒，就是將交易雙方中失信方與授信方的矛盾，激化為失信方與社會的矛盾，從而加大違規者的失信成本。可以說，社會性懲戒能夠使失信者由對交易對方的失信轉化為對全社會的失信，讓失信者一處失信，處處受制約。通過對失信者不良行徑記錄曝光、披露，使失信者處在一種無形的、充滿公眾輿論的氛圍中，而倍感道德約束產生的壓力，從而進一步增加了其守信行為。

可以說，社會性懲戒是通過對執業獸醫行業的失信者給予各種嚴格的限制，即通過信用服務廣泛傳播所形成的社會性懲戒的震懾作用為主，力求將當事機構、當事人的失信動機消滅在萌芽之中，但對于那些已形成事實的失信行為，其作用和效果就是要在其相當長的受罰期間內，使失信者不能進入執業獸醫行業進行執業活動，這種通過加大對失信者違規成本的方式，可以說是保障執業獸醫行業公平競爭的一種有效措施。

3.3 由司法部門對違規者做出的司法性懲戒 誠實守信首先作為一種道德原則出現，后為法律采納，成為法律的基本原則。可以說，少數情節較輕的失信行為，一般可被視為違約行為，違約責任既是對守約方的救濟，同時亦就是對違約方的懲戒。但對于情節嚴重的失信行為，可界定為違法犯罪行為的，法律亦做出了相應的法律責任規定。可以說，司法性懲戒是一種“事后救濟”。司法懲戒的強制性、威懾力，促使失信者認識必須付出的嚴重后果與代價，并起到一種威懾、震撼的作用。可以說，通過司法部門所做出的司法性懲戒，是依法追究嚴重失信者的民事或刑事責任，如經濟罰款、刑事處罰等，從而使失信者付出各種足以抵補其對社會造成的危害和損失。但應注意的是，通過法律程序授權給有關部門行使信用懲罰的權利界限，必須明確規定什么是嚴重失信行為，如何進行懲罰等，以便提高當事機構、當事人的法律責任意識。

3.4 中國獸醫協會應建立對違規者懲戒制度的動態監管機制 可以說，協會在運用懲戒制度進行受理的每一起執行案件之中，從收案到結案，必須要經過重重審查把關，以確保每個案件均經得起檢驗、推敲。因此，協會應通過強化對懲戒制度的動態監管方式，對行業違規案件存有的問題，必須進行事前彌補、解決，竭力規避事后發現而出現難以彌補的狀況。具體協會在懲戒制度方面所采取有效動態監管措施而言，可歸納如下：一是，行業懲戒案件流轉階段的檢查制度。（1）協會執行人員要對行業懲戒案件的重要環節，例如：調查步驟、執行步驟、懲戒案件流程錄入、執行管理系統錄入、卷宗材料是否填寫齊全等上進行自查，并簽字予以確認。下一環節承辦人再接收此案件時，應對上述情況是否按規定時間移交、案件整體質量進行檢查后簽收，對不符合流程要求的，要堅決予以退回；（2）后一環節承辦人在與當事機構、當事人接觸時，在筆錄過程中，亦應征詢當事機構、當事人對前一環節辦理情況的意見、建議；二是，行業懲戒案件負責人審查制度。行業違規案件執結之前，協會負責人應對案件各環節的工作是否符合程序、手續材料是否齊全完備、是否告知當事機構、當事人等程序進行全面審查，符合流程規定的，簽字結案，不符合規定的，則一律退回補正；三是，行業懲戒案件審監評查制度。即協會負責人對已報結懲戒案件進行最終評查，并根據當事機構、當事人異議反映情況，對執行懲戒案件隨時進行抽查，哪個環節出現問題，應由哪個環節的承辦人具體負責，不可推諉、扯皮。