江蘇省林地征收占用管理存在的問題及對策分析

趙元剛楊艷劉斌徐小明王存富

（1江蘇省林業局 江蘇南京 210036；2江蘇省森林資源監測中心 江蘇南京 210036；3江蘇省鎮江市林業站 江蘇鎮江 212009；4江蘇省南京市棲霞區農業局 210046）

江蘇省林地征收占用管理存在的問題及對策分析

趙元剛1楊艷1劉斌2徐小明3王存富4

（1江蘇省林業局 江蘇南京 210036；2江蘇省森林資源監測中心 江蘇南京 210036；3江蘇省鎮江市林業站 江蘇鎮江 212009；4江蘇省南京市棲霞區農業局 210046）

對江蘇林地征收占用的現狀進行了分析，指出當前存在被“審核”、審批手續難辦理、“占一補一”執行不到位、森林植被恢復費收費標準不合理等四個方面的問題，認為其產生的主要原因是制度問題、認識問題、體制問題和基礎建設薄弱問題，提出要從立法層面、操作層面著手，完善法律制度，制定操作細則，并強化基礎建設，加強監管力度等對策建議。

林地；征收占用；問題；對策

林地是森林的載體，對林地實行用途管制，是加強森林資源管理的重要手段，對防止因經濟建設發展而過度利用林地或非法侵占林地，保證森林資源穩步增長、保護生態環境有著重要意義。本文對江蘇林地征收占用管理中存在的問題及其原因進行了分析，并提出對策措施。

1 林地征收占用管理存在的問題

1.1 存在“被審核”情形

法律規定了征收占用林地的前置審核，現行管理模式是建設項目在完成項目立項、項目可研、環境評估、地質評估、土地預審、規劃許可、土地分類、林地林木補償之后，林業主管部門才介入林地征收占用審核審批。由于林業部門介入環節滯后，一方面無法引導建設項目擇地，另一方面用地單位前期已作了大量投入并已履行了大量繁瑣復雜的手續，林業主管部門審核審批使用林地申請的很多時候，迫于壓力同意用地，實質存在“被審核”情形。

1.2 有些林地審核審批手續按照現行模式辦理存在困難

1.2.1 有些用地項目無法確定申報林地審核審批手續的主體

各地已普遍實施非基礎項目建設用地招拍掛制度，各種經濟開發區、園區建設，以及一些土地收儲項目也是要求先行進行土地整理，達到幾通一平后，以凈地方式進行拍賣或招商。大部分地方都是在建設用地批準后，通過土地招拍掛的形式，才能確定具體的建設單位和項目。開發區、園區在前期建設用地審批或政府在土地收儲時，如涉及到林地征收占用，因無法提供具體項目建設批文，按照現行的林地征收占用審批的有關規定，林業主管部門就無法辦理林地征收占用審核審批手續。

1.2.2 征收占用林地定額與農用地轉用指標不能銜接

建設項目用地涉及征收占用林地定額指標和土地管理中農用地轉用指標。土地管理部門按年度建設項目編制各級政府的農用地專供指標，并以批次下達到各工程建設項目，辦理土地預征手續。國家林業局2008年開始實行征收占用林地定額制度，實行用途管制。以面積限額下達到各省、市林業主管部門，但不具體到項目建設單位，造成林地定額指標和農用地轉用指標不能銜接，建設項目往往有農用地轉用指標但無林地定額指標，或者有了林地定額指標卻無農用地轉用指標。

1.2.3 因開山采石采礦使用林地的審核審批與采礦權審批環節設置不合理

按照國家林業局《占用、征用林地管理審核審批管理規范》的規定，勘查、開采礦藏項目占用林地的審批勘查許可證或采礦許可證列入申請材料范圍。而按照《江蘇省森林法實施辦法》規定，沒有依法取得林地使用權的，有關部門不得簽發開采礦藏和施工、作業許可證。另外，采礦證一般通過拍賣取得，有使用限期，有些采礦單位或個人為了充分利用期限，千方百計回避辦理占用林地審批手續。

1.2.4 有些申請材料無法正常提供

一是林地林木補償協議提供困難。在林農交錯的平原農區，絕大部分申辦林地征收占用手續建設項目的用地范圍內土地類別都不止只有林地一種，林地僅是其中一部分，用地單位與林地林木權利人一般不會為林地林木補償單獨簽訂一份補償協議。另外，現在用地單位大多不與林地林木權利人直接簽訂土地補償協議，而是委托國土部門或土地征用事務所與雙方簽訂土地補償協議。有的國家或地方重點基礎建設項目，在申報建設用地時，只有土地補償方案，還沒有簽訂直接的補償協議。所以，在申報林地征收占用手續時，很多項目單位提供不了林地林木補償協議。

二是林業主管部門規定的有些申報材料，必須要等建設用地批準后才能提供。如林業主管部門在審核林地征收占用項目時，要求項目單位必須提供規劃許可證。而有些項目，按規劃部門規定的發證程序，是必須在規劃建設用地批準后，平面設計完成后才能發放規劃許可證，就造成了有些項目，特別有些招拍掛的項目，在前期辦理林地征收占用手續時，因無法確定中標單位，有的項目發改委立項都無法完成，更無法提供具體項目規劃許可證，導致林地征收占用手續無法辦理。

1.3 占一補一、異地恢復制度執行不到位

很多建設項目征收或占用的是規劃林地，也就是國土部門土地利用總體規劃上屬于林地的土地，通過異地恢復補充的僅是相同面積的森林，土地屬性上多為其他農用地或未利用地，在土地利用現狀發生改變后，沒有通過土地利用總體規劃調整合理合法地轉變為規劃林地，導致林地實質上不斷減少。

1.4 森林植被恢復費的征收與管理存在問題

地方社會經濟發展狀況存在差異，在經濟發達、森林資源稀缺、造林成本高的地方，恢復同等數量和質量的森林植被所需的成本不盡相同，因此，全國統一的森林植被恢復費標準不合理。另一方面有的地方還存在森林植被恢復費被擠占挪用的現象，沒有真正的使用到恢復森林植被上來。

2 林地征收占用管理存在問題的原因分析

2.1 制度性原因

法律規定的不一致或不科學，導致林地范圍存在不確定性，從而導致林地管理上的混亂。林業法律體系和土地管理法對“林地”概念界定不一致，國土部門和林業部門對“林地”概念的定性存在差異，兩個部門各講各的“林地”，也各管各的“林地”，由于法律規定的不一致，導致了林地范圍存在不確定性，造成了林地管理方面的混亂。

2.2 認識層面原因

2.2.1 對林地管理體制認識不到位

按照現行法律規定，林業主管部門也具有土地管理職能，其行使的土地管理職能主要有:一是林地權屬登記，二是在林地里建設直接為林業生產服務設施使用林地的審批，三是臨時使用林地的審批，四是違法使用林地非法改變林地用途案件的查處；五是林地權屬糾紛的調處；六是林地轉為建設用地前的前置審核。但是一些地方政府和相關部門，沒有充分認識和理解我國土地管理的這種特有體制，往往片面認為土地管理是國土部門的職權，認為林業主管部門應當只管林木不管林地，從而影響了林業主管部門依法行使林地管理職能。

2.2.2 對依法辦事認識不到位

少數地方政府和相關部門，為了地方局部經濟利益，濫用職權幫助用地單位規避林地前置審核，違反法定辦事程序，濫用職權，對項目用地內含有林地的，不經林業主管部門審核，直接進行審批；或者知道或應當知道項目建設用地范圍內有林地，卻將林地劃為園地、草地、荒地等其它地類進行上報審批，逃避林業主管部門的審核。

2.3 體制性原因

林業和國土等不同部門在林地管理問題上缺乏良好的溝通協調，沒有形成管理合力。一是由于法律之間和部門規定之間的差異，林業部門和國土部門在管理上都是按照本部門的規定去行使管理職能，各自為政。二是各個部門之間的關于林地資源管理的數據庫不共享，各有各的林地資源調查數據，數據之間沒有統一。林業和國土部門在認定違法用地時，產生差異，給違法案件認定帶來一定難度。三是按照《森林法》及其實施條例，林業主管部門實施臨時使用林地審核后，國土管理部門還在要林業主管部門審核的基礎上，再進行臨時用地審批，造成了一塊土地同一事項，兩個部門審批兩次的情況。四是森林經營單位在所經營的林地范圍內修筑直接為林業服務的工程設施，需要占用林地的，林業主管部門批準后，相關部門還要求辦理建設用地審批手續。

2.4 基礎建設薄弱

一是規劃或標準制定滯后，審核審批時缺乏強硬的依據。長期以來，由于缺乏嚴肅性和權威性的林地保護利用規劃，缺乏建設項目占用林地的審批標準，審核或審批林地拿不出明確禁止或限制使用的否定依據和意見，導致征收占用林地的“被審核”和“被審批”的被動局面。二是技術手段落后。使用林地的外業勘察、數據處理、后期監管、動態監測等設備和技術陳舊，先進成熟的科研成果和技術較少應用，沒有先進的森林資源地理信息系統可應用，無法實現遙感衛片監測。三是隊伍建設薄弱。省、市、縣林政管理部門人員極少，平時疲于大量的林地征收占用審核審批工作，林地執法僅僅依靠社會舉報，無暇主動執法或加強審批后的林地監管，導致了不征也占、少征多用等違法現象無法及時查處。

3 林地征收占用管理的對策建議

3.1 在立法層面解決5個問題

3.1.1 制定統一科學的林地概念和分類

制定統一科學的林地概念和分類，充分發揮林地保護利用規劃的引領作用，加強林地保護規劃與土地利用總體規劃的銜接。

3.1.2 完善林地用途管制制度

一是建立征收占用林地定額制度，以省為單位，由省級林業主管部門編制建設項目征收占用林地定額，經省級政府審核后報國務院批準下達。審核審批征收占用林地不得突破定額。定額每五年編制一次，并與占補平衡制度掛鉤，編制定額的同時必須落實一定的補充林地的土地面積和補充措施，并通過編制年度計劃來反映。林地征收占用定額要與土地部門農用地專用指標充分銜接。二是建立林地預審制度。在建設項目選址、在到有關主管部門審批或核準建設項目之前，由有資質的單位編制項目建設使用林地可行性研究，建設單位預交森林植被恢復費，辦理林地預審手續，林業部門根據林地保護利用規劃、占用征收林地定額、國家產業政策等對建設項目使用林地進行審查提出預審意見。實行備案的建設項目征收占用林地的，建設單位必須先取得林業主管部門的預審意見，而后到有關部門辦理施工許可證。三是為減少開山毀林墾殖，鞏固退耕還林成果，在法律上規定將因公益事業確需將林地轉為其它農用地的，履行審批手續并繳納補充林地費和森林植被恢復費。

3.1.3 將林地征收占用審核列為單獨的行政許可審批事項

將林地征收占用審批從現有的農用地轉用審批環節之中分離出來，不依附于現有法律規定的農用地轉建設用地行政審批，不再作為農用地轉用建設用地審批環節中的一項審核事項。未取得林業部門對使用林地審批之前，國土部門不得辦理土地出讓或劃撥手續，建設部門不得發放施工許可證，項目建設單位不得進行施工作業。

3.1.4 規定礦產開采權出讓或發放采礦許可證以辦理林地審核審批手續為前提

在法律上統一規定未辦理林地審核審批手續的，礦產管理部門不得進行礦產開采權出讓或發放采礦許可證。解決部門規章和地方法規規定不一致問題，同時也解決采礦權或施工許可先獲得后怠于辦理林地審核審批的現實問題。

3.1.5 在法律上完善林地審核審批的事后監管制度

規定經審核或審批的征收占用林地的建設項目用地單位和個人，應當按照審核或審批的用途進行建設，臨時占用的應當采取保護林地的措施，不得造成滑坡、塌陷、水土流失，不得損毀批準用地范圍以外的林地及其附著物，并制定罰則。但對林地審核審批后的監管沒作規定，因此，應完善林地審核審批的事后監管制度。

3.2 在操作層面解決4個問題

3.2.1 科學設計林地征收占用審核審批的申報材料、申報主體和審批程序

對政府土地掛牌上市競買的土地，如其中涉及到林地，應允許先由地方政府或政府土地收儲部門作為土地征收占用的主體單位，按照規定辦理林地的征收占用手續，報相應林業主管部門審核審批后，再對外出讓。對開山采石需占用林地項目，應要求采石企業制定詳細的開采和治理方案，方便林業部門審核。如開采結束后能恢復林業生產條件、恢復森林植被的，可按臨時使用林地進行審批；如開采結束后不能恢復為林地，改變林地性質的，則需辦理工程建設用地審批手續。注重結合實際簡化申報材料。僅要求提供涉及到森林資源保護和林地林木權利人權益保護的申報材料即可，在審核審批中應當將以下幾個方面作為審查重點:一是是否符合國家產業發展規劃和政策，二是是否對當前生態環境造成較大影響，重點是權衡項目建設帶來的經濟效益與森林資源受損之間利害關系；三是是否預繳森林植被恢復費，對造成的森林資源損失進行了生態補償。四是征收占用林地面積是否突破本地征收占用林地定額。

3.2.2 制定禁止或限制占用林地的建設項目目錄，為建設項目占用林地審核審批提供強硬的依據或標準

建議國家林業局和省級林業行政主管部門根據林業行業和各省實際情況，在符合《限制目錄》和《禁止目錄》的前提下，依據地區生態區位、生態脆弱程度（可借鑒生態公益林區劃界定成果），與發展與改革等主管部門聯合定期制定更為嚴格的、應用于林地征收占用審核審批的《限制目錄》和《禁止目錄》。

3.2.3 制定可操作性強的“占一補一”具體制度

在土地復墾制度下，復墾的土地用途應當宜林則林，明確一定比例用于補充生態建設的林地。異地恢復的森林，應當根據土地利用現狀，實事求是地在土地利用總體規劃中予以調整土地用途。森林植被異地恢復不宜逐個項目制定恢復方案，不僅操作不方便，而且難以考核檢查。建議采取以縣或市為單位統一制定植被恢復方案，根據本轄區每年林地征收占用定額或實際占用的林地面積，由其林業主管部門統一組織實施。

3.2.4 科學制定森林植被恢復費標準，并推動其納入生態稅征收

允許各地根據經濟發展程度，對森林植被恢復費征收標準進行調整，以提高占用林地、使用林地建設成本，減少建設項目對林地的占用，達到保護林地保護森林資源效果。從建設項目占用林地資源，造成森林資源損失給予生態補償的角度，推動森林植被恢復費納入生態稅進行征收。

3.3 強化基礎建設

一是盡快制定省、市、縣三級的林地保護利用規劃，縣級規劃要落到具體地塊，經縣級政府批準并公示。二是加快基礎設施和技術裝備的更新。三是加強隊伍建設，增強林地管理工作力量。

3.4 加強林地保護的監管力度

建議將林地保護作為造林綠化和森林覆蓋率考核的一個子項，列入政府考核，考核的內容主要為林地規劃的實施情況，林地征收占用定額的執行情況，非法征收占用林地案件的發生情況等，以敦促各地加強林地保護的監管力度，采取切實有效措施保護好林地。

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