戰略環境影響評價中公眾參與方法研究與案例分析

李 松 尤瓊智 任景明

(1.環境保護部環境工程評估中心，北京 100012；2.浙江農林大學環境與資源學院，杭州 311300)

2003年實施的《中華人民共和國環境影響評價法》，標志著環境影響評價制度進入了新的發展階段，其中對公眾參與作了明確的規定；2006年發布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，是我國環境保護領域第一部公眾參與的規范性文件，但僅限于建設項目環境影響評價領域[1-4]，目前戰略環境影響評價仍缺乏明確的公眾參與指導文件，導致公眾參與在廣度、深度、形式、內容等方面仍存在諸多問題，具體表現為：公眾參與難以與戰略環境影響評價技術方案有機結合，公眾調查結果往往不能為評價提供數據支持或成為評價結論依據；公眾參與作為一項行政手段，過于形式化和程序化；公眾參與方案的設計和實施具有一定盲目性和隨意性，參與對象也缺乏代表性；信息不對稱問題嚴重，社會公眾通常只能依據有限的環境影響評價資料反饋意見；缺少公眾參與的信息反饋機制，公眾大多情況下只能單向地表述觀點和看法，但是很少被告知其意見或建議是否被采納等；在評價重大戰略規劃可能產生的社會影響時，公眾參與的重要性長期以來未能引起足夠的重視[5]。這些都嚴重制約了公眾參與的積極性，降低了公眾參與的有效性，損害了戰略環境影響評價的權威性。

公眾參與有效性已成為衡量戰略環境影響評價質量高低的一個重要指標，是戰略環境影響評價過程中取得公眾支持、確定環境資源價值的重要手段和方法，它有利于提高政府決策效率及公眾環境意識，體現社會民主化。本文就是針對戰略環境影響評價的特點，圍繞戰略環境影響評價公眾參與的有效性問題，從戰略本身的基本特征和戰略環境影響評價的重點內容入手，初步建立了戰略環境影響評價公眾參與的方法與體系，并結合典型案例進行了戰略環境影響評價公眾參與分析。

1.戰略環境影響評價公眾參與研究

公眾參與戰略環境影響評價是指一個國家的公民或團體根據相關法律、法規規定，通過一定方式介入戰略環境影響評價的過程，發表意見建議，對戰略、規劃、計劃的決策和治理產生影響的活動。公眾參與是環評工作的一個重要內容，是環評單位、個人、團體、組織之間的雙向交流。公眾參與的三個主要問題是何時、誰、怎樣，即參與時機、參與對象、參與方式[6]。

1.1 公眾參與特殊性

與項目環境影響評價相比，戰略環境影響評價視點高、評價涉及范圍廣、技術難度大、政策水平高、評價結論措施影響深遠，直接影響到所涉及的國家、地區或行業甚至周邊地區的資源開發規劃、重大產業定位、生產力布局、產業結構調整等重大決策，具有系統性、科學性、整體性、宏觀性、互動性等特點。因此，其公眾參與也具有一定的特殊性。

戰略環境影響評價是一個站在宏觀的戰略角度將抽象的概念化理念轉化為具體的工程化實踐的過程，其中涉及到不同部門的平衡、不同層級的權衡、各方利益的博奕，這就使得戰略環境影響評價公眾參與對于普通民眾具有一定的局限性。因此，戰略環境影響評價公眾參與的“公眾”主要是指相關部門、各級政府機關及各類研究機構，普通民眾參與主要體現在戰略環境影響評價后期的跟蹤評價及監督上。

1.2 公眾參與時機與內容

戰略環境影響評價是協調經濟、社會、環境的評價，可以通過環境背景調查，向公眾獲取相關信息。調查公眾對戰略實施的了解及支持程度，可以反映該環評信息的公開程度。與項目環評不同，戰略環境影響評價公眾參與內容需體現戰略的實施是否符合可持續發展等理念，是否能保證經濟、社會、環境協調發展，應從宏觀環境影響方面考慮問題，如調查戰略或規劃的實施是否對當地經濟起促進作用，是否符合當地的產業布局，是否有利于就業等問題。在戰略環境影響評價中，公眾參與貫穿收集基礎環境信息、識別區域環境條件、識別評價的環境要素，到環評內容、方法、主要結論等整個環評過程。公眾參與介入越早，信息互動越深入，越有利于戰略決策的制定，如表1所示。

表1 公眾參與時機及內容

1.3 公眾參與對象

戰略環境影響評價公眾參與對象包括三種類型。第一類為政府及其相關部門，即戰略項目主導群體，它是戰略環境影響評價的主要參與者、戰略計劃的實施者和公眾參與的主體部分，不同區域或重點行業的戰略環境影響評價的開展為各級政府及其相關部門提供了一個利益博奕的平臺，涉及到各類資源的分配和權益的平衡，直接影響到區域或行業的未來發展方向。第二類為受影響的公眾即項目有關群體，指將受到戰略環境影響的人群，他們將以切身體會進行信息反饋，這類群體的意見應充分受到決策者的重視。第三類為可為環境影響評價提供知識和信息的群體和個人，即關心戰略群體及專家群體，這類群體可根據自己的專業知識及專長為擬定的戰略提供可能的環境影響信息。其目的是通過個人、團體、政府及環評單位溝通交流，為項目戰略環境影響評價提供準確的指導意見。

戰略環境影響評價針對性和專業性較強，對公眾參與者的層次要求比一般的建設項目要高。同時，還要保證公眾參與的有效性。因此，公眾參與的對象確定應考慮公眾的文化素質、年齡階段及與項目的相關性[7]，必須在政府主導下，以各級政府及其相關部門人員為主，以各類科研院所相關人員及普通民眾為輔，具體可參考表2確定，并根據實際情況進行調整。

表2 公眾參與對象組成

1.4 公眾參與方式

目前，公眾參與常用的方式有聽證會、座談會、論證會、問卷調查等，其中聽證會是環評法中較為認可的參與方式。如五大區域重點產業發展戰略環境影響評價就以聽證會的形式開展了幾輪征求意見，取得了較好的效果。表明聽證會既是公眾參與的一種形式，也是達成共識、增強成果應用性的一種手段。隨著科技的迅速發展，可考慮采用短信、微信、QQ投票等更為經濟便捷的網絡參與方式，增強公眾參與的有效性，如表3所示。

表3 公眾參與方式

1.5 公眾參與實施主體

公眾參與實施主體是在戰略環境影響評價中實際進行公眾參與活動的組織者，目前存在政府及相關部門、環評單位、其他團體等觀點，公眾參與實施主體選擇直接決定了公眾參與活動的成效并影響其價值判斷。

政府及相關部門是戰略環境影響評價的主導者，作為公眾參與實施主體違背了“回避”原則。目前，我國通常選擇環評單位作為公眾參與實施主體，由于存在著經濟利益關系，不愿接納對戰略項目不利的反對意見，很難有效地組織實施公眾參與，嚴重制約了公眾參與的作用。因此，建議采用第三方獨立開展公眾參與，確保其客觀公正。

1.6 公眾參與結果處理

對于聽證會、座談會及論證會等公眾參與結果，環評相關人員應及時整理總結提煉，遞交上級管理部門，并在環評報告相關章節予以體現。對于問卷調查，需在數據統計后，進行歸納總結，報請上級管理部門并在報告中對公眾參與結果進行表述。其統計方法如下。

1.6.1 公眾認可度

通常需要對公眾參與意見進行統計分析，計算公眾認可度S，然后確定認可等級[8]。公眾認可度S表示公眾對某項目持贊成、支持意見的程度，如下公式所示。

式中，Ka、Kb、Kc…Kz是不同類型的權重，可根據不同層次人群數量、文化程度賦予不同的權重值；Ai、Bi、Ci…Zi是不同權重等級在各答題所得的分值之和，其中i為分值的梯度個數；P為做出第i種選擇的人數；Q為第i種選擇分值（0≤Q≤1）；Na、Nb、Nc…Nz代表對應權重等級樣本量；m代表權重類型數；n代表問題個數。

1.6.2 認可等級

根據計算可獲得的最大公眾認可度Smax，在（0，Smax）內以不同比例分為四檔，以表征公眾對項目不同的認可程度，作為項目戰略決策的參考依據[8]。如表4所示。

表4 公眾參與認可等級劃分

一般說來，公眾認可等級在一級或二級的，說明公眾對該項目還是比較認可的，反之，公眾認可等級在三級或四級的，說明公眾對該項目是不太認可的，這就需要相關決策者慎重分析其原因，做出正確的判斷。

1.7 公眾參與信息反饋

信息反饋是根據獲得的戰略行為及其環境影響方面的公眾參與信息，采取一定的方式主動或被動地發表對戰略行為的意見、建議和要求等，這是公眾、決策者及評價單位之間雙向互動交流的一種重要手段[9]，其關系如圖1所示。目前，嚴重缺乏公眾參與信息反饋機制，評價單位應在戰略環境影響評價后期集中告知公眾反饋意見或建議采納情況、戰略環境影響評價結論及其關心的熱點問題的解決方法或替代方案，并對戰略的運行效果及其環境影響進行跟蹤監督。

圖1 戰略環境影響評價互動關系圖

2.戰略環境影響評價公眾參與實例分析

以內蒙古自治區國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要戰略環境影響評價為例進行說明[10]。為進一步完善內蒙古自治區國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要（簡稱《綱要》），站在可持續發展的高度，協調好經濟社會發展和生態環境保護的關系，從決策源頭控制環境污染。國家環境保護部和內蒙古自治區人民政府決定對《綱要》開展戰略環境影響評價，作為政府宏觀決策的依據。

2.1 公眾參與方案制定

此次戰略環境影響評價過程中，公眾參與時機貫穿于整個環評過程，從環評方案的制定到報告編寫，再到戰略環境影響評價后評估及監督。具體采用的公眾參與方案如圖2所示。

圖2 公眾參與方案框架圖

2.2 公眾參與內容確定

公眾參與內容包括向被訪問人員告知規劃相關主要內容、涉及的環境敏感問題、初步分析結論、擬采取的減緩措施與效果等公眾關心問題，以及調查被訪人員對規劃的了解、支持程度及相關建議和意見。

2.3 公眾參與結果分析

根據上述數據統計方法，對問卷調查結果進行了公眾認可度及認可等級分析，主要結論如下：

（1）79%的人不同程度了解內蒙古國民經濟和社會發展“十一五”規劃的情況；87%的人認為將來產業發展規劃合理或者較合理，將來產業發展和規劃定位先進，顯示公眾對內蒙古的規劃定位認可等級為二級：比較認同。

（2）85%的人認為規劃生產力布局和產業結構符合內蒙古實際和資源分布狀況，生產力布局合理：比較認同，12%的認為較合理：不太認同，3%的人認為不合理：不認同。認為不合理的人主要關心規劃布局能否與資源相適應，不關心開發的力度是否過強。

（3）公眾對未來的發展建設所擔心的問題中，大多數人（65%）擔心影響生態，其中空氣污染占20%，其次為水體污染（16%），表明公眾對規劃中的生態保護問題不太認同。

（4）對于規劃實施中可能涉及的個人利益問題，如征地問題，72%公眾希望得到足夠的補償，也有依靠農牧業維持生計的公眾希望政府妥善解決就業問題；公眾對于搬遷和城鎮化問題非常認同，僅有4%公眾表示不愿意。

結果表明，公眾對內蒙古“十一五”規劃的未來發展基本表示肯定，但也普遍意識到未來環境的壓力較大。因此，內蒙古的發展必須采取適當措施保護生態環境，盡可能避免發展所帶來的環境問題，實現可持續發展。因此，2005年自治區人民政府召開了由30多位院士和專家組成的咨詢會議，認真聽取他們對于生態環境保護的意見，確定從兩方面開展工作：一方面是合理規劃和布局內蒙古的生產力；另一方面是調整產業結構，發展循環經濟。

2.4 公眾參與信息反饋

本次戰略環境影響評價中，對于公眾參與的結果進行了認真的統計分析，對于公眾所關心的問題，已在環評報告中得到充分體現，并及時向公眾進行反饋。如針對公眾擔心的生態影響問題，報告具體要求在規劃綱要中進一步確立草原的主體生態功能，明確提出草原功能定位由牧業主導型向生態主導型轉變，同時發揮農區和牧區的資源優勢，實現農牧互補、耦合增效，構筑國家北方生態屏障。因此，充分表明信息反饋是一種雙向交流的手段，有利于進一步調動公眾參與積極性和有效性。

2.5 公眾參與時效性評價

本次戰略環境影響評價的公眾參與對于制定和完善綱要起到很大幫助，在報告編制過程中，廣泛征求自治區領導、各部門、專家及普通民眾的意見，多次聽取項目介紹、獲取信息和資料，兩次專家送審、四次內部修改，12次多方位征求意見，取得了較好的效果。但是也存在不確定性，如普通民眾更多關注項目涉及到的個人利益問題等民生問題，很難在戰略層次上提出宏觀有效的建議，需合理配置公眾參與人員組成，這也是戰略環境影響評價公眾參與面臨的難點之一。

3.結論

（1） 在理論方面，公眾參與是戰略環境影響評價的關鍵步驟，將成為協調環境保護、經濟發展和戰略實施的重要手段。應在公眾參與內容、對象、方式、實施主體、數據處理及信息反饋等方面進行深入研究，就戰略潛在的社會、環境影響及其減緩措施等與公眾進行互動交流，以提高公眾參與有效性，推動政府決策中的民主化和科學化，體現以人為本原則。

（2） 從案例分析上，內蒙古自治區的《綱要》戰略環境影響評價是宏觀的決策過程，公眾參與貫穿整個環評過程。公眾參與方式多元化、對象多層次化、反饋多樣化，數據統計細致，信息反饋及時，提高了戰略環境影響評價公眾參與的時效性，確保了決策的正確性。同時，對其中暴露的問題，應進行分析總結作為今后的借鑒。

（3） 當前，正值我國環評法頒布十周年，我國戰略環境影響評價及其公眾參與均取得了長足的進步，但仍需借鑒國外先進經驗，加強戰略環境影響評價制度建設，完善公眾參與理論方法，明確戰略環境影響評價的法律約束力，保障戰略環境影響評價能夠真正從紙面走向實踐。同時，各級政府要以對區域發展負責的精神將戰略環境影響評價指導意見應用于實踐工作，構建跨流域、跨行政單元、前瞻性的環境綜合管理模式，探索建立以環境保護促進經濟又好又快發展的長效機制，以促進環境與經濟之間的整體協調、資源的永續利用及生態環境的不斷改善，從而推動人類社會可持續發展的實現。

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