政府在農業科技創新中大有所為

文│鄭州大學法學院 吳喜梅

目前，我國農業正從傳統農業向現代農業轉型，如何加速這一轉型并在這一轉型過程中確保農業的可持續發展？對此，2012年中央一號文件指出，切實加強農業農村工作，加快推進農業科技創新。當前，我國農業科技創新存在兩大障礙，一是農業科研與農業生產脫節，二是農業科技推廣服務體系不健全，農業科技成果轉化率低。突破這兩大障礙需要政府充分發揮和切實履行其法律、制度制定職能，財政支持職能，引導示范培育職能和國際合作職能。

政府的法律、制度制定職能

當今世界，農業科技以生物技術、轉基因技術、數字農業技術為代表，正孕育著新的革命性突破。如何有效迎接和利用這一突破來促進我國主要農產品的有效供給、農民收入的穩定增加和農業生產的可持續發展，需要各級政府制定與完善一系列相關法律、制度對農業科技創新予以指引與保障。

一是農業科技創新主體法律地位的確立。農業科技創新主體不僅包括科技人才這一自然人形式，而且包括科技人才與農民組建的農業公司、農業合作社等法人形式。其中，法人形式的農業科技創新主體是科技人才以技術入股或資金入股等方式，依法與農民結成的利益共享、風險共擔的利益共同體。

從理論上講，傳統農業向現代農業的轉型，實質上是農業生產的核心要素從土地、水等自然資源向科技進步和人力資本轉變的過程。而這一轉變過程的順利進行，一方面需要培育多元的農技推廣服務主體，另一方面，需要農場、林場、牧場、漁場、水利工程管理單位和農業科技示范園區等主體面向社會開展農業技術推廣服務。從實踐上看，當前我國農技推廣服務主體已經開始逐步由政府單一支撐向“政府為主、多元發展”的方向轉變。為適應農技需求多樣性和供給主體多元化的特點，中央政府應該從法律上明確多元化推廣服務組織的地位和作用，以推動公益性推廣組織、社會化創業組織和多元化服務組織“三位一體”的多元化推廣服務組織的形成。只有這樣，才能更好地理順農技推廣管理體制，有效維護各權利主體的利益，進而促進農業技術的有效推廣。

二是農業科技創新、經營、管理機制的法律構建。農業科技與生產實際緊密結合是農業科技創新的出發點和落腳點。為此，在管理體制上，應該把農業技術創新納入到農業生產、農產品流通的整個系統之中去評價。就農業技術推廣的管理而言，應明確公益性與經營性分類管理機制，即實行農業技術推廣的政府主導與市場調節的“雙輪驅動”機制。一方面強調國家農業技術推廣機構的公益性，實行無償服務；另一方面也必需明確經營性單位及其科技人員可以實行有償服務的權利。就農業技術推廣機構崗位設置而言，也應該通過法律明確規定其專業技術人員的資格和結構比例。

三是農業科技創新財政支持行為的嚴格規范。基于農業科技創新及其推廣對我國農業和農村經濟發展的引領與支撐作用，我們不僅要重視農業科技研發投入，更要高度重視農業科技推廣的投入，讓大量的科技成果通過推廣切實轉化為現實生產力。然而，目前我國農業科技投入的現狀是，投入少、投入結構不合理、投入資金不到位或被截留，這迫切需要通過健全農業科技創新財政投入法律制度體系，以法律形式對農業科技創新的經費投入加以規范，明確農業科技投入的資金來源、投入方向、投入比例、投入方式、使用條件和相關法律責任，來規范財政投入行為，保障財政投入資金的有效使用，為農業科技創新事業較快發展提供有力保障。

西方發達國家制定的農業科技創新法規以及相關配套制度，具有針對性和系統性，值得借鑒。例如，為保障農業科技創新財政投入的有效運行，美國通過一系列農業法，嚴格規范每個州教育培訓機構和農業技術合作推廣站所獲得的財政支持，即通過立法保證農村人力資源的開發有充分的財政支持。結合我國的國情，借鑒國外農業科技財政投入的立法，制定與完善我國的農業科技創新財政投入法律制度，對我國農業科技水平提高和農村經濟發展有著重要的實踐意義。

政府的財政支持職能

發達國家農業科技貢獻率一般在70%以上，而我國的農業科技貢獻率僅為53%，可見，與發達國家相比，我國農業科技的整體水平差距較大。其重要原因之一是政府的財政投入水平不高、結構不合理、管理不科學。多年來，我國農技推廣服務體系隊伍不穩，其表面原因是機制不活、工作條件不佳、待遇不高，但深層原因在于明確各類社會化服務組織地位的法律缺失，政府扶持力度不夠。

農業產業的基礎性和弱質性，決定了農業科技的公益性，而農業科技的公共產品性質，又決定了農業科技投入的政府主導性。基于農業是產業鏈條較長的自然再生產以及農業科技具有區域性明顯和研發周期長等特點，各級政府應該根據各地具體情況增加農業科技投入，并保證農業科技的財政投入增幅高于財政經常性收入增幅。具體來說，各級財政應該保障國家農業技術推廣機構所需的試驗示范基地、辦公場所、推廣和培訓設施設備等工作條件；國家鼓勵和支持高等院校畢業生和科技人員到基層從事農業技術推廣工作；對各類經營性組織和個人開展農業技術推廣服務的，國家在稅收、信貸等方面給予優惠；政府通過購買服務等方式引導農業技術推廣服務。此外，財政資金支持的具體的科技創新領域應該包括對技術含量高、產業關聯度大的龍頭企業技術改造給予支持；對生產技術工藝研發、產品升級換代、品牌塑造等方面的支持；對企業新品種選育并產業化的支持；對企業開展廢棄物處理等循環經濟活動的支持；對改善農產品市場條件，使農產品流通設施與農產品生產相匹配的支持等等。

政府的引導示范培育職能

一是各級政府應該積極推進農業科技創新示范體系的建立。現代農業科技創新體系應該突破目前的部門、區劃、行業制約，由科技部、農業部、教育部等相關部門聯合地方各級政府，借鑒高新技術產業園區的經驗，參照新型工業化的方式打造現代農業科技創新范例。同時，科技部、農業部等部委已與教育部聯合，在農林大學等高校成立新農村建設研究院，推進以大學為依托的農業科技推廣模式試點工作；科技部也已聯合中組部、工信部等部委整合已有網絡資源，加快實施國家農村農業信息化示范省建設。這些都是政府引導示范培育職能的具體體現，有利于農技推廣，有助于帶動城鎮化、新型工業化、農業現代化“三化”同步發展。

二是各級政府應該積極培育商業化育種模式。良種培育具有國際戰略性意義。然而，實踐證明，以高校院所為主體的育種模式，不利于良種的創制與推廣，必須建立以企業為主體，實行育繁推一體化的商業育種模式。為此，各級政府應該通過創建與扶持種業科技托管中心，集聚全國的人才、技術、資金等要素資源，著力培育種業發展所需的科技金融生態環境。

三是各級政府應該積極推進農民教育培訓體系的建設。農民的教育培訓具有明顯的公益性，政府責無旁貸。農業部、財政部、教育部、發改委等部門應該圍繞《國家中長期科技發展規劃綱要(2006~2020)》、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010~2020年)》和《國家中長期人才發展規劃綱要(2010~2020年)》中關于農民教育培訓的重大計劃，建立政府扶助、面向市場、多元辦學的農民教育培訓體系。各級政府應把培訓新型農民納入工作日程，將農民教育培訓經費納入財政預算，細化農民培訓專項，加強農民職業教育培訓基礎設施建設，構建農民終身教育公共服務平臺。

政府的國際合作職能

為進一步提升國內農業科技創新能力，各級政府應該進一步加強國際農業科技合作。首先，各級農業部門要高度重視農業科技國際合作工作，將其納入農業農村經濟發展全局統籌考慮，加強農業科技國際合作行政主管部門的綜合協調和指導作用，強化行業主管部門在專業領域國際合作的引領作用，充分發揮農業國際合作事業單位的支撐作用。其次，對農業部系統、地方農業部門和國家駐外機構實施績效管理。實現農業科技國際合作管理科學化、信息化，加強協調配合，努力構建國際合作“一盤棋”格局。總之，我國政府應該加強農業科技國際合作新聞宣傳，建立與完善FAO南南合作、亞洲合作對話、中非合作論壇等合作機制，努力轉變農業科技國際合作發展方式，使農業科技合作在全球合理布局，進而促進我國農業經濟貿易的新發展。

綜上所述，長期以來，我國農業科技鏈與產業鏈嚴重脫節，農業科研成果缺乏行之有效的推廣機制，農業科技成果轉化率偏低。從法律制度的構建與保障上、從財政資金的投入上、從引導示范培育和國際合作上，推進農業科技創新是當前我國各級政府工作中最緊要的任務和職責。