行政事業單位內部控制存在的問題及對策

郭九歌

(中州大學財務處，鄭州450044)

行政事業單位的內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定一系列制度、實施相關措施和程序，對經濟活動的風險進行防范和管控的動態過程。

內部控制能夠保證行政事業單位經濟活動合法合規、資產安全完整、財務信息真實準確，提高公共服務的效率和效果。同時，內部控制也影響著行政事業單位財政任務的完成和部門預算制度的實施。內部控制對行政事業單位具有重要意義。然而，目前行政事業單位的內部控制卻存在著諸多問題，是一個亟需解決的課題。

一、行政事業單位內部控制存在的問題

(一)內部控制意識薄弱

內部控制意識是內部控制環境中的關鍵內容，良好的內部控制意識是確保內部控制制度得以健全和實施的基礎性保證。

當前，許多行政事業單位的領導缺乏對財務管理知識的深入了解，對內部控制制度更是知之甚少，對內部控制的重要性認識不夠，內部控制意識淡薄。單位領導對內部控制的認識不同導致對建立單位內部控制的做法不一:有的單位領導認為所開展的工作業務比較單一，有沒有內部控制都無所謂;有的單位領導則是只重視內部控制制度的制定，而忽略了其執行情況和執行效果，沒有發揮內部控制制度應有的作用;還有一些單位領導則簡單地認為財政的部門預算控制就是內部控制，有了部門預算就無所謂內部控制體系了;甚至有的單位領導干脆拒絕進行內部控制制度的建設，認為這是在給自己設置障礙，導致單位的財務人員僅僅是完成了付款和記賬的工作，根本無權參與單位的重要決策和業務管理活動，沒有發揮出管理和監督的作用。

另外，隨著近幾年國庫集中支付制度的推進，很多單位的領導和財務人員認為國庫集中支付是強有力的防范風險的手段，只要認真執行就可以防范風險，而內部控制的建立和執行大多是走走形式，沒有太多實際意義，這種意識也使內部控制不能發揮存在的價值。

內部控制的權威性沒有樹立。所謂權威性，是指單位內部部門和個人都必須尊重內部控制的規定，服從內部控制的制約。內部控制如果沒有權威性，就不可能得到有效的貫徹執行。由于單位的領導沒有對內部控制制度給予足夠的重視和關注，使得內部控制制度缺乏權威性。很多單位存在有章不循，違章不究的現象，相應的約束措施形同虛設，出現問題長期不予積極解決或是長期擱置不聞不問。這種現象的普遍存在，使經營管理風險日益擴大。

(二)財務管理制度不健全

財務管理制度不是一成不變的，科學、有效的財務管理制度應當是根據單位的性質和實際情況具體制定。當前，有些行政事業單位的內部控制制度是照搬財政下達的統一的條條框框，沒有出臺針對單位的具體細則，在實際操作時有點含糊不清，以至于無章可循，管理的隨意性非常大。

(三)會計基礎管理薄弱

在實際工作中，基于編制有限、管理人員素質較低等原因，許多行政事業單位未建立單位的會計管理制度和財務管理制度，無稽核制度或是有制度而不執行，對貨幣資金收支和保管業務未建立嚴格的授權批準制度。有的單位由一人辦理資金全過程業務，審批人不能根據貨幣資金授權審批制度的規定在授權范圍內進行審批或是超越審批權限進行審批，甚至還有的單位的現金保險柜未按規定由專人保管鑰匙和密碼。有的單位無專人保管有價證券和對有價證券進行登記，超過庫存限額的現金不能及時存入銀行，坐收坐支現金，或將不屬于現金開支范圍的業務也用于現金支付。有的單位的空白的支票和印章全由一人保管，無登記、領用、簽發制度，無發票、收據領、用、存、繳、銷制度等等。還有的單位私設“小金庫”，帳外設帳，收款不入賬。

(四)缺乏風險管理意識

目前，大多數行政事業單位缺乏必要的風險管理意識。大家普遍認為:行政事業單位是財政撥款單位，收支結余虧損均由財政負擔;行政事業單位很少從事生產經營活動，基本不存在所謂的經營風險。因此，行政事業單位很少對自己的經營管理活動進行風險分析，更缺少必要的風險應對措施。

(五)缺少有效外部監督

目前，作為行政事業單位主要外部監督力量的財政和審計部門，大多只是偏重于對行政事業單位的財政資金和預算外資金的運用是否合法、合規進行監督，較少對被審計的行政事業單位是否建立有效的內部控制制度以及能否有效執行該制度予以實質性檢查。缺少有效的外部監督，使行政事業單位內部控制制度的完善失去了外部推動力和約束機制。

由于上述問題的存在，導致目前行政事業單位對于行政經費的支出，特別是招待費、辦公費、會議費、水電費等，普遍缺乏嚴格的控制標準，即使制定了內部經費開支標準，但仍較多采用實報實銷制。實行政府集中采購制度以后，行政事業單位固定資產的購置得到了有效控制，但對于其使用管理仍缺乏相關的內部控制，重購輕管現象比較普遍。如未按規定建立定期財產盤點制度，購置的固定資產未能及時登記入賬，未登記固定資產明細賬和實物卡片。這導致資產賬實不符、責任不明確以及資產流失。

二、加強行政事業單位內部控制的對策

要解決行政事業單位內部控制中存在的問題，主要應該從以下幾個方面入手:

(一)規范會計工作基礎，建立會計基礎工作規范化長效機制

健全內部會計管理和控制制度，提升會計職能，提高會計工作管理水平，維護會計工作秩序，確保會計信息質量的真實、完整和國家財產的安全，推動財政會計事業持續健康發展。以建立各項內部控制制度為基礎，輔之內外部監督，實現財務管理制度化、會計核算標準化、業務工作規范化的目標。

(二)加強內部控制環境建設，營造良好的內部控制環境

首先，應加強單位負責人的內部控制意識。各單位的負責人在單位的內部控制體系中居于主導地位，單位內部控制制度執行的成敗取決于單位負責人對內部控制的正確認識。切實推行法人經濟責任制，將責任風險直接與領導決策掛鉤。為此，各級財政部門應當聯合有關部門，分期、分批和分類型地對各行政事業單位的主要負責人及相關領導舉辦內部控制知識培訓班，使他們了解和掌握內部控制制度的基本知識，從而提高對單位內部控制制度建設重要性的認識，培養良好的內部控制意識和內部控制環境，改變單位負責人對內部控制的隨意性，由“人治”化逐步走向法律化、制度化。

其次，按照權責明確的原則設置單位的內部機構，建立健全內審機制，關鍵崗位職工實行定期輪崗，加強職工的文化教育，培養高尚的道德觀、價值觀，全面營造良好的內部控制環境。

(三)提高財務人員素質，增強內部控制意識

行政事業單位財務人員要緊跟時代發展的步伐，隨著財政政策的推進和發展，提高素質，增強內部控制意識。各行政事業單位要切實加強財務人員的業務培訓和職業道德教育，使其不斷提升知識技能和綜合素質。財務人員也要自覺學習，不斷充電。只有同時提高財務人員的業務水平和職業道德水準，才能有效發揮行政事業單位內部控制制度的效用。

(四)規范行政事業單位內部控制措施，實現有效監督

行政事業單位在預算控制時，要加強預算的編制、執行、分析、調整、決算編報、績效評價等環節的管理。單位經濟活動的決策、執行和監督應當相互分離;單位大額資金的使用、大宗設備采購、基本建設等重大經濟事項的內部決策，應當由單位領導班子集體研究決定。單位內部控制關鍵崗位應當明確崗位職責及分工，確保不相容崗位相互分離、制約和監督。單位應當實行內部控制關鍵崗位業務人員和部門負責人的輪崗制度。單位內部應當定期和不定期檢查、評價收入管理的薄弱環節，發現問題，及時整改。

行政事業單位要建立健全內部審計機制。內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。它通過應用系統的、規范的方法，來評價并改善風險管理、控制及治理過程的效果，幫助組織實現其目標。行政事業單位的目標是在財政經費的有力保障下履行和完成國家賦予的公共管理職能和公益服務職能。這些目標的實現在很大程度上取決于單位是否具備良好的內部控制環境，而內部審計正是行政事業單位改善內部控制、加強內部監督的有效手段。目前，行政事業單位的內部審計往往局限于單位經濟業務的事后審計，而我們認為如果能夠對經濟業務進行事前審計，對該經濟事項進行資金使用效益、管理中會出現的漏洞以及制度健全方面盡早給出合理的審計和評價，那么對經濟建設將會起到更積極的作用。

(五)建立財務狀況預警機制，加強財務風險預測

行政事業單位可以借鑒國外先進的科學經驗和優秀上市公司所采用的現代科技手段，逐步建立起適合行政事業單位的風險監控、評價和預警系統。通過各項風險控制指標數據的對比，對財務工作中潛在的風險進行預警，及時改進控制措施，把財務風險扼殺在萌芽狀態。

同時，行政事業單位要嚴格按照《預算法》的規定，在預算的編制、調整、執行過程中，建立科學的預算管理體系，堅持預算的剛性，才能將潛在的風險降到最低。

作為行政事業單位的領導和財務人員，應該密切關注經濟發展和財政預算改革動態，注重內部控制理論的改革和發展與單位實際相結合，根據預算執行情況和經濟形勢對內部控制做出動態調整。行政事業單位通過調整來完善和創新機制，使單位的內部控制與時代發展和社會大改革的經濟形勢相適應。

(六)建立內部控制考評體系，強化責任追究

建立內部控制考評體系，客觀公正地予以考核評價、獎勵或懲罰。對某些行政事業單位領導隨意任用財務人員，或是因個人意志導致內部控制制度失效并引發預算執行出現偏差或出現重大失誤的，要予以追究責任，造成重大經濟損失或對國家、單位有重大危害的，要依法追究刑事責任。只有這樣，才能激勵和促進內部控制制度的推行，也才能促進行政事業單位領導和有關人員盡心盡責的做好內部控制工作。

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