公安內部審計監督在基建招投標中的研究與探索

王吉生，劉 倩

(鄭州市公安局 審計室，鄭州450003)

公安內部審計監督是公安機關內部對經濟活動的一種獨立審核、評價行為，是一種管理過程的控制，是加強公安機關內部控制的重要手段。內部審計監督的目的，在于通過審計發現政策、法規、制度執行過程中的違紀違規問題，分析問題的現實及潛在影響，找出存在問題的原因，提出完善管理的制度性建議，為建立健全內部控制制度提供專業支持，從根本上遏制違紀違規問題的發生，從而推動各級公安機關切實擔負起鞏固共產黨執政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業的重大政治和社會責任。現行建設項目結算審計是事后審計，這種“秋后算賬”式的審計模式往往停留在發現問題的層面，很難從根本上幫助改善建設項目的管理，無法降低工程成本，更談不上提高建設項目的投資效益，發揮審計“免疫系統”的作用了。為此，筆者通過審計案例進行分析，結合當前內部審計中的實際情況，指出當前建設項目招投標中存在的一些問題，提出了加強招投標階段的審計監督，彌補傳統結算審計的不足的一些設想。

1．公安機關基本建設概況

公安機關職能的重要性決定了該機關歷來是國家投入的重點。公安機關是政府的重要組成部門，是我國人民民主專政政權中具有武裝特點的治安行政和刑事司法的專門機關。公安機關承擔了政府職能中繁重的社會管理和公共服務職能，公安機關既是行政機關，又是執法機關，是保障社會發展與穩定的重要系統。在各級政府部門中公安機關任務最重，人數最多，經費量最大。為了加強公安機關的基礎建設和規范化建設，公安部先后制定出臺了縣級公安機關公用經費保障標準、單警裝備配備標準、公安派出所和警車外觀標識、看守所建設標準以及“金盾工程”項目建設任務書等，并提出了建設要求。多年來，各級政府財政部門均把對公安機關的投入納入重點，切實加強了公安機關的基層基礎建設，為打擊犯罪和社會管理提供了較好的經費保障。

新形勢下公安機關對敵斗爭、社會管理任務的艱巨復雜性，使得國家對公安機關的投入迅速增加。為了適應新形勢下社會管理和打擊犯罪的任務，公安部黨委提出了抓基層、打基礎、苦練基本功的“三基”工程建設的重大戰略目標和以“公安信息化建設、執法規范化建設、構建和諧警民關系”為內容的“三項建設”任務，這是公安部黨委在深入總結公安機關“三基”工程建設經驗基礎上，為推動公安事業長遠發展做出的一項重大戰略性決策。許多大要案偵破的實踐充分證明，沒有現代化的科技裝備作支撐，就很難贏得主動、取得勝利。為了戰略目標的實現，近年來，國家財政對公安機關“三基”工程項目建設和設備采購特別是公安信息化工程項目經費的投入迅速增加。

2．基本建設項目招標投標存在的主要問題

近年來，公安機關建設任務重、投資大，使得各類項目承包公司趨之若鶩。多年來，各級黨委政府十分重視治理工程建設領域的突出問題，多次發文規范工程建設領域市場交易行為和領導干部從政行為，以維護市場經濟秩序，促進反腐倡廉建設，并多次部署工程領域的專項治理工作，也取得了較好的成效。但是，由于市場經濟的趨利性和公安機關項目的吸引力，使得各類承包商和供應商紛至沓來，社會監督機制還不十分健全，相關法律法規不太完備，完全市場化的競爭機制尚未形成，各種競爭手段五花八門，招投標方不規范的競爭和不規則的運作時有發生，公安機關的領導和項目建設部門的負責人承擔著較大的建設風險。基本建設項目招標投標工作還有諸多問題亟待解決。主要表現在:

2．1 業主規避招標

在實際的工作中我們發現，有些招標單位為了達到某種目的，提出種種理由，使其不符合適用招標的條件，來逃避正常的招標約束和監督管理，也就是我們所說的規避招標。主要是采用以下貌似合法的方法或手段:一是人為縮小建設規模或壓低投資數額;二是通過肢解工程、化整為零或分期建設的手段規避招標;三是在辦理工程前期審批手續時，提供虛假的證明，騙取有關手續;四是主要工程分部招標發包，專項分包工程規避招標;五是以招商引資為借口，搞假招標、假引資，躲避招投標管理;六是以私營項目為借口來逃避招投標管理部門的監督，從而規避招標;七是利用種種借口造成事實工程，以罰代管，逃避招標。

2．2 運作過程弄虛作假

有一些建設項目，迫于《招標投標法》的規定，進入了招標投標的程序，但在實際運作中弄虛作假，招標投標只是為了掩人耳目，走走過場。其弄虛作假普遍采用的方式主要是:內定外陪、暗中偏袒、泄露標底、賄賂評委、投標人相互串通。

2．3 招投標工作透明度不夠，引發較多投訴

根據《招標投標法》的要求，招標人應當采取必要的措施，保證評標在嚴格保密的情況下進行。而現實情況是，評標活動一結束，當事人對評標過程中的情況通過各種渠道從側面探詢了解，可以說評標活動的內容是公開的秘密。而當事人了解的內容中只摘取對自己有利的東西，使評標活動成了霧里看花，猶抱琵琶半遮面。而評標工作又是一個人為的評審過程，不同于電腦閱卷打分，因此投標人經常認為這個關鍵性的環節，最容易受到人為因素的影響，造成投標人對招標工作的不信任。從而引發一系列的投訴。

2．4 相對于內部審計，外部審計的不足之處

公安機關是國家行政機關，其經費投入均為國家財政預算，建設項目審計任務應由各級國家審計機關承擔，但是國家審計機關除了關注特別重大的建設項目外，沒有力量對所有國家行政機關所立項目均進行審計。有的雖實施開工前審計，但僅僅是資金到位情況審計;有的實施竣工決算審計，也是事后的審計。由于建設項目的來源是財政資金，因而財政部門較為關注，一般由同級財政部門指定中介事務所進行審計，且大都是竣工決算審計。有些較大項目雖然實施跟蹤審計，但中介事務所不熟悉建設單位的情況，無法控制各個重要環節，無法做到審計到位。近年來，由于信息化建設的步伐加快，特別是公安機關一些項目的保密性，外部審計更是無法介入，導致許多項目游離于審計之外，得不到應有的監督，一些地方公安機關存在著決策失誤，重復投資，資金浪費，貪污腐敗等問題。

3．原因分析

這些問題的產生，是由多方面因素造成的，既有內部的，也有外部的;既有客觀，也有主觀的;還有政策上的漏洞。分析起來有幾個方面:

3．1 法規制度尚不健全

《招標投標法》是一部新法律，目前尚沒有實施細則等配套法規。雖已施行，但這一法律不可能將招標投標實施過程中所有的規則、程序容納進去，對于這部法律的理解和把握還存在這樣那樣的偏差。為此，國家建設部、交通部等部門以及各省、市都制定了自己的招標投標的相關規定和實施細則，但這又極易導致部門封鎖、地方壟斷、多頭管理等混亂局面。總之，基本建設招標投標是一個相互制約、相互配套的系統工程，目前招標投標本身法律、法規體系尚不健全，市場監督和制約機制力度不夠，配套的改革措施還不完善，這是《招標投標法》在貫徹執行過程中出現諸多問題的重要原因。

3．2 監督機制流于形式

由于不規范招標是在私下進行，少有知情人，即使有知情人，也由于心存顧慮而不愿、不敢舉報，缺乏群眾監督基礎，這給打擊規避招標的不法行為帶來了一定的困難。同時，招投標工作業務量大、專業性強，負責監督責任的有關行政部門力量有限，只局限于某幾個環節的監督，再加上所需業務知識不夠，監督止于表面、流于形式，使規避招標者得不到應有的處罰。

一直以來，行政部門監督管理的重點主要是放在項目質量上面，對于項目招標投標執行的監督重視不夠。甚至有的部門和領導認為，只要紀檢監察機關有人參與了工程招標投標，就算是監督到位了。實際上，因紀檢監察人員大都是臨時指派，很難掌握招標投標的全過程，一些關鍵環節又不由其直接監控，紀檢監察機關的監督往往會流于形式，而司法監督、社會監督基本上也是難以介入，無法發揮作用。

3．3 懲治違規力度不夠

執行《招標投標法》中的問題之所以會時有發生，屢禁不止，與我們懲治違紀違法的力度不大密切相關。一是并非所有的違紀違法行為都能得到及時的查處;二是在查處的過程中存在袒護、說情的現象，從而出現查處不力，甚至出現違紀違法者得不到懲處的問題。正是由于違紀違法的成本低、風險小，而所獲取的利益巨大，使得無視法紀，頂風作案的問題難以杜絕。

4．對策和建議

隨著世界經濟全球化進程和我國交易方式的重大改革，實行招標投標，改變傳統的直接采購和行政分配方式，這是深化投融資體制改革的一項重大舉措，是將我國市場競爭規則與國際通行做法接軌的重要步驟。公安機關建設項目招投標中要更多體現公開、公平、公正的原則，防止發生假招標等新的權錢交易腐敗行為，就必須在制度上的不斷完善。

4．1 招標投標活動監督制度的法律依據

《中華人民共和國招投標法》第七條規定:“招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監督。有關行政監督部門依法對招標投標活動實施監督，依法查處招標投標活動中的違法行為。”根據該法，招標投標各方有義務接受依法行使的政府監督。由于我國內部審計法律的原因，就全國行政機關而言，大部分單位沒有獨立的內部審計部門，相當部分與財務或紀檢部門合署辦公，有的既無內部審計機構也無專職審計人員;就全國公安機關而言，近年來，在公安部黨委和部審計局的大力推動下，省、地兩級公安機關大多設有獨立的內部審計部門，縣級公安機關內部審計大多與紀檢部門合署辦公，沒有內部審計機構的設有專職審計人員。較大的建設項目由同級審計或財政部門指定中介事務所實施審計，審計、財政不關注的項目，由單位內部審計或聘請中介事務所審計為主，自行審計為輔，小型項目由內部審計部門實施審計。

4．2 發揮公安內部審計的優勢，努力實現審計工作職能

公安機關的審計工作，屬于國家內部審計的一種，相比國家的外部審計有得天獨厚的優勢。主要表現在，第一是有“天時”的優勢，“天時”是指內部審計的獨立性。在實際工作中，各級審計部門分別負責本級單位的審計監督，同時接受下級審計部門的工作報告，從而達到分級管理的目的。第二是有“地利”的優勢，“地利”是指內部審計身處機關當中。內部審計人員熟悉內部財務管理，可以把審計監督與后勤保障的中心任務結合起來，加大開支立項、論證審批、效益考評等關鍵項目的監督力度，真正發揮審計部門和人員的作用。內部審計人員長期立足于本單位的具體崗位，工作時間、范圍不受限制，可根據單位內部管理的需要隨時隨地開展工作，比外部審計更深入、更徹底，可消除外部審計容易遺留的“死角”和“盲區”。第三是有“人和”在優勢，“人和”是指內部審計的內向性。做好內部審計監督工作是加強經濟管理的重要途徑，在完善內部控制系統、強化內部約束機制方面的作用是外部審計達不到也不可替代的。認真抓好內部審計監督工作，把各項經費管好用好，發揮其最佳效益，對于加強經費、賬目、資產的管理，防止違反財經紀律問題的發生，充分發揮審計工作的監督作用具有極其重要的意義。

4．3 加強對招標代理機構的管理

目前國際上通行的業主自主招標，實際上大多是委托專業綜合技術咨詢公司操作實施。由于招標中介機構有眾多的專業人才，對招標業務熟練程度高，把握政策的原則性較強，從而能更好保證招標項目目標的實現，取得良好的經濟效益。招標機構接受業主的委托招標，不僅要維護業主的利益，同時也要站在公正的立場上，維護投標方的合法權益，并接受公眾監督。因而處于中介地位的招標機構，其本身就帶有實施監督招標的作用。因此，主管部門要對代理機構加強管理，制定詳細的行為規范和市場管理措施，避免其從專業的角度使違法行為更加隱蔽。

4．4 強化招投標責任追究監督

招投標工作人員要實行嚴格的追責制度。招投標過程中違紀違規造成惡劣影響的，或事后發現嚴重質量問題，造成國有資金大量流失的，應追究經辦人的責任，加大對這種行為的處罰。使經辦人只能按程序辦事，加強工作責任心。

［1］李向群．現代風險導向審計在公安機關建設項目內部審計中的探索［EB/OL］．(2010－10－01)［2012－02－06］．http://www．jssj．gov．cn/newsfiles/229/2010 － 10/17995．shtml．

［2］趙磊．我國建設工程招標管理工作的現狀及問題分析［C］．七省市建筑市場優秀論文集，2008．

［3］張山峰，陳建坤，鄭捷．新形勢下如何做好招投標監管工作［C］．七省市建筑市場優秀論文集，2008．

［4］中華人民共和國招標投標法釋義［M］．北京:中國計劃出版社，1999．