價格調節基金:能否平抑物價?

葉竹盛

廣州的李先生最近到廈門出差住酒店，交房費時他發現酒店前臺還掛著一張牌子，上面寫著“根據廈門市人民政府廈府[2003]235號文規定，價格調節基金委托旅館業代征，征收標準：按實際房費的4%”。李先生百思不得其解，“僅憑政府發個通知就天天坐收錢，算不算違法呢？”

對此基金有同樣困惑的不止李先生一人。家住海口的陳洪德律師最近買了一輛新車，付完車款后，他被告知還要交1000多元作為價格調節基金。陳律師在困惑之余，憑借專業習慣，檢索了有關此項基金的法律規定。結果他發現，幾乎全國各地都設有此項基金，并且征收對象和比例各不相同。最令他困惑的是，翻遍憲法、法律，他也沒有找到授權地方政府征收此項基金的法律依據。

今年3月底，陳洪德起草了一份長達8頁的《關于請求國務院審查地方政府越權制定辦法向企事業單位及個人違法征收價格調節基金的建議書》，還收集了全國各地有關價格調節基金的地方規章200多頁，一并寄給國務院有關部門。目前還未收到有關部門答復。

價格調節基金是平抑食品價格的一項措施，據官方定義，“價格調節基金是指政府為調控價格、穩定市場，依法設立的用于調控生活必需品等重要商品價格和補貼困難群眾生活的專項資金。”根據國家統計局最新發布的一季度經濟數據，CPI漲幅為3.8%，其中食品類上漲了8%。近年來，“蒜你狠”、“豆你玩”輪番上演，最近隨著蔥的價格不斷上漲，更是掀起了一陣“蔥擊波”。如何平抑關系到民眾日常生計的食品價格，成為政府和公眾異常關注的話題。

一項旨在維護民生的基金本應受到民眾的歡迎，為何還激起了困惑和質疑呢？

取之于民，用之于民？

最近，貴州省安順市的張先生有點高興，一直高企的瘦肉價格，已經從20多元降到了16.8元了。他說：“最近，我覺得安順最大的事件就是政府啟動價格調節基金，平抑物價！打擊哄抬物價行為，擊潰所謂‘價格聯盟……希望這項惠民措施能長久。”原來，今年4月1日開始，安順市就動用價格調節基金，在市內5個大型超市設立平價豬肉和雞蛋供應點，拉動整個市場價格下降。2011年5月和7月，安徽黃山市也先后投入了100多萬元，低于市場價格向市民供應豬肉，推動豬肉價格回落。

這項制度肇始于1988年，當時中國進行物價改革不久，通貨膨脹嚴重，為緩解物價壓力，國務院發文要求各地設立價格調節基金。此項基金在“價格闖關”時期，對維護市場價格穩定起到了一定作用。隨著改革深化，價格機制趨于平穩，進入上世紀90年代后期以后，此項基金便很少進入公眾視野。

近年來，受國內外經濟形勢影響，中國物價波動較大，各地紛紛“重啟”價格調節基金。2005年，國家發展改革委下發《關于運用價格調節基金加強和改善價格調控的通知》，認為“價格調節基金在應對市場價格異常波動和維護社會穩定方面，發揮了積極作用”，該通知建議各地將此基金用于補貼執行政府緊急措施和干預政策的生產經營者；用于平抑“菜籃子”、“米袋子”、“火爐子”等生活必需品的異常波動；用于救助困難群體；用于支持重要商品的儲備；用于支持生產基地建設等等。

《南風窗》記者從湖南省物價局了解到，早在1992年，湖南就已設立了價格調節基金，至今累計使用數億元。物價局向記者提供的資料顯示，這些投入中，包括扶持蔬菜基地約15萬畝，扶持生豬等養殖基地500余家；投入1600多萬元支持建設長沙馬王堆蔬菜批發市場；此外，還給城市低保家庭發放臨時豬肉價格補貼和液化氣補貼等。最特別的一項支出是在2008年特大冰災期間，為了穩定受災地區的食品價格，總計投入了4000多萬元。

從上述文件規定和具體政策實踐來看，價格調節基金的確有正面作用。但是在暨南大學財稅系馮海波教授看來，從整體上看，效果有限。“如果是向生產者和經營者征收，那么很有可能最后還是通過漲價轉嫁到了消費者身上。所以說這個基金的效果到底有多大，是不是被‘漲價中和掉了，很難說。”

原本以反通脹為目的的價格調節基金卻可能加重了通脹。本刊記者比較各地征收辦法后發現，有些地方甚至向煤炭、石油、燃氣、自來水等日常生活能源征收基金，例如根據《河南省價格調節基金征收使用管理辦法》，征收標準是原煤每噸20元，洗選煤每噸30元，焦炭每噸35元。這些做法必然會增加下游產品和服務的價格，與調控價格、穩定市場的初衷完全背道而馳。

如何監管？

數月前，有東莞車主在年檢時被收取了30元的“副食品價格調節基金”，感到疑惑的車主曬出了收據。媒體跟進調查后發現，這項收費已經存在達10多年之久。按照東莞100萬輛車計算，一次年檢就能收3000萬元。有東莞車主在得知價格調節基金已經征收了10多年后，連連表示驚訝，“為什么這么多年物價還是一直上漲？怎么一點也看不到調控的效果？錢都花哪去了？”

廣東近兩年價格調節基金征收規模超過10億元。廣州自2011年7月開始向房地產、汽車生產等部分行業征收價格調節基金。價格調節基金按季度征收，每季度大約可征收到5000萬元，全年計劃征收到2億元左右。

江西省大余縣審計局干部鐘光福根據審計調查發現，該基金的使用效益非常低。他透露：“以前年度出借給有關鄉鎮和單位用于‘菜籃子等建設的180 萬元價格調節基金已損失不能收回。近幾年撥付各使用單位的資金幾乎無法產生效益，大部分資金被挪用。”

馮海波教授擔心，有些地方的價格調節基金并沒有納入財稅征收體系，所以這部分資金沒有在政府的財政預算中反映出來，因此很難受到監管。實際上，早在1988年，該項基金就在全國各地開始設立。與巨大規模形成反差的是，其長期游離在公眾視野之外，公開性不夠。許多人不知道自己在日常消費中繳納了這筆錢，就算知道，對基金的使用情況也是不明就里。

合法性存疑

除合理性外，該基金通過征收的方式進行籌集是否合法，也廣受質疑。陳洪德律師說：“不論這個基金本身是否合理，政府用征收的方式來建立這個基金就有不合法的嫌疑。”目前，有關價格調節基金的主要法律依據是《價格法》第27條的規定：“政府可以建立重要商品儲備制度，設立價格調節基金，調控價格，穩定市場。”翻查地方政府有關規章，主要依據的也正是這一條。

2009年，廣西物價局向國家發改委發出《關于縣級人民政府是否有權決定征收價格調節基金的請示》，發改委正是根據《價格法》第27條復函稱：“縣級人民政府有權設立價格調節基金。”然而，在陳洪德看來，“有權設立”和“有權決定征收”在法律上是兩個概念。中國最早規定價格調節基金的政府文件是1988年的《國務院關于試行主要副食品零售價格變動給職工適當補貼的通知》，其中規定，“基金來源可根據當地情況，多渠道籌集，具體辦法由當地人民政府規定。”但是“多渠道籌集”并不等于征收。

陳洪德比較各地做法后發現，江蘇省、新疆自治區以及廣東省珠海市，是通過籌措財政性資金安排價格調節基金。本刊記者也了解到，今年年初北京通過財政撥款設立價格專項調控資金5億元。2004 年1月財政部發布的《全國政府性基金項目目錄》并未將價格調節基金列入該目錄。鐘光福透露，曾有企業以此為由拒絕繳納該基金。

根據我國《立法法》，除非法律有明確規定，否則地方政府不能隨意征稅。陳律師認為，地方政府可以用財政撥款甚至募捐等途徑設立價格調節基金，但就合法性而言，不能用類似于征稅的方式來充實基金。

與各地普遍修訂價格調節基金征收辦法，對各種對象按照不同的比率進行征收的做法不同的是，2008年，遼寧省地稅局在答復本溪市地稅局《關于征收價格調節基金的請示》的復函中稱：“價格調節基金未經國務院和省政府批準由地稅機關征收，根據省局《關于地稅機關征收規費問題的通知》規定，不同意你局繼續代征價格調節基金等未經國務院和省政府批準由地稅機關征收的規費。”

物價波動嚴重的時候，民眾自然期待政府出臺有效政策。但就價格調節基金而言，從調控價格的實際效果，對基金的監管，以及征收方式的合法性，都備受質疑。要回應這些質疑，實現價格調節基金設立的初衷，有必要首先“調節”好這個基金本身。