藏匿于科學(xué)之后？規(guī)制、科學(xué)和同行評(píng)審間關(guān)系之初探

洪延青

一、 “棘手”的科學(xué)

現(xiàn)代行政活動(dòng)，在很大程度上依賴于科學(xué)知識(shí)的支持。例如，衛(wèi)生防疫行政工作需要以臨床醫(yī)學(xué)和傳染病學(xué)的有關(guān)知識(shí)為基礎(chǔ)；食品安全和環(huán)境保護(hù)工作的有效開展，也無不仰仗于化學(xué)、氣象、水利等各個(gè)學(xué)科的研究成果。然而，出于各種情況或者動(dòng)機(jī)，行政管理者經(jīng)常有意或者無意地不忠實(shí)于科學(xué)知識(shí)的原貌，科學(xué)也并不總是有求必應(yīng)的“水晶球”，無法回答規(guī)制活動(dòng)所遇到的所有問題。讓我們從以下三個(gè)例子開始。

第一個(gè)例子是“在江西德興市，江西銅業(yè)集團(tuán)下屬的多家礦山企業(yè)，多年將工業(yè)廢水排入樂安河，禍及下游數(shù)十萬群眾。”[注]《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》：“江西企業(yè)排污疑致癌癥村，環(huán)保局稱責(zé)任在唐宋”，2011年12月8日，http://politics.caijing.com.cn/2011-12-8/111498703.html，最后訪問日期：2012年3月8日。地處樂安河畔的德興市和樂平市，多個(gè)村鎮(zhèn)因?yàn)槲廴巨r(nóng)田拋荒，群眾癌癥高發(fā)。面對(duì)質(zhì)疑，“當(dāng)?shù)氐V山企業(yè)和環(huán)保部門卻異口同聲，將主要責(zé)任推到‘歷史’頭上。理由是：德興早在唐宋年間就有采銅歷史，污染主要是由于歷代廢棄的采礦區(qū)產(chǎn)生的，現(xiàn)代企業(yè)不應(yīng)代歷史受過。”[注]同上注。按照他們的說法，“造成污染的原因主要是古代遺棄的采礦通道形成的‘老龍廢水’”。[注]同上注。

第二個(gè)例子，12月6日，中國(guó)之聲《新聞縱橫》報(bào)道，合肥包河大道在建高架橋5日發(fā)生坍塌事故，多人受傷。[注]中國(guó)廣播網(wǎng)：“安徽在建高架橋鋼梁坍塌致工人受傷”，2011年12月6日， http://news.163.com/11/1206/08/7KJ0HTQA00014JB5.html，最后訪問日期：2012年3月8日。在事后的新聞發(fā)布會(huì)上，施工方解釋，“工作人員對(duì)包河大道高架第二聯(lián)跨繁華大道下穿橋貝雷梁進(jìn)行超負(fù)荷預(yù)壓試驗(yàn)，同步收集相關(guān)技術(shù)參數(shù)。試驗(yàn)被安排在最不利的工況下進(jìn)行，目的是為了檢驗(yàn)貝雷梁的承載力”。[注]新浪網(wǎng)：“安徽高架橋在建項(xiàng)目坍塌，施工方被指隱瞞細(xì)節(jié)”，2011年12月6日，http://news.sina.com.cn/c/2011-12-6/133423584162.shtml，最后訪問日期：2012年3月8日。合肥市重點(diǎn)工程建設(shè)管理局也認(rèn)可施工方的說法，認(rèn)定這次坍塌是施工方“事先就安排好的破壞性試驗(yàn)”。[注]見前注〔4〕。但是根據(jù)在場(chǎng)工人的說法，他們提前并未接到任何試驗(yàn)通知，而且受傷工人人數(shù)為六人，其中三人傷勢(shì)較重，而不是官方所說的“一個(gè)人受一點(diǎn)皮外傷”。[注]同上注。

第三個(gè)例子關(guān)于國(guó)人早已熟悉的水利之爭(zhēng)。圍繞著三峽大壩[注]魯寧：“三峽的‘磨難’，國(guó)家的‘容顏’”，中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)，2011年6月3日，http://news.hexun.com/2011-6-3/130241063.html，最后訪問日期：2012年3月8日。和怒江水電開發(fā)，[注]人民網(wǎng)：“怒江水電開發(fā)呈擴(kuò)大化，地質(zhì)專家上書中央反對(duì)”，2011年2月24日，http://news.163.com/11/0224/14/6TLOFM3L0001124J.html，最后訪問日期：2012年3月8日。官員、專家及民間各自形成了“反對(duì)”、“緩建”和“主建”的陣營(yíng)，各派之間都宣稱其觀點(diǎn)有著科學(xué)依據(jù)，可是誰也無法完全說服、消除對(duì)方對(duì)于建設(shè)對(duì)自然的影響的科學(xué)不確定的疑慮。三峽工程在激烈的爭(zhēng)議中上馬，然而，在2011年5月18日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，官方正式承認(rèn)三峽工程對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治存在不利的影響。[注]21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道：“重估水電：三峽環(huán)保問題的蝴蝶效應(yīng)”，2011年5月19日，http://news.hexun.com/2011-5-19/129781709.html，最后訪問日期：2012年3月8日。而怒江水電更是經(jīng)歷八年?duì)幾h，尚未開工。[注]《財(cái)經(jīng)》：“水電開發(fā)怒江樣本，經(jīng)八年?duì)幾h尚未開工”，2011年4月25日，http://yn.yunnan.cn/nj/html/2011-4/25/content_1584177_2.htm，最后訪問日期：2012年3月8日。在這些事件中，能源部門大力支持的態(tài)度，與環(huán)保部門保留甚至反對(duì)的意見形成了鮮明的對(duì)比。[注]同上注。

在前兩個(gè)例子中，很明顯，科學(xué)成為被用來掩蓋行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力或者官商勾結(jié)的“遮羞布”。各大報(bào)紙紛紛發(fā)文，批評(píng)行政機(jī)關(guān)為洗脫干系、推脫責(zé)任，千方百計(jì)尋找借口。[注]見《廣州日?qǐng)?bào)》：“時(shí)評(píng)：有一種安全事故叫‘破壞性試驗(yàn)’”，2011年12月7日，http://www.chinanews.com/gn/2011/12-07/3515545.shtml，最后訪問日期：2012年3月8日。 《山東商報(bào)》：“坍塌的‘破壞試驗(yàn)’超出了誰的預(yù)期”，2011年12月7日，http://www.chinanews.com/gn/2011/12-07/3515727.shtml 《北京晨報(bào)》：“江西排污企業(yè)依據(jù)20年標(biāo)準(zhǔn)賠償40多萬受害者”，2011年12月8日，http://news.163.com/11/1208/02/7KNIIVN10001124J.html，最后訪問日期：2012年3月8日。遠(yuǎn)離百姓生活的科學(xué)，在行政管理工作中被有策略性地“援引”和“借鑒”。正如《北京晚報(bào)》評(píng)論的，“一直以來，在各種事故發(fā)生之后，人們看到過各種解釋。有賴風(fēng)大吹壞了橋的，有怨雷劈塌了房的，還有說地質(zhì)條件不好所以毀了路的......凡此種種，反正老天爺不會(huì)說話，而普通人又不具備那個(gè)知識(shí)和條件去一一驗(yàn)證到底幾分天災(zāi)幾分人禍”。[注]《北京晚報(bào)》：“破壞性試驗(yàn)是‘臨時(shí)工2.0’版嗎”，2011年12月7日，http://www.chinanews.com/gn/2011/12-07/3515517.shtml，最后訪問日期：2012年3月8日。

在第三個(gè)例子中，大型水電站對(duì)生態(tài)環(huán)境有何種影響，在科學(xué)上尚且沒有定論。[注]單純就環(huán)境保護(hù)來說，專家學(xué)者間確實(shí)對(duì)水電的環(huán)境影響存在爭(zhēng)議，見南方周末：“‘水火之爭(zhēng)’未休止——水電清潔之辯”，2011-1-27，http://www.infzm.com/content/55050，最后訪問日期：2012年3月8日。即便環(huán)保官員宣稱水電污染比火電嚴(yán)重，能源部門依舊旗幟鮮明地支持項(xiàng)目上馬。[注]搜狐網(wǎng)：“環(huán)保官員稱水電污染比火電嚴(yán)重，國(guó)家能源局反駁”，2011年1月2日，http://news.sohu.com/20110102/n278643877.shtml，最后訪問日期：2012年3月8日。對(duì)于兩部門的爭(zhēng)議，存在著兩種可能的理解方式：第一，能源和環(huán)保部門對(duì)于水利項(xiàng)目中的科學(xué)未知的態(tài)度和處理方式，受部門利益在背后的驅(qū)動(dòng)；即便在關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的事項(xiàng)上，還是職能決定了其立場(chǎng)，“屁股決定了腦袋” 。按此理解，能源部門在評(píng)估項(xiàng)目時(shí)，僅僅關(guān)注能源生產(chǎn)，環(huán)保部門僅僅關(guān)注環(huán)境保護(hù)，能源部門和環(huán)保部門的爭(zhēng)論只是職能、利益之爭(zhēng)。科學(xué)僅僅是雙方用來掩飾自己真實(shí)動(dòng)機(jī)的偽裝。第二種理解，時(shí)任國(guó)家能源局局長(zhǎng)張國(guó)寶在反駁環(huán)保部污染防治司副司長(zhǎng)凌江的看法時(shí)，有其科學(xué)依據(jù)。也就是說，張國(guó)寶局長(zhǎng)的反駁意見，是根據(jù)能源部門評(píng)估項(xiàng)目時(shí)的一套科學(xué)模型運(yùn)用到對(duì)環(huán)境影響評(píng)估時(shí)，得出了與環(huán)保部門不同的結(jié)論；按此種理解，雙方爭(zhēng)論是真正意義上的科學(xué)之爭(zhēng)。

相對(duì)于前兩個(gè)例子，第三個(gè)例子涉及的科學(xué)知識(shí)更加高深和復(fù)雜，雙方之爭(zhēng)到底是出于專業(yè)上的不同見解還是利益上的分歧？科學(xué)是否被誤用(misapplication)或者濫用(abuse)？實(shí)在是難以判斷。類似的，在科學(xué)對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)乃至轉(zhuǎn)基因作物的安全性依然是眾說紛紜的情況下，2009年8月，農(nóng)業(yè)部為兩個(gè)轉(zhuǎn)基因水稻品種和一個(gè)轉(zhuǎn)基因玉米品種頒發(fā)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書，獲得安全證書是通向商業(yè)化種植的關(guān)鍵一環(huán)，這宣告我國(guó)將成為第一個(gè)對(duì)主糧實(shí)施轉(zhuǎn)基因的國(guó)家。[注]南方周末：“中國(guó)轉(zhuǎn)基因安全摸底——被雪藏的轉(zhuǎn)基因秘密”，2011-5-11 ，http://www.infzm.com/content/59136，最后訪問日期：2012年3月8日。隨后，百余學(xué)者聯(lián)名上書全國(guó)人大，反對(duì)轉(zhuǎn)基因水稻的商業(yè)化。而支持轉(zhuǎn)基因的專家則批評(píng)反對(duì)派將轉(zhuǎn)基因技術(shù)“政治化”。[注]同上注。“‘轉(zhuǎn)基因是一個(gè)技術(shù)，是服務(wù)于社會(huì)的。’中國(guó)農(nóng)科院作物科學(xué)研究所所長(zhǎng)萬建民說，‘技術(shù)本身并不是惡的，安全不安全可以評(píng)估，但是現(xiàn)在被政治化了。’”

國(guó)際農(nóng)業(yè)知識(shí)與科技促進(jìn)發(fā)展評(píng)估組織﹙IAASTD﹚聯(lián)合主席漢斯·赫倫表示，“轉(zhuǎn)基因的影響是好是壞，我們目前仍然無法知道”。[注]南方周末：“轉(zhuǎn)基因，可以慢慢來”——專訪國(guó)際農(nóng)業(yè)安全專家漢斯·赫倫，2010-3-24， http://www.infzm.com/content/42954，最后訪問日期：2012年3月8日。總的來說，漢斯·赫倫認(rèn)為，對(duì)于轉(zhuǎn)基因要采取十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。他同時(shí)認(rèn)為，轉(zhuǎn)基因作物會(huì)導(dǎo)致“喪失物種的多樣性，使得作物越來越依賴農(nóng)藥和化肥，并喪失應(yīng)對(duì)氣候變化的彈性”，以及長(zhǎng)期看來，轉(zhuǎn)基因作物并沒有真正地解決糧食增產(chǎn)問題。同時(shí)，他介紹到，“歐盟批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因土豆的種植，在很大程度上源于因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)和公司對(duì)于政府游說和壓力。”那么，農(nóng)業(yè)部的頒發(fā)安全證書的舉動(dòng)是因?yàn)樯虡I(yè)游說，還是基于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)研究？面對(duì)異議，農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)危朝安澄清道，“發(fā)放安全證書是對(duì)科學(xué)家轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研究工作及其成果的評(píng)價(jià)與肯定，并不等同于允許商業(yè)化生產(chǎn)”，[注]中國(guó)廣播網(wǎng)，“危朝安:發(fā)放轉(zhuǎn)基因水稻和玉米的安全證書不等同于商業(yè)化生產(chǎn)”，2010-3-10，http://www.cnr.cn/2010zhuanti/2010lianghui/lhssb/201003/t20100310_506132055.html，最后訪問日期：2012年3月8日。農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部、科技部和衛(wèi)生部四部委更是組成聯(lián)合調(diào)查組調(diào)研轉(zhuǎn)基因生物安全。[注]見前注〔17〕。據(jù)南方周末的說法，“這次規(guī)格頗高的聯(lián)合調(diào)研本意靜悄悄地進(jìn)行，并無意讓公眾知曉。”農(nóng)業(yè)部這些事后的“補(bǔ)救”舉動(dòng)不免讓人產(chǎn)生霧里看花的感覺。

如此看來，科學(xué)的的確確可能被用來粉飾行政機(jī)關(guān)真正的意圖，但是當(dāng)事項(xiàng)所涉及的科學(xué)特別復(fù)雜，甚至于科學(xué)之爭(zhēng)及科學(xué)上的不確定確實(shí)存在的情況下，我們?cè)撊绾闻袛嗍裁磿r(shí)候行政機(jī)關(guān)濫用科學(xué)？什么時(shí)候行政機(jī)關(guān)已經(jīng)最大限度地吸取現(xiàn)有科學(xué)研究成果(best possible science)？

上述的例子和追問意在指出，行政恣意、專斷(administrative arbitrariness and capriciousness)很有可能隱匿于行政機(jī)關(guān)運(yùn)用科學(xué)知識(shí)的過程當(dāng)中，而且形式隱秘，不易為人發(fā)現(xiàn)。在客觀事實(shí)簡(jiǎn)單明了的情況下，對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的決定，我們能很容易做出事實(shí)性(fact)和評(píng)價(jià)性(evaluation)的區(qū)分(類似于法學(xué)理論中的事實(shí)問題和法律問題區(qū)分)。例如，吸煙對(duì)于健康的危害在今日已經(jīng)成為科學(xué)界的定論，那么行政機(jī)關(guān)要求煙盒必須標(biāo)有“警告字樣”的決定，就具備了基本不存在爭(zhēng)議的事實(shí)基礎(chǔ)；而警告標(biāo)示的大小(例如覆蓋煙盒表面多大的面積)和形式(文字還是圖片)，就一定是行政機(jī)關(guān)結(jié)合國(guó)家政策、法律、成本收益等其他非事實(shí)性因素的裁量結(jié)果。

行政決定中相對(duì)明晰的事實(shí)性部分和評(píng)價(jià)性部分的兩分，極大地方便了法院、公眾辨別行政過程中所存在的恣意、專斷。相反，當(dāng)行政機(jī)關(guān)需要運(yùn)用復(fù)雜的科學(xué)證據(jù)，或者科學(xué)不確定存在的情況下，行政作為或者不作為的事實(shí)基礎(chǔ)難以為外人理解，因而外界無法明確地區(qū)分行政決定中事實(shí)性和評(píng)價(jià)性部分；此時(shí)，行政機(jī)關(guān)完全可以將自身的非事實(shí)性判斷或者考量，“包裹”于科學(xué)證據(jù)中，或者有意夸大以及忽視科學(xué)上的爭(zhēng)議和不確定，進(jìn)而逃脫法院和公眾的審視，如前文幾個(gè)例子所展示的。

因此，本文將討論，在運(yùn)用科學(xué)依據(jù)、處理科學(xué)之爭(zhēng)或不確定性時(shí)，行政機(jī)關(guān)操縱科學(xué)依據(jù)以做出恣意、專斷的行政決定的可能性，以及法律上的應(yīng)對(duì)措施。具體來說，本文將著重揭示，在規(guī)制過程中，科學(xué)知識(shí)是如何與非科學(xué)性裁量和評(píng)價(jià)膠著在一起，并討論科學(xué)與裁量評(píng)價(jià)的融合，如何可能便于行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用科學(xué)依據(jù)、在處理科學(xué)之爭(zhēng)或不確定時(shí)，將各種非專業(yè)、非科學(xué)因素的考量附上科學(xué)依據(jù)的外衣。

當(dāng)然，討論的目的絕不是要取消行政機(jī)關(guān)獨(dú)立于科學(xué)之外的裁量空間，而毋寧在于要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其決定中事實(shí)性(科學(xué)上的確定以及不確定)與評(píng)價(jià)性的部分(政策、偏好、時(shí)機(jī)等)做到細(xì)致、真實(shí)、客觀的區(qū)分，并開誠(chéng)布公地接受公眾的審視(transparency)。最后文章提出通過行政同行評(píng)審(administrative peer review)達(dá)到區(qū)分行政行為中事實(shí)性和評(píng)價(jià)性兩部分的目的。換句話說，本文的關(guān)注點(diǎn)是，在運(yùn)用科學(xué)依據(jù)，以及在面對(duì)科學(xué)不確定性時(shí)，行政機(jī)關(guān)(無論作為或者不作為)不該怎么樣。[注]至于行政機(jī)關(guān)運(yùn)用科學(xué)證據(jù)以及處理科學(xué)之爭(zhēng)或不確定時(shí)，該怎么樣，是另外一個(gè)問題。例如，如何在科學(xué)爭(zhēng)議真實(shí)存在的情況下，開展管制工作？是不是必須有“前車之鑒”，才能有行政機(jī)關(guān)在科學(xué)不確定存在時(shí)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的“后事之師”？以及行政機(jī)關(guān)如何能夠避免必須“吃一塹”后才能“長(zhǎng)一智”的情況？對(duì)于行政機(jī)關(guān)如何高效、經(jīng)濟(jì)、安全地處理風(fēng)險(xiǎn)和科學(xué)不確定性，以及所引發(fā)的法律問題，不屬于本文探討的范圍，筆者將另作文討論。

二、 規(guī)制中科學(xué)與裁量的多層次交融

(一) 行政決定中的科學(xué)依據(jù)

現(xiàn)代行政管理越來越依賴于科學(xué)研究和專家學(xué)者的專長(zhǎng)作為查明事實(shí)的依據(jù)，特別是在環(huán)境和公共衛(wèi)生(public health)領(lǐng)域。[注]例如，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第17條要求人民政府“召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組，對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查。”類似的依賴科學(xué)研究和專家咨詢制度作為行政管理基礎(chǔ)的法律法規(guī)為數(shù)眾多。傳統(tǒng)上認(rèn)為，對(duì)于規(guī)制活動(dòng)來說，相關(guān)的科學(xué)研究主要起到兩方面的作用(如下圖所示)：第一，科學(xué)研究為行政機(jī)關(guān)提供關(guān)于規(guī)制領(lǐng)域和規(guī)制對(duì)象的總體的、一般性的知識(shí)體系和事實(shí)框架(即圖中的c部分)。[注]例如《國(guó)務(wù)院關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化工作情況的報(bào)告》要求“設(shè)立了國(guó)家氣候變化專家委員會(huì)，作為國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的專家咨詢機(jī)構(gòu)”。第二，科學(xué)研究為具體的規(guī)制活動(dòng)提供與個(gè)案相關(guān)的事實(shí)依據(jù)(即圖中的a部分)。[注]例如，《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第6條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立由有關(guān)方面專家組成的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，對(duì)可能影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的潛在危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估。國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果采取相應(yīng)的管理措施，并將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果及時(shí)通報(bào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門。”當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)在最后選取規(guī)制措施時(shí)，還會(huì)綜合其他的非事實(shí)性的評(píng)價(jià)考量(即圖中的b部分)，并不必然完全依照科學(xué)結(jié)論或者專家論證來做出規(guī)制決定。[注]例如，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第22條規(guī)定，“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)在審批專項(xiàng)規(guī)劃草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響報(bào)告書結(jié)論以及審查意見作為決策的重要依據(jù)。規(guī)劃審批機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書結(jié)論以及審查意見不予采納的，應(yīng)當(dāng)逐項(xiàng)就不予采納的理由作出書面說明，并存檔備查。有關(guān)單位、專家和公眾可以申請(qǐng)查閱；但是，依法需要保密的除外。”

就具體的規(guī)制決定來說，決策過程實(shí)際上劃分為兩部分，包括查明事實(shí)(fact-finding，圖中的a部分)和評(píng)價(jià)考量(evaluation，圖中的b部分)。這樣的劃分，類似于法學(xué)理論中劃分的事實(shí)問題和法律問題。

(二)事實(shí)和價(jià)值的深度融合之一：規(guī)制科學(xué)

查明的事實(shí)(a)和評(píng)價(jià)考量(b)一同進(jìn)入到規(guī)制決策過程(圖中的d部分)中，在相互碰撞、融合之后，難辨彼此，這樣的狀況已為法律人所熟知。以往的研究，也主要將著力點(diǎn)放在審判過程或者規(guī)制過程中法律成分和事實(shí)成分的辨別和區(qū)分上。然而，純粹的查明事實(shí)的部分，就完全是價(jià)值中立而沒有混雜著評(píng)價(jià)考量的成分嗎？本節(jié)將凸顯，評(píng)價(jià)裁量以一種隱秘的、幾乎完全被忽視的方式出現(xiàn)在通常被認(rèn)為純屬事實(shí)領(lǐng)域的科學(xué)依據(jù)中。

瓦格納教授(Wendy Wagner)在一篇文章中詳細(xì)記錄了行政機(jī)關(guān)在設(shè)定毒物限量標(biāo)準(zhǔn)的過程中，所要面對(duì)的種種科學(xué)事實(shí)和評(píng)價(jià)裁量融合的問題。首先，美國(guó)的法律往往要求行政機(jī)關(guān)，在化學(xué)物質(zhì)對(duì)人體和環(huán)境造成不合理風(fēng)險(xiǎn)(unreasonable risk)時(shí)，采取措施。因此行政機(jī)關(guān)的首要任務(wù)就是判斷“不合理風(fēng)險(xiǎn)”的含義(這顯然是個(gè)我們熟知的事實(shí)問題和法律問題相混合的議題)。一般來說，行政機(jī)關(guān)選擇風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)是，一百萬個(gè)人中不超過一個(gè)人受到毒物的傷害(no more than one in one million persons be adversely affected)。[注]Wendy E. Wagner, 1995, The Science Charade in Toxic Risk Regulation, 95 Columbia Law Review 1613. p.1618.

其次，行政機(jī)關(guān)要確定化學(xué)物質(zhì)的安全含量，當(dāng)化學(xué)物質(zhì)少于這一特定含量時(shí)，就不會(huì)導(dǎo)致上述風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。可是就是在這一步，科學(xué)知識(shí)往往不足以解答行政機(jī)關(guān)在規(guī)制過程中產(chǎn)生的所有疑問。例如，在實(shí)驗(yàn)室中，通過在小白鼠身上的實(shí)驗(yàn)，能夠確定高劑量的甲醛與白鼠所患鼻癌之間的關(guān)系。但是由于實(shí)驗(yàn)倫理、觀察實(shí)驗(yàn)中的客觀限制等問題，科學(xué)家無法確定低劑量的甲醛對(duì)人體所造成的損害程度。[注]Ibid, p.1619-1622.為了解答此問題，需要從現(xiàn)有的小白鼠的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)外推(extrapolation)以判斷甲醛對(duì)人體的損害。過往的科學(xué)研究提供了幾種外推模型(models)，比如線性模型(linear model)、超線性模型(supralinear model)、亞線性模型(sublinear model)、閾值模型(threshold model)等。選取不同的模型，必然會(huì)得出不同的安全含量。然而就模型的選取來說，沒有科學(xué)定論，科學(xué)家或者行政官員必須依靠自身的評(píng)價(jià)和裁量填補(bǔ)科學(xué)所遺留下的空白。[注]Ibid, p.1625.

除此之外，科學(xué)家或者行政官員還必須估計(jì)人體對(duì)于致癌物的敏感度與動(dòng)物相比有何不同(美國(guó)的實(shí)踐普遍采取人體比動(dòng)物敏感度要高100倍的假設(shè))。[注]Ibid, p.1626.實(shí)際上，評(píng)價(jià)裁量的成分也出現(xiàn)在科學(xué)家開展實(shí)驗(yàn)的過程中，比如，試驗(yàn)中確定甲醛對(duì)小白鼠的影響時(shí)，是要包括小白鼠身上出現(xiàn)的全部腫瘤數(shù)，還是僅僅計(jì)算惡性腫瘤的數(shù)量。[注]Ibid, p.1625.很顯然，上述各個(gè)環(huán)節(jié)中，不同模型、假設(shè)以及計(jì)算方式的選取，將導(dǎo)致最后科學(xué)研究所得出不同的安全含量值。

類似的裁量判斷，同樣出現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)面臨瘟疫的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，是否強(qiáng)制要求疫苗注射這個(gè)問題上。例如，基于一個(gè)不具有典型性的樣本(人口，或動(dòng)物)所得出的患病率，外推到全體時(shí)，就需要行政機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)裁量；對(duì)于疾病傳染模式，往往有復(fù)雜程度不同的模型可供選擇，同樣需要行政機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)和裁量以做出最后決定；在估計(jì)瘟疫可能造成的危害時(shí)，是依死亡，還是以傷害為計(jì)算基準(zhǔn)，是依老人、婦女、兒童，還是以成年男性為估計(jì)依據(jù)，依然需要借助于行政機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)和裁量。[注]Stephanie Tai, 2009, Uncertainty About Uncertainty: The Impact of Judicial Decisions on Assessing Scientific Uncertainty, 11 University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law 671. p.675-680.

這些非科學(xué)性的評(píng)價(jià)和裁量，在實(shí)踐中不可避免，并融匯、交織于科學(xué)事實(shí)(或證據(jù))之中，一同作為規(guī)制活動(dòng)決策的事實(shí)依據(jù)。[注]Barbara Cosens, Resolving Conflict in Non-Ideal, Complex Systems: Solutions for the Law-Science Breakdown in Environmental and Natural Resource Law, 48 Natural Resources Journal 257 (2008)，以及Holly Doremus, Science Plays Defense: Natural Resource Management in the Bush Administration, 32 Ecology Law Quarterly 249 (2005).因此，要在事實(shí)查明環(huán)節(jié)中，清晰地辨別何為評(píng)價(jià)裁量，何為純粹的事實(shí)，實(shí)屬不易。遺憾的是，我們往往沒有關(guān)注到這類問題，忽略了評(píng)價(jià)裁量在科學(xué)實(shí)踐中不可替代的角色，而錯(cuò)誤地認(rèn)為行政機(jī)關(guān)所運(yùn)用的科學(xué)依據(jù)，就是毫無爭(zhēng)議的客觀、真實(shí)。[注]其他的討論評(píng)價(jià)和裁量遍布于管制過程中所運(yùn)用的科學(xué)依據(jù)中的，見Thomas O. McGarity, Substantive and Procedural Discretion in Administrative Resolution of Science Policy Questions: Regulating Carcinogens in EPA and OSHA, 67 Georgia Law Review 729 (1979). Thomas O. McGarity and Wendy E. Wagner, 2008, Bending Science: How Special Interests Corrupt Public Health Research, Cambridge: Harvard University Press.

事實(shí)上，在許多學(xué)者眼中，規(guī)制過程中的科學(xué)，或稱為規(guī)制科學(xué)(regulatory science)，與純粹學(xué)術(shù)研究中的科學(xué)相比，在許多方面有很大的區(qū)別。所謂的規(guī)制科學(xué)，是指為服務(wù)于政策問題而收集或者生產(chǎn)的科學(xué)信息。[注]Sheila Jasanoff, 1990, The Fifth Branch: Science Advisers as Policymakers, Cambridge, MA: Harvard University Press, p.77.例如就美國(guó)食品藥物管理局來說，管制科學(xué)是“一門開發(fā)以評(píng)估FDA管制產(chǎn)品的安全性、療效、質(zhì)量和性能等為目的的新工具、標(biāo)準(zhǔn)和方法的科學(xué)”。見“美國(guó)FDA發(fā)布《發(fā)展服務(wù)于公共衛(wèi)生的監(jiān)管科學(xué)》報(bào)告”，http://jckb.sicls.ac.cn/news.asp?id=183975,最后訪問日期：2012年3月8日。規(guī)制過程中所運(yùn)用的科學(xué)知識(shí)來源多樣，包括出版的科學(xué)文獻(xiàn)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的科學(xué)研究人員所進(jìn)行的研究、或者各種獨(dú)立、私人資助的研究機(jī)構(gòu)的研究成果等。

規(guī)制科學(xué)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，其政策導(dǎo)向性很強(qiáng)。例如，為解答于規(guī)制實(shí)踐中所遇到的問題，行政機(jī)關(guān)或者指定其內(nèi)部研究人員開展研究，或者將研究任務(wù)外包，目的在于生產(chǎn)有助于解決具體政策問題的知識(shí)(knowledge production)。同時(shí)，為了充分了解某一事項(xiàng)，規(guī)制科學(xué)中注重對(duì)已有知識(shí)的綜合(knowledge synthesis)，與研究創(chuàng)新性質(zhì)的科學(xué)相比，其評(píng)價(jià)、篩選(screening)以及整合分析(meta-analysis)的比重要大得多。由于政策是面向未來的，規(guī)制科學(xué)比研究創(chuàng)新性質(zhì)的科學(xué)，更加側(cè)重對(duì)于未來趨勢(shì)的預(yù)測(cè)(prediction)，因此，有論者認(rèn)為規(guī)制科學(xué)使用的證據(jù)、證明標(biāo)準(zhǔn)等，顯得不那么嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)格。[注]Sheila Jasanoff, 1990, The Fifth Branch: Science Advisers as Policymakers, Cambridge, MA: Harvard University Press, p.77-78，最后訪問日期：2012年3月8日。上述幾個(gè)內(nèi)容上的特點(diǎn)導(dǎo)致大部分規(guī)制科學(xué)的成果，不具科學(xué)上的原創(chuàng)性，不會(huì)在學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表，而是僅供行政機(jī)關(guān)內(nèi)部使用。

除了上述內(nèi)容方面的區(qū)別之外，規(guī)制科學(xué)和研究創(chuàng)新性質(zhì)的科學(xué)相比，最大的不同在于制度環(huán)境(institutional context)方面。就制度環(huán)境來說，規(guī)制科學(xué)存在于規(guī)制過程之中，有別于學(xué)術(shù)科研環(huán)境。眾所周知，規(guī)制過程充滿了各種利益群體，特別是在近來興起的合作式治理(collaborative governance)理念的影響下，行政機(jī)關(guān)在做出決定之前，往往邀請(qǐng)各利益方提供有關(guān)信息，其中就包括規(guī)制議題的相關(guān)研究。前文已經(jīng)指出，科學(xué)研究的許多環(huán)節(jié)實(shí)際上需要研究人員做出評(píng)價(jià)和裁量；利益方所提供的相關(guān)研究，往往受利益方資助，不難想象，研究中的評(píng)價(jià)和裁量，為了得到或者接近某一預(yù)設(shè)的結(jié)論，就會(huì)有特定的方向性，服務(wù)于特定的目的。[注]Ibid, p.78. 另見David Michaels, 2008, Doubt is Their Product: How Industry's Assault on Science Threatens Your Health, Oxford University Press.因此，在許多學(xué)者看來，規(guī)制過程中的科學(xué)，實(shí)際上不完全具有傳統(tǒng)科學(xué)所提倡的中立性和客觀性。[注]David Michaels and Wendy Wagner, 2003, Disclosure in Regulatory Science, Science: 302 (5653), 2073. 這篇文章刊載在著名的《科學(xué)》雜志上。文中作者談到，現(xiàn)在期刊一般都要求作者公布其研究經(jīng)費(fèi)的來源情況；甚至有13本頂級(jí)生物醫(yī)學(xué)期刊決定，如果研究人員的資金合同限制研究人員提供研究的所有信息的話，期刊將一律不發(fā)表這樣的研究成果。

除了充斥著利益考量之外，規(guī)制過程具有嚴(yán)格的時(shí)限性。研究創(chuàng)新性質(zhì)的科學(xué)可以因?yàn)閿?shù)據(jù)不足、客觀條件限制造成的研究設(shè)計(jì)局限等原因，把無法解答的科學(xué)問題留待將來；但是規(guī)制科學(xué)卻由于政策事宜，必須在一定的時(shí)間范圍內(nèi)提供決策所需的答案。[注]Sheila Jasanoff, 1990, The Fifth Branch: Science Advisers as Policymakers, Cambridge, MA: Harvard University Press. p.78.規(guī)制科學(xué)注重時(shí)限這一特點(diǎn)，在近日歐洲爆發(fā)的大腸桿菌疫情中，展現(xiàn)得淋漓盡致。為了控制疫情蔓延的趨勢(shì)，德國(guó)食品安全部門和有關(guān)研究機(jī)構(gòu)，不得不在最短的時(shí)間內(nèi)確定腸出血性大腸桿菌的來源，以至于犧牲了判斷的準(zhǔn)確性方面。排除了最初認(rèn)定的西班牙的黃瓜、西紅柿和萵苣，當(dāng)局最終確定污染源是本土的豆芽，即便如此，還是有科學(xué)家批評(píng)最后的結(jié)論是在檢測(cè)不充分的情況下做出的。[注]參見以下兩則新聞報(bào)道：“德國(guó)疫情疑云猶存”，載于《財(cái)經(jīng)》雜志，2011年第14期，http://finance.sina.com.cn/world/ozjj/20110621/100410023114.shtml 以及《南方周末》：“謎一樣的致命大腸桿菌”，2011-6-9，http://www.infzm.com/content/60142，最后訪問日期：2012年3月8日。 而就在2011年7月1日，疫情源頭的認(rèn)定又有了新的發(fā)展。德國(guó)防疫部門和歐洲食品安全局發(fā)表公報(bào)，認(rèn)為產(chǎn)自埃及的葫蘆巴種子“極可能”是德國(guó)和法國(guó)腸出血性大腸桿菌疫情暴發(fā)的共同源頭。和訊網(wǎng)：“德稱埃及葫蘆巴種子‘極可能’是歐洲大腸桿菌疫情之源”， 2011年7月2日，http://news.hexun.com/2011-7-2/131096434.html，最后訪問日期：2012年3月8日。可以想見，在和時(shí)間賽跑以及數(shù)據(jù)不完整等情況下，前文提到的研究中存在的評(píng)價(jià)和裁量，在規(guī)制科學(xué)中的比重，要比傳統(tǒng)科學(xué)研究大得多。

從上述討論可見，傳統(tǒng)的科學(xué)研究中，由于種種客觀條件和倫理等限制，研究結(jié)論中不可避免地存在研究人員的裁量和評(píng)價(jià)。而規(guī)制過程目的在于制定政策，自然充斥著利益之爭(zhēng)，并有著較為嚴(yán)格的時(shí)效性，因此，規(guī)制過程中的科學(xué)，與研究創(chuàng)新為主要目的傳統(tǒng)科學(xué)相比，含有更多的來自于行政機(jī)關(guān)、各利益方以及研究人員的裁量和評(píng)價(jià)。而且，裁量評(píng)價(jià)和科學(xué)事實(shí)交織在一起，甚至參與于其中的科研人員都不能完全辨認(rèn)區(qū)分；在外人看來，它們毋寧都屬于行政機(jī)關(guān)決策的科學(xué)依據(jù)，因而被認(rèn)為具有傳統(tǒng)公認(rèn)的、與科學(xué)研究相關(guān)聯(lián)的客觀性和中立性，逃脫了公眾的審視。

(三) 事實(shí)和價(jià)值的深度融合之二：規(guī)制領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)化

除了在事實(shí)查明環(huán)節(jié)，評(píng)價(jià)裁量的成分已經(jīng)滲透進(jìn)通常被認(rèn)為純屬事實(shí)領(lǐng)域的科學(xué)依據(jù)中，在科學(xué)研究提供關(guān)于規(guī)制領(lǐng)域和規(guī)制對(duì)象的總體的、一般性的知識(shí)體系和事實(shí)框架(圖中的c部分)的環(huán)節(jié)中，也不難發(fā)現(xiàn)評(píng)價(jià)裁量的蹤影。本節(jié)以規(guī)制領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)化為例進(jìn)行闡述。

風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理等概念，已經(jīng)充斥于我國(guó)規(guī)制活動(dòng)。例如，《中華人民共和國(guó)食品安全法》第13條要求：

國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)農(nóng)藥、肥料、生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑、獸藥、飼料和飼料添加劑等的安全性評(píng)估，應(yīng)當(dāng)有食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的專家參加。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科學(xué)方法，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)信息、科學(xué)數(shù)據(jù)以及其他有關(guān)信息進(jìn)行。

這些概念也同樣大量地出現(xiàn)在法學(xué)研究之中。然而，在大多數(shù)的論述中，“風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)概念實(shí)際上可以和“危險(xiǎn)”相互交替使用，而不造成歧義。各位學(xué)者僅僅強(qiáng)調(diào)，風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)相比，有其復(fù)雜性、不確定性、突然性、廣泛性等；由于原來的危險(xiǎn)這個(gè)術(shù)語不足以涵蓋這些特性，因此學(xué)者們傾向于使用風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)概念。對(duì)于行政管理來說，由于規(guī)制領(lǐng)域和對(duì)象日益復(fù)雜，危險(xiǎn)(或者危害、意外)發(fā)生的方式、形式、范圍、幅度、時(shí)間、因果關(guān)系等方面，越來越難以為管理者所充分了解，因此學(xué)者認(rèn)為危險(xiǎn)這個(gè)概念，應(yīng)該讓位于能夠表現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變的“風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)概念。換句話說，從危險(xiǎn)到風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，在大多數(shù)學(xué)者看來，是由于外在世界的客觀變化所引起的。

這樣的認(rèn)識(shí)或者看法，忽視了風(fēng)險(xiǎn)概念的隱含之意，因而毋寧是片面的。到底什么是風(fēng)險(xiǎn)？根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD)的定義，風(fēng)險(xiǎn)，“有時(shí)也被稱為可測(cè)量的風(fēng)險(xiǎn)，是指一個(gè)事件存在一定的結(jié)果范圍，在這個(gè)范圍中，每種可能的結(jié)果都具有客觀的(即通過統(tǒng)計(jì)確定)或主觀認(rèn)定的、以數(shù)值形式存在的出現(xiàn)概率。”[注]“Risk, sometimes called measurable risk, is defined as a case where there is a range of possible outcomes that are each associated with an objectively (i.e. statistically determined) or subjectively ascribed numerical probability.” 見OECD (2008), Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value For Money, OECD Publishing, Paris. p.48.也就是說，風(fēng)險(xiǎn)具備兩部分內(nèi)容，可能的結(jié)果以及每個(gè)結(jié)果出現(xiàn)的概率。另外一個(gè)廣為接受的關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的定義，同樣指明風(fēng)險(xiǎn)主要由兩部分組成：“風(fēng)險(xiǎn)是指確定的災(zāi)害發(fā)生的概率與災(zāi)害發(fā)生所造成的后果大小的結(jié)合。”[注]Risk is “the combination of the probability (or frequency) of occurrence of a defined hazard and the magnitude of the consequences of the occurrence”. 見Royal Society (1992), Risk: Analysis, Perception and Management. Report of a Royal Society Study Group, The Royal Society, London. p.2.

也就是說，風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)的主要區(qū)別，在于前者實(shí)際上體現(xiàn)了對(duì)客觀世界的一種“人為加工”：人們能夠認(rèn)識(shí)可能出現(xiàn)的結(jié)果，以及能夠計(jì)算每個(gè)結(jié)果出現(xiàn)的概率。“風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)概念，在本質(zhì)上，體現(xiàn)了一種主觀構(gòu)建，一種治理的藝術(shù)(art of governing)。例如，吉登斯(Anthony Giddens)認(rèn)為：現(xiàn)代性是一種風(fēng)險(xiǎn)文化。這并不是說現(xiàn)代社會(huì)比過去還要危險(xiǎn)，而是在專家的評(píng)估、知識(shí)系統(tǒng)的建立過程中，現(xiàn)代社會(huì)開始將過去可能會(huì)被認(rèn)為無法預(yù)測(cè)的天災(zāi)或認(rèn)為是上帝對(duì)世人的懲罰等天災(zāi)、意外，變成是可以透過知識(shí)系統(tǒng)來加以計(jì)算、分析其發(fā)生機(jī)率，甚至可以事先做好防范措施。[注]Anthony Giddens, Modernity and Self-Identity: Self and Society in the Late Modern Age, Stanford, CA: Stanford University Press, 1991. p.109-143.

就拿艾滋病防控來說，國(guó)家疾病防控中心通過將艾滋病感染率，放進(jìn)全國(guó)人口中，并依照性別、年齡、職業(yè)、地區(qū)等劃分，來辨別艾滋病風(fēng)險(xiǎn)的分布范圍。透過這些統(tǒng)計(jì)數(shù)字及表格，艾滋病感染人群和高危人群也就變得清晰、可見。風(fēng)險(xiǎn)變成一種可以被計(jì)算(calculable)甚至是可以預(yù)測(cè)的(predictable)的具體數(shù)字，而不是無形、模糊的東西。透過制作艾滋病趨勢(shì)圖，風(fēng)險(xiǎn)更被建構(gòu)出了一種對(duì)于未來的預(yù)測(cè)。

公共衛(wèi)生領(lǐng)域所仰仗的流行病學(xué)，是一套將不可捉摸的危險(xiǎn)構(gòu)建成可測(cè)量的風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)和技術(shù)。所謂的流行病學(xué)，即從各種人口數(shù)據(jù)出發(fā)，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法，分析疾病在群體中的分布和變化，測(cè)量疾病和各種風(fēng)險(xiǎn)因素之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，進(jìn)而根據(jù)關(guān)聯(lián)關(guān)系的強(qiáng)弱建立預(yù)測(cè)模型，并提出針對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)因素的干預(yù)和預(yù)防疾病的措施。[注]Raj Bhopal, 2008, Concepts of Epidemiology: Integrating the Ideas, Theories, Principles and Methods of Epidemiology, 2nd edition. Oxford: Oxford University Press. p.3.由于疾病在人口中并不是隨機(jī)分布的，而是不同頻度出現(xiàn)在人口的子群(subgroup)中。而這種不平均分布的知識(shí)，正可以用來研究疾病的致病因素(causal factors)，并成為奠定預(yù)防和規(guī)制計(jì)劃的基礎(chǔ)。也就是說，行政機(jī)關(guān)通過運(yùn)用科學(xué)知識(shí)和方法，把危險(xiǎn)變成風(fēng)險(xiǎn)，由此轉(zhuǎn)變了人與自然的關(guān)系，即使意外、天災(zāi)都變成是可以預(yù)測(cè)、事先預(yù)防及事后賠償?shù)摹注]Pat O'Malley, Risk, Uncertainty and Government, Cavendish Press/Glasshouse: London (2004).以及Pat O'Malley (ed), Governing Risks, Ashgate: Aldershot (2006).

類似的風(fēng)險(xiǎn)治理，還可見于我國(guó)核電安全許可證制度。在我國(guó)核電安全許可制度中，《核電廠環(huán)境影響報(bào)告》構(gòu)成重要一環(huán)。《核電廠環(huán)境影響報(bào)告》要求核電廠的方方面面依照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，考慮環(huán)境輻射影響。以廠址選擇為例，1986年的《核電廠環(huán)境輻射防護(hù)規(guī)定》要求使用“最大可信事故”作為廠址選擇時(shí)的環(huán)境評(píng)價(jià)。所謂的“最大可信事故”是指“用來進(jìn)行廠址評(píng)價(jià)所假設(shè)的對(duì)環(huán)境產(chǎn)生最嚴(yán)重后果的核電廠事故，它發(fā)生的概率(<10-4/堆·年)極小”。[注]國(guó)家環(huán)境保護(hù)局：《核電廠環(huán)境輻射防護(hù)規(guī)定(GB 6249-86)》，1986-4-23批準(zhǔn)，1986-12-1實(shí)施。http://hbj.zhenjiang.gov.cn/zwgk/hbbz/200908/W020090819420673051050.pdf 環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，新標(biāo)準(zhǔn)于2011年9月1日開始實(shí)施。此處以說理為主，因此仍然使用舊標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)還規(guī)定了“預(yù)期運(yùn)行事件”、“大事故”、以及“重大事故”。[注]“大事故”是指“在核電廠壽期內(nèi)，預(yù)期發(fā)生概率不大于0.01—0.1/堆·年”的事故。“重大事故”是指“在核電廠壽期內(nèi)，預(yù)期不會(huì)發(fā)生或發(fā)生概率不大于5×10-4-10-2/堆·年的嚴(yán)重偏離正常運(yùn)行極限工況的事故”。其中“預(yù)期運(yùn)行事件用于核電廠正常運(yùn)行工況下的環(huán)境評(píng)價(jià)”，“大事故和重大事故用于核電廠事故工況下的環(huán)境評(píng)論”。也就是說，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)將核電運(yùn)行中可能出現(xiàn)的對(duì)環(huán)境的危害，以輻射量和發(fā)生概率為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為四個(gè)等級(jí)，構(gòu)建出風(fēng)險(xiǎn)序列，然后分別用于不同的許可事項(xiàng)。

既然行政機(jī)關(guān)使用風(fēng)險(xiǎn)這副“人工打造”的視鏡來看待規(guī)制領(lǐng)域，那么必然會(huì)出現(xiàn)以不同種方式來構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)，而且沒有一套公認(rèn)的構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)共識(shí)，或者現(xiàn)有科學(xué)知識(shí)根本無法提出構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)的方法的情況。關(guān)于前者，2010年年末的環(huán)境部門和能源部門對(duì)于水電規(guī)劃的爭(zhēng)議，可以理解為兩個(gè)部門分別采用不同的知識(shí)體系來構(gòu)建其規(guī)制對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)程度，與此同時(shí)，科學(xué)上沒有統(tǒng)一的構(gòu)建水電項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)的共識(shí)的事例。關(guān)于后者，圍繞著轉(zhuǎn)基因技術(shù)、納米技術(shù)等新興科技的爭(zhēng)議，則是科學(xué)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足的例子。

在風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建的過程以及科學(xué)不確定性存在的情況下，裁量和評(píng)價(jià)不可避免地要在規(guī)制過程中發(fā)揮顯著的作用。例如，1970年代，美國(guó)原子能委員會(huì)(Atomic Energy Commission，即美國(guó)原子能管理委員會(huì)的前身)在審核核電站申請(qǐng)?jiān)S可時(shí)，將可能發(fā)生的核事故劃分為九個(gè)等級(jí)，第一等級(jí)為微小的且發(fā)生機(jī)率很高的事故，第九等級(jí)為后果極其嚴(yán)重的但是基本不可能發(fā)生的事故。[注]第九等級(jí)的事故特指反應(yīng)堆安全殼破損事故，包括三英尺厚的混凝土安全殼，以及圍繞著芯堆幾英寸的鋼結(jié)構(gòu)同時(shí)破裂，并造成放射性核芯直接暴露于大氣中。“The Class 9 accident, known as a breach-of-reactor containment accident, involves concurrent rupture of the three-foot thick concrete containment vessel and the several inches of steel surrounding the reactor core, resulting in the exposure of the radioactive core to the atmosphere”. 見Edward E. Clark and David L Dahl, “Nuclear Power: A Lady or a Tiger”, 17 Washburn Law Journal 546, (1978). p.548.原子能委員會(huì)不要求核電許可申請(qǐng)方在環(huán)境影響報(bào)告中考慮第九等級(jí)事故對(duì)于環(huán)境的影響，理由是這樣的事故發(fā)生機(jī)率太過于微小，以至于對(duì)環(huán)境的影響微乎其微(the probability of their occurrence is so small that their environmental risk is extremely low)，同時(shí)委員會(huì)也認(rèn)為，核電廠在設(shè)計(jì)保護(hù)系統(tǒng)和安全裝置時(shí)不需考慮第九等級(jí)事故(Class 9 accident involves “sequences of successive failures more severe than those required to be considered in the design basis of protection systems and engineered safety features”)。[注]Arthur H. Purcell, (1983), “Lessons of the Three Mile Island Nuclear Accident”, Environmental Conservation, 10: 155-157. p.155.

在1975年CarolinaEnvironmentalStudyGroupv.UnitedStates一案中，[注]510 F.2d 796 (D. C. Cir. 1975).原告對(duì)于原子能委員會(huì)的做法提出質(zhì)疑，認(rèn)為環(huán)境影響報(bào)告中應(yīng)該加入關(guān)于第九等級(jí)事故的評(píng)估；法院駁回原告的請(qǐng)求，支持原子能委員會(huì)的做法。恰恰在四年后，在美國(guó)賓夕法尼亞州三哩島核電站(Three Mile Island Accident)發(fā)生了一次部分堆芯融毀事故；該事故被評(píng)為第九等級(jí)事故，是美國(guó)核電歷史上最嚴(yán)重的一次事故。[注]Arthur H. Purcell, (1983), “Lessons of the Three Mile Island Nuclear Accident”, Environmental Conservation, 10: 155-157. p.155.作為應(yīng)對(duì)，在1980年6月13日美國(guó)原子能管理委員會(huì)發(fā)布一項(xiàng)臨時(shí)政策，政策要求在新的許可程序中，環(huán)境影響報(bào)告增加對(duì)第九等級(jí)事故的討論。至于已完成的許可，如無特殊情況，則沒有必要在環(huán)境影響報(bào)告中追加這一內(nèi)容。同時(shí)，在臨時(shí)政策中，委員會(huì)依然認(rèn)定第九等級(jí)事故發(fā)生的可能性微乎其微，但也表明會(huì)對(duì)此做進(jìn)一步研究。[注]Nuclear Power Plant Accident Considerations Under the National Environmental Policy Act of 1969, 45 Federal Register. 40,101 (1980).

1984年的SanLuisObispoMothersforPeacev.NRC一案的爭(zhēng)議在于美國(guó)原子能管理委員會(huì)的新政策是否具有追溯力，以及委員會(huì)允許Diablo Canyon核電站無需追加考慮第九等級(jí)事故的決定。哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院認(rèn)為，在臨時(shí)政策中，原子能管理委員會(huì)并沒有推翻先前對(duì)于第九等級(jí)事故概率微小的認(rèn)定，因此在Diablo Canyon核電站新的環(huán)境影響報(bào)告中，是否增加對(duì)第九等級(jí)事故的討論，是屬于委員會(huì)裁量范圍；自然，委員會(huì)也有權(quán)決定是否需要將新政策往前追溯。[注]751 F.2d 1287, 1301 (D.C.Cir.1984), vacated in part 760 F.2d 1320 (D.C.Cir.1985) (en banc).

從上述對(duì)于美國(guó)核管理一個(gè)片段的描述，我們可以看到裁量評(píng)價(jià)在構(gòu)建核事故風(fēng)險(xiǎn)的過程中的重要性。原子能管理委員會(huì)運(yùn)用自身的裁量評(píng)價(jià)，將其認(rèn)為發(fā)生概率微小的第九等級(jí)事故，排除在環(huán)境影響評(píng)估以及安全防護(hù)設(shè)計(jì)之外。這樣的一個(gè)做法，不僅看似完全依據(jù)科學(xué)事實(shí)，而且讓公眾相信，核電站的設(shè)計(jì)建造已經(jīng)考慮了各種可能(第一至第八級(jí)事故)的環(huán)境影響，并相應(yīng)地采取了所有的安全措施，因而發(fā)展核電有百利而無一害。[注]Joseph P. Tomain, Law and Policy in the Activist State: Rethinking Nuclear Regulation, 38 Rutgers Law Review 187 (1986).

三哩島事故的發(fā)生，完全暴露了原子能管理委員會(huì)將第九等級(jí)事故排除在外，毋寧是一種主觀的構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)的做法；委員會(huì)所構(gòu)建出來的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，實(shí)際上是對(duì)自然客觀的一種人工“近似”，而不必然是對(duì)客觀世界的真實(shí)反映。各種針對(duì)原子能管理委員會(huì)的訴訟，則可以看作對(duì)于委員會(huì)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)方式的指責(zé)和挑戰(zhàn)。即便如此，發(fā)布的臨時(shí)政策中，委員會(huì)還是通過自身的裁量評(píng)價(jià)，有選擇性地處理第九等級(jí)事故的風(fēng)險(xiǎn)，并得到法院的首肯。

類似的，在1970年代早期，美國(guó)原子能管理委員會(huì)核發(fā)核電許可時(shí)，主觀地假設(shè)核廢料的儲(chǔ)放問題在未來能夠得到完滿的解決，不會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響。[注]事實(shí)上，這樣的假設(shè)在新能源研究中非常常見。例如在氫基礎(chǔ)設(shè)施投資決策研究中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般都假設(shè)在未來的20年，氫的安全存儲(chǔ)問題能夠得到解決。感謝烏特勒支大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院的李曄博士指明這點(diǎn)。在環(huán)保組織“自然資源保護(hù)委員會(huì)”(Natural Resources Defense Council)提起的兩次訴訟中，[注]Vt. Yankee Nuclear Power Corp. v. Natural Res. Def. Council, Inc., 435 U.S. 519 (1978). Balt. Gas & Elec. Co. v. Natural Res. Def. Council, Inc., 462 U.S. 87 (1983).該假設(shè)都得到了美國(guó)最高法院的支持，盡管原子能管理委員自己也承認(rèn)這樣的假設(shè)實(shí)際上不具有科學(xué)的確定性。[注]Balt. Gas & Elec. Co. v. Natural Res. Def. Council, Inc., 462 U.S. 87 (1983), at 93-94.1987年美國(guó)國(guó)會(huì)指定絲蘭山脈(Yucca Mountain)為唯一的聯(lián)邦存放核廢料的地點(diǎn)，但是時(shí)至今日，即便美國(guó)能源部已經(jīng)投入超過80億美元的研究經(jīng)費(fèi)，該存放地點(diǎn)仍然沒能投入使用。[注]Richard B. Stewart, 2008, U.S. Nuclear Waste Law and Policy: Fixing a Bankrupt System, 17 New York University Environmental Law Journal 783. 斯圖爾特教授認(rèn)為美國(guó)有關(guān)核廢料的法律和政策，可以被認(rèn)為近乎徹底“破產(chǎn)”。

上述事例意在表明，規(guī)制領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)化，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)通過專家評(píng)估和運(yùn)用科學(xué)知識(shí)，主動(dòng)建立一個(gè)認(rèn)識(shí)框架，以理解并作用于真實(shí)的世界和社會(huì)。在建立這個(gè)框架的過程中，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用自己的裁量評(píng)價(jià)，在幾種可能的框架“設(shè)計(jì)方案”中進(jìn)行選擇。同時(shí)行政機(jī)關(guān)假設(shè)，某些危險(xiǎn)事件或者因?yàn)榘l(fā)生機(jī)率太小，或者將來能夠妥善解決，因此可以排除在框架結(jié)構(gòu)之外，不作考慮。當(dāng)真實(shí)世界發(fā)生變動(dòng)，突破了原有的認(rèn)識(shí)框架，行政機(jī)關(guān)可以按照自己的裁量評(píng)價(jià)，選擇是否對(duì)認(rèn)識(shí)框架進(jìn)行修正。換句話說，在看似客觀、中立、科學(xué)的規(guī)制領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)化過程中，行政機(jī)關(guān)的裁量評(píng)價(jià)毋寧起到基礎(chǔ)性的作用。然而，行政機(jī)關(guān)的裁量評(píng)價(jià)所處的角色和發(fā)揮的作用，往往不為社會(huì)公眾所知。

三、 科學(xué)依據(jù)、科學(xué)不確定性與行政機(jī)關(guān)的正當(dāng)性

(一) 行政正當(dāng)性要求

正當(dāng)性(legitimacy)可以說是行政法的核心問題之一。在弗里曼教授(Jody Freeman)看來，行政法研究，在很大程度上，集中在為行政國(guó)家正當(dāng)性辯護(hù)這個(gè)議題上。[注]“Administrative law scholarship has organized itself largely around the need to defend the administrative state against accusations of illegitimacy.”見Jody Freeman, 2000, The Private Role in Public Governance, 75 New York University Law Review 543. p.546.根據(jù)哈貝馬斯的理論，所謂的正當(dāng)性，是指“有很好的理由認(rèn)為某一政治秩序是恰當(dāng)?shù)摹⒄x的。一個(gè)正當(dāng)?shù)闹刃驊?yīng)該得到普遍認(rèn)同”。[注]“Legitimacy means that there are good arguments for a political order`s claim to be recognized as right and just; a legitimate order deserves recognition”. 見Jürgen Habermas, 1979, Communication and the Evolution of Society, Oxford: Polity Press. p.178.

傳統(tǒng)來說，行政機(jī)關(guān)及其行政行為的正當(dāng)性，首先來自其作為議會(huì)或者國(guó)會(huì)、以及民選首腦的執(zhí)行機(jī)關(guān)的身份，例如斯圖爾特教授提到的傳送帶理論(transmission belt theory)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)將立法機(jī)關(guān)和民選首腦的意圖付諸于實(shí)踐，因而具有政治上的正當(dāng)性。[注]Richard B. Stewart, 1975, The Reformation of American Administrative Law, 88 Harvard Law Review. 1667.行政機(jī)關(guān)及其行政行為正當(dāng)性還來自于其專業(yè)能力(expertise)。歐陸行政法學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)能夠體察到并提供社會(huì)所需的公共服務(wù)；美國(guó)的行政法理論認(rèn)為行政機(jī)關(guān)憑借其人員對(duì)于科學(xué)、理論、技術(shù)的掌握，能夠做到科學(xué)行政。[注]Francesca Bignami, 2011, From Expert Administration to Accountability Network: A New Paradigm for Comparative Administrative Law, American Journal of Comparative Law, forthcoming, p.3-5.同時(shí)，行政正當(dāng)性還依賴于法院的司法審查，法院從個(gè)人權(quán)利保護(hù)的角度，規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作。[注]Ibid.

行政國(guó)家的崛起對(duì)原先的正當(dāng)性理論提出了新的挑戰(zhàn)。普通法系和大陸法系中限制授權(quán)的原則沒能限制行政機(jī)關(guān)不斷擴(kuò)張的職能、權(quán)力、以及裁量空間，人們開始懷疑民主政治的正當(dāng)性能否覆蓋廣闊的行政領(lǐng)域。層出不窮的行政機(jī)關(guān)被特殊利益集團(tuán)“捕獲”的現(xiàn)象，加深了人們對(duì)其為公眾服務(wù)的功能的懷疑。[注]Richard B. Stewart, 2003, Administrative Law in the Twenty-First Century, 78 New York University Law Review 437. p.441.以此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)的效率，與市場(chǎng)機(jī)制對(duì)比，在很多領(lǐng)域“敗下陣來”，使得人們開始反思行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性，并改革傳統(tǒng)命令控制式的行政模式。[注]Bingham, Lisa Blomgren, The Next Generation of Administrative Law: Building the Legal Infrastructure for Collaborative Governance, 2010 Wisconsin Law Review 297.

傳統(tǒng)的從政治、司法、專業(yè)性入手的正當(dāng)性理論，在當(dāng)下顯得捉襟見肘。行政法學(xué)轉(zhuǎn)而提倡透明行政(transparency)、公眾參與(participation)以及合作治理(collaboration)等新興的行政法價(jià)值，認(rèn)為新時(shí)期的行政模式，還必須遵循上述價(jià)值，才具備正當(dāng)性。[注]Ibid.當(dāng)立法機(jī)關(guān)法律控制、行政首腦的政治控制、法院的司法控制不足以保證行政權(quán)力高效地服務(wù)于公共利益和保護(hù)個(gè)人合法權(quán)益時(shí)，行政法理論引進(jìn)“陽光下行政”的理念使行政過程得以接受公眾的審視，追求“公眾參與”以更好的人性化執(zhí)法并保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，推動(dòng)“合作治理”以應(yīng)對(duì)規(guī)制議題復(fù)雜、信息獲取成本高昂等問題，提高行政效率。歸結(jié)到底，無論是原先的正當(dāng)化路徑，還是新興的行政法價(jià)值，最終目的都在于保證行政機(jī)關(guān)高效，服務(wù)于公共利益，以及保障個(gè)人合法權(quán)益。

上述保障行政機(jī)關(guān)和行政行為正當(dāng)性的價(jià)值，從另一個(gè)角度來看，實(shí)際上體現(xiàn)了對(duì)行政運(yùn)作方式提出的限制和要求。在實(shí)踐和理論均將行政行為分解為法律權(quán)限(legal authority)、事實(shí)根據(jù)(fact finding)以及裁量評(píng)價(jià)(evaluation and discretion)的情況下，對(duì)行政運(yùn)作方式各種正當(dāng)性上的限制和要求，也就圍繞著行政行為這三部分來組織。

行政機(jī)關(guān)須在法律劃定的界限內(nèi)行使職權(quán)，遵循法治的原則。[注]本文主要關(guān)涉行政行為的事實(shí)和裁量部分，因而對(duì)行政行為的法律問題簡(jiǎn)要討論。在事實(shí)根據(jù)這個(gè)層面，專業(yè)性要求行政機(jī)關(guān)最大限度地將客觀的科學(xué)知識(shí)作為行政行為的事實(shí)基礎(chǔ)；同時(shí)通過公眾參與和合作治理，原先被行政機(jī)關(guān)所忽略的，或者分散的、收集成本高昂、但又相關(guān)的信息，得以被納入行政行為的事實(shí)基礎(chǔ)。就行政行為的裁量評(píng)價(jià)部分來說，無論我國(guó)還是國(guó)外的行政法，均要求行政機(jī)關(guān)提供合理的解釋。[注]美國(guó)的情況，見Glen Staszewski, Reason-Giving and Accountability, 93 Minnesota Law Review 1253, (2009)；歐洲的情況，見Robert Thomas, Reason-giving in English and European Community Administrative Law, European Public Law, 3/2 (1997), pp. 213-222.公眾參與和合作治理，不僅能在行政裁量評(píng)價(jià)中注入民主的價(jià)值，而且能減少裁量評(píng)價(jià)中主觀臆斷或者憑空猜想的成分。[注]Jerry L. Mashaw, Small Things Like Reasons Are Put in a Jar: Reason and Legitimacy in the Administrative State, 70 Fordham Law Review 17(2001).最后，透明行政原則要求行政機(jī)關(guān)對(duì)外公開其行政決定的所有事實(shí)基礎(chǔ)，以及裁量評(píng)價(jià)的全部過程和內(nèi)容。黨中央提出“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”[注]新華每日電訊：“胡錦濤強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政民主執(zhí)政依法執(zhí)政”，2006-7-4，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2006-07/04/content_4792045.htm.的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式也可以理解為，行政機(jī)關(guān)在事實(shí)層面要做到科學(xué)執(zhí)政，在裁量評(píng)價(jià)層面要做到民主執(zhí)政，在法律權(quán)限方面做到依法執(zhí)政。總結(jié)起來，行政行為正當(dāng)性的基石，在于能夠?qū)⑿姓袨榍逦胤纸鉃榉蓹?quán)限、事實(shí)根據(jù)以及裁量評(píng)價(jià)三部分。

(二) 事實(shí)與裁量的交融對(duì)正當(dāng)性的潛在威脅

如前文所述，看似客觀中立的科學(xué)依據(jù)中，實(shí)際上隱匿了裁量評(píng)價(jià)的成分；而風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建以及規(guī)制的一般性知識(shí)體系和事實(shí)框架中，行政機(jī)關(guān)的裁量評(píng)價(jià)無疑也起到基礎(chǔ)性的作用。同時(shí)，這些裁量評(píng)價(jià)基本都戴著“科學(xué)依據(jù)”這樣的面具。然而，根據(jù)行政行為正當(dāng)性的要求，如果這些裁量評(píng)價(jià)不能從行政行為的事實(shí)基礎(chǔ)中剝離出來，回歸其應(yīng)有的位置的話，那么行政行為事實(shí)根據(jù)和裁量評(píng)價(jià)的結(jié)構(gòu)區(qū)分就會(huì)被破壞，好比有一條暗道打通了兩個(gè)房間，行政機(jī)關(guān)可以“暗度陳倉”，將原先需要提供說理的裁量評(píng)價(jià)，偷偷地鑲嵌于事實(shí)基礎(chǔ)中，并統(tǒng)統(tǒng)標(biāo)上科學(xué)依據(jù)的標(biāo)簽，躲避社會(huì)公眾的審視和監(jiān)督。也就是說，這樣一條暗道的存在，會(huì)使各種正當(dāng)性價(jià)值及其施加的限制和要求流于形式，而行政機(jī)關(guān)卻依舊可以享有行政上的正當(dāng)性。

類似的情況在我國(guó)已經(jīng)初見端倪。例如2011年6月份，“我國(guó)生乳標(biāo)準(zhǔn)被大企業(yè)綁架”的言論充斥于新聞版面。[注]相關(guān)新聞見《新聞晚報(bào)》“專家稱奶業(yè)新國(guó)標(biāo)細(xì)菌含量高因乳企設(shè)施跟不上”，2011年6月24日，http://news.sina.com.cn/c/2011-6-24/144522699962.shtml，《新京報(bào)》：“農(nóng)業(yè)部著手制定生乳分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，將推進(jìn)按質(zhì)論價(jià)”，新聞中提到“乳業(yè)國(guó)標(biāo)做初稿時(shí)，蒙牛制定巴氏奶標(biāo)準(zhǔn)，伊利制定超高滅菌奶標(biāo)準(zhǔn)，光明制定的是酸奶標(biāo)準(zhǔn)，”http://politics.people.com.cn/GB/14998817.html，最后訪問日期：2012年3月8日。1985年制定的舊標(biāo)準(zhǔn)要求蛋白質(zhì)含量不低于2.95%，細(xì)菌數(shù)為不超過50萬個(gè)/毫升，2010年年底出臺(tái)的新標(biāo)準(zhǔn)，奶源蛋白質(zhì)含量不低于2.8%，細(xì)菌數(shù)不超過200萬個(gè)/毫升。也就是說，新標(biāo)準(zhǔn)與1985年的標(biāo)準(zhǔn)相比，對(duì)奶質(zhì)的要求不但沒有提升，反而倒退。而在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)中，這兩個(gè)數(shù)據(jù)分別為3%、20萬個(gè)/毫升。[注]廣州市奶業(yè)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)王丁棉認(rèn)為，“奶業(yè)國(guó)標(biāo)的制定已被幾家奶企龍頭綁架。伊利、蒙牛參與制定了其中四五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，都很要命，包括生奶、常溫奶、巴氏奶等。酸牛奶的標(biāo)準(zhǔn)是‘上海光明’制定的，‘上海光明’的酸牛奶技術(shù)超前，伊利、蒙牛做不到，就極力反對(duì)，在討論階段要求降下來，以遷就它們。這次新標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，地方奶協(xié)和專家提的20條意見，僅有1條被采納”。見《新民周刊》：“廣州奶協(xié)理事長(zhǎng)批乳業(yè)新標(biāo)倒退保護(hù)巨頭利益”，2011年6月29日，http://news.sina.com.cn/c/sd/2011-6-29/141222726933.shtml，最后訪問日期：2012年3月8日。在新國(guó)標(biāo)的支持者看來，如果“檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)明天就向國(guó)外看齊，那80%的牛奶得倒掉，奶農(nóng)要破產(chǎn)，我國(guó)大多數(shù)消費(fèi)者也就喝不到牛奶了”，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)減低的真正原因是我國(guó)的國(guó)情，“奶牛品種不行，牧場(chǎng)跟不上，奶農(nóng)的知識(shí)水平也不行”。[注]《京華時(shí)報(bào)》：“內(nèi)蒙古奶協(xié)常務(wù)理事否認(rèn)生乳標(biāo)準(zhǔn)降低危害安全”，2011年6月27日，http://news.sina.com.cn/c/2011-6-27/023022709626.shtml，最后訪問日期：2012年3月8日。 支持者甚至認(rèn)為，“三聚氰胺事件為什么會(huì)發(fā)生？表面上看是不法分子為了獲得利益，但根本上還是之前的乳業(yè)標(biāo)準(zhǔn)太高了。現(xiàn)在新標(biāo)準(zhǔn)定下來，降了一點(diǎn)點(diǎn)，我覺得這個(gè)問題就解決了，這保證了我們的牛奶現(xiàn)在是安全的。”而且，“喝添加了三聚氰胺的牛奶好呢，還是喝營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)稍微低一些、稀一些但是安全很多的牛奶好呢？我認(rèn)為，肯定是后者”。

非常有意思的是，衛(wèi)生部乳品安全標(biāo)準(zhǔn)工作專家組組長(zhǎng)王竹天研究員在解釋標(biāo)準(zhǔn)降低的原因時(shí)，完全沒有提到所謂的“國(guó)情因素”，而是從科學(xué)的角度出發(fā)：1986年的《生鮮乳收購標(biāo)準(zhǔn)》將生乳中菌落總數(shù)分為四個(gè)等級(jí)，最高等級(jí)細(xì)菌數(shù)為不超過50萬個(gè)/毫升，最低等級(jí)不高于400萬個(gè)/毫升，新標(biāo)準(zhǔn)取消了該分級(jí)，“將生乳中菌落總數(shù)指標(biāo)從400萬CFU/毫升調(diào)整為200萬CFU/毫升，提高了生乳收購門檻，應(yīng)該說是要求更加嚴(yán)格了”。“據(jù)農(nóng)業(yè)部門調(diào)查，我國(guó)生乳蛋白質(zhì)含量范圍在2.8%-3.2%之間，平均值為2.95%，但生乳蛋白質(zhì)含量受奶牛品種、飼料、飼養(yǎng)管理、泌乳期、氣候等多個(gè)因素影響，比如在5月下旬至8月下旬的3個(gè)月的泌乳期內(nèi)，相當(dāng)一部分牛奶蛋白質(zhì)含量低于2.95%的平均值。”[注]新浪網(wǎng)：“專家解讀生乳安全標(biāo)準(zhǔn)：蛋白質(zhì)含量影響因素多”，2011年6月27日，http://news.sina.com.cn/c/2011-6-27/085022711673.shtml，最后訪問日期：2012年3月8日。 此篇報(bào)道系新浪網(wǎng)轉(zhuǎn)載衛(wèi)生部網(wǎng)站的新聞。類似的從科學(xué)角度解釋新國(guó)標(biāo)的觀點(diǎn)，見財(cái)新網(wǎng)：“專家稱牛奶新國(guó)標(biāo)能更好地確保消費(fèi)安全”，2011年7月1日，http://business.caing.com/2011-7-1/100274938.html，最后訪問日期：2012年3月8日。

我們可以將衛(wèi)生部調(diào)整生乳標(biāo)準(zhǔn)的行政決定分解為事實(shí)基礎(chǔ)和裁量評(píng)價(jià)。在衛(wèi)生部專家的解釋中，該調(diào)整決定完全出于對(duì)客觀事實(shí)的考慮。比如，“我國(guó)生乳蛋白質(zhì)含量范圍在2.8%-3.2%之間，平均值為2.95%”，所以舊標(biāo)準(zhǔn)取平均值；而現(xiàn)在考慮到“奶牛品種、飼料、飼養(yǎng)管理、泌乳期、氣候等多個(gè)因素影響”，相當(dāng)一部分牛奶蛋白質(zhì)達(dá)不到平均值，所以新標(biāo)準(zhǔn)取下限，即2.8%。也就是說，從2.95%到2.8%，是基于客觀因素的影響(事實(shí)基礎(chǔ))，其裁量評(píng)價(jià)完全出于對(duì)科學(xué)的尊重。

然而，仔細(xì)推敲卻不難發(fā)現(xiàn)在衛(wèi)生部呈現(xiàn)的科學(xué)依據(jù)中，隱藏著裁量評(píng)價(jià)的成分：“奶牛品種、飼料、飼養(yǎng)管理”這些看似中立、客觀的字眼，實(shí)際上包裹著出于對(duì)國(guó)情因素的考慮。很簡(jiǎn)單的道理：奶牛品種、飼料、飼養(yǎng)管理這些客觀因素，在1985年制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)已然存在；25年前這些因素不足以將標(biāo)準(zhǔn)拉低到下限，而25年后這些因素卻作為調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的客觀原因。背后的理由似乎是，過去的25年內(nèi)，我國(guó)奶牛品種、牧場(chǎng)、奶農(nóng)的知識(shí)水平不進(jìn)反退，以至于過去的蛋白質(zhì)含量2.95%必須降到2.8%。同樣，很難想象奶牛的泌乳期和氣候在25年內(nèi)有重大變化，以至于原先的2.95%變得難以執(zhí)行。再者，在1985年肯定有部分牛奶蛋白質(zhì)含量低于2.95%，舊標(biāo)準(zhǔn)可以強(qiáng)制將這部分生乳擋在門外，但是在25年后，這部分生乳突然變得重要起來，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)必須降低門檻？

衛(wèi)生部當(dāng)然有權(quán)做出自己的裁量判斷和政策選擇，例如行政機(jī)關(guān)可以選擇將標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)做“鼓勵(lì)好的奶源和好的奶品質(zhì)量”的最低標(biāo)準(zhǔn)，或者考慮國(guó)情，適當(dāng)放寬原有過于嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。上面書生式的追問，目的僅僅在于敦促衛(wèi)生部開誠(chéng)布公，直言其調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的決定中，確實(shí)考慮到了現(xiàn)階段我國(guó)奶牛養(yǎng)殖的落后狀況，比如維持原有的標(biāo)準(zhǔn)，收益不足以抵消巨大的經(jīng)濟(jì)成本(當(dāng)然，前提必須是降低的標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)對(duì)人體造成危害)，而非“羞答答”地將這些裁量評(píng)價(jià)披上科學(xué)的“頭蓋”。也只有對(duì)行政決定真正的事實(shí)基礎(chǔ)和評(píng)價(jià)裁量做到透明公開，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督和審視，行政決定才具有正當(dāng)性。

另外一個(gè)例子：極端自然災(zāi)害或者恐怖主義襲擊對(duì)于核電站安全的危害始終存在，但是其發(fā)生的概率卻幾乎不可能準(zhǔn)確量化。而在福島核電事故之前，許多國(guó)家的核能管理機(jī)構(gòu)對(duì)于不可能準(zhǔn)確量化的風(fēng)險(xiǎn)(即科學(xué)上的不確定)采取回避的態(tài)度，也就是說，對(duì)這些不能準(zhǔn)確量化的風(fēng)險(xiǎn)，索性置之不理。[注]例如近日在北京舉行的“國(guó)際核電安全研討會(huì)”上，專家認(rèn)為，“日本福島核危機(jī)的教訓(xùn)之一是，核電站在選址時(shí)沒有重視本地歷史上有過大海嘯的記錄，并對(duì)小概率事件的大地震重視不夠，以致埋下禍根。因此在對(duì)現(xiàn)有的反應(yīng)堆 壓力測(cè)試和安全性評(píng)估中，應(yīng)重視“超過設(shè)計(jì)基準(zhǔn)”事故發(fā)生的可能性，包括地震、海嘯、洪水、臺(tái)風(fēng)、火災(zāi)、飛行器撞擊以及人為因素的破壞。”財(cái)新網(wǎng)：“核電專家：應(yīng)建立國(guó)家層面核電應(yīng)急機(jī)構(gòu)”， 2011年6月30日，http://policy.caing.com/2011-6-30/100274752.html，最后訪問日期：2012年3月8日。例如一直以來，美國(guó)原子能管理委員會(huì)就拒絕在其對(duì)核電站的環(huán)境影響評(píng)估中，考慮恐怖主義襲擊的內(nèi)容，委員會(huì)認(rèn)為這樣的情形可能性太小，不值得考慮(too remote for consideration)。[注]Ben Schifman, 2010, The Limits of NEPA: Consideration of the Impacts of Terrorism in Environmental Impact Statements for Nuclear Facilities, Columbia Journal of Environmental Law, Vol. 35, No. 2. p.387.

實(shí)際上，東京電力公司早在2007年就認(rèn)識(shí)到海嘯可能造成斷電及堆芯熔化的危險(xiǎn)，雖然2006年日本制定了《防震設(shè)計(jì)審查方針》并提及此種可能的危險(xiǎn)，但是沒有規(guī)定強(qiáng)制性的具體應(yīng)對(duì)舉措，同時(shí)由于東京電力公司輕視海嘯發(fā)生的可能性，最終付出慘重的代價(jià)。[注]《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》：“日本核事故本可避免，東電4年前已認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)”，2011年6月28日，http://news.hexun.com/2011-6-28/130938407.html，最后訪問日期：2012年3月8日。也只是在海嘯這類極端事件成為現(xiàn)實(shí)之后，歐盟開始全面開展對(duì)核電站的“壓力測(cè)試”，[注]和訊網(wǎng)：“歐盟全面‘壓力測(cè)試’核電站”，2011年6月3日，http://news.hexun.com/2011-6-3/130237248.html，最后訪問日期：2012年3月8日。。壓力“測(cè)試內(nèi)容為測(cè)試核反應(yīng)堆在地震、洪水、冷卻系統(tǒng)故障及供電中斷4種情形下的耐受力”，同時(shí)報(bào)道中提到“歐盟境內(nèi)現(xiàn)有核反應(yīng)堆在建設(shè)時(shí)絕大多數(shù)沒有考慮恐怖襲擊因素”。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)“欲推核電安全新標(biāo)準(zhǔn)”，[注]財(cái)新網(wǎng)：“IAEA欲推核電安全新標(biāo)準(zhǔn)”，2011年6月21日，http://video.caing.com/2011-6-21/100271733.html，最后訪問日期：2012年3月8日。G8計(jì)劃對(duì)全世界的核電站定期進(jìn)行壓力測(cè)試。[注]和訊網(wǎng)：“G8計(jì)劃對(duì)全世界的核電站定期進(jìn)行壓力測(cè)試”，2011年5月27日，http://news.hexun.com/2011-5-27/130025295.html，最后訪問日期：2012年3月8日。

在我國(guó)，國(guó)家能源局和中國(guó)工程院提出的核電目標(biāo)，“是到2020年核電發(fā)展到7000萬千瓦，2030年達(dá)2億千瓦，2050年達(dá)4億～5億千瓦。核電將逐步發(fā)展成為我國(guó)主要能源之一”。[注]《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》：“核電安全么？”，2011年6月29日，http://news.hexun.com/2011-6-29/130974402.html，最后訪問日期：2012年3月8日。在國(guó)家能源局和中國(guó)工程院看來，“核電基本不會(huì)產(chǎn)生有害污染物，且排放的溫室氣體只有燃煤電站的1% ”，而且安全性基本不成問題。[注]財(cái)新網(wǎng)：“核電官員起草建議書支持核電計(jì)劃”，2011年3月29日，http://business.caing.com/2011-3-29/100242429.html，最后訪問日期：2012年3月8日。何祚庥院士批評(píng)此種核電規(guī)劃是一種“大躍進(jìn)”，不僅核電的成本被低估，而且“這一核規(guī)劃的制定根本未對(duì)核安全問題做出任何評(píng)估或具體分析，連切爾諾貝利爆炸事故的名詞都未出現(xiàn)”。[注]同上注。如前文所述，處置不當(dāng)即會(huì)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染的核廢料，被“假設(shè)”為可以得到妥善處理，但實(shí)際上穩(wěn)妥安全的解決方式至今還沒有找到。

筆者不是核能專家，無力也無意支持任何一方。但是舉例的目的還是在于指出，這些看似對(duì)核能利弊的純粹科學(xué)之爭(zhēng)背后，毋寧還隱藏了行政機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)和裁量的成分。比如，當(dāng)極端事件(海嘯、恐怖主義襲擊等)的機(jī)率無法量化時(shí)，行政機(jī)關(guān)選擇忽視不確定風(fēng)險(xiǎn)的做法；當(dāng)核廢料處理技術(shù)還不成熟時(shí)，行政機(jī)關(guān)欣然“假設(shè)”安全的存儲(chǔ)技術(shù)一定會(huì)在未來出現(xiàn)，并開始審批核電項(xiàng)目等等。這些評(píng)價(jià)和裁量，淹沒于行政機(jī)關(guān)所列舉的種種科學(xué)依據(jù)中。在外人看來，這些評(píng)價(jià)和裁量貌似客觀、中立的科學(xué)事實(shí)，但實(shí)際上卻并非如此。

本文的看法是，對(duì)于不確定的風(fēng)險(xiǎn)，無論采取正視、忽視、怠慢、回避甚至是否認(rèn)的態(tài)度，無疑是行政機(jī)關(guān)的一種裁量評(píng)價(jià)，一種政策選擇。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有受保障的政策形成空間，以做出其認(rèn)為合適的裁量評(píng)價(jià)和政策選擇。但是，按照正當(dāng)性理論，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)這樣的裁量評(píng)價(jià)，采取開誠(chéng)布公的態(tài)度，提出其政策選擇背后的看法理由，并接受社會(huì)大眾的審視，而非將其“包裹”于其行政決定的事實(shí)基礎(chǔ)中。

四、 行政同行評(píng)審(administrative peer review)

如前所述，規(guī)制科學(xué)以及風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建，這些看似與價(jià)值無涉的活動(dòng)實(shí)際上無不隱含著行政機(jī)關(guān)的裁量評(píng)價(jià)，當(dāng)科學(xué)理論和知識(shí)出現(xiàn)缺口時(shí)，裁量評(píng)價(jià)就必須起到填補(bǔ)的作用(policy considerations fill in the gaps of science)，使行政管理得以開展。然而，這些裁量評(píng)價(jià)，往往與科學(xué)事實(shí)交織在一起，并總是以“行政行為的科學(xué)依據(jù)”這樣的面目示人。

而根據(jù)行政正當(dāng)性理論的要求，行政行為的事實(shí)部分和裁量評(píng)價(jià)部分的清晰區(qū)分，是貫徹行政法所推崇的各個(gè)價(jià)值的前提。從事實(shí)基礎(chǔ)到行政決定，中間即是行政機(jī)關(guān)的裁量評(píng)價(jià)過程。做到裁量評(píng)價(jià)過程和事實(shí)基礎(chǔ)的完整區(qū)分，是我們判斷行政行為合理性的前提，同時(shí)也是透明行政的要求；而且，明晰確定的事實(shí)和裁量的劃分，避免行政機(jī)關(guān)在面臨公眾參與和合作治理的壓力時(shí)，將不愿公之于眾的內(nèi)容在事實(shí)和裁量之間轉(zhuǎn)移。如此看來，裁量評(píng)價(jià)與科學(xué)事實(shí)的交織融合，破壞了行政行為的事實(shí)和裁量的二分結(jié)構(gòu)，很有可能使得行政正當(dāng)性的要求流于形式。

那么，有什么樣的制度或者方法，能夠在行政行為做成之后，將裁量評(píng)價(jià)從科學(xué)事實(shí)中剝離開，以便接受正當(dāng)性檢驗(yàn)?zāi)兀?/p>

2005年，美國(guó)白宮管理與預(yù)算辦公室(the Office of Management and Budget)頒布一項(xiàng)政策，要求聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在面向公眾發(fā)布科學(xué)信息或者科學(xué)評(píng)價(jià)之前，首先要對(duì)政府機(jī)構(gòu)所掌握的科學(xué)內(nèi)容進(jìn)行同行評(píng)審。[注]Final Information Quality Bulletin for Peer Review, 70 Federal Register 2664 (Jan 14, 2005).政府機(jī)構(gòu)可以組織內(nèi)部評(píng)審(機(jī)構(gòu)內(nèi)專家)或者外部評(píng)審(機(jī)構(gòu)外專家)，邀請(qǐng)的技術(shù)專家必須中立于所評(píng)審的科學(xué)內(nèi)容；最后，評(píng)審結(jié)果以報(bào)告的形式向大眾公布，同時(shí)政府機(jī)構(gòu)必須以公開的形式對(duì)評(píng)審報(bào)告進(jìn)行回應(yīng)或舉行聽證。[注]Ibid, at 2672 and 2675.

評(píng)審的對(duì)象包括行政機(jī)關(guān)發(fā)布的科學(xué)報(bào)告(science reports)、整合分析(meta analyses)、對(duì)于公共健康和生態(tài)等的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。具體來說，評(píng)審專家要分析上述科學(xué)信息或者評(píng)價(jià)中的假設(shè)、研究設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)、方法論、事實(shí)的綜合(synthesis of facts)、模型、分析過程以及評(píng)估等方方面面。[注]Ibid, at 2667.同時(shí)，管理與預(yù)算辦公室將同行評(píng)審的覆蓋范圍限定在那些會(huì)造成清晰和顯著影響的科學(xué)信息或者評(píng)價(jià)，例如當(dāng)科學(xué)信息或者評(píng)價(jià)所產(chǎn)生的影響，相當(dāng)于或者超過5億美元時(shí)，或者具有開創(chuàng)先例的效果，或者涉及重大跨行政機(jī)構(gòu)事宜時(shí)，行政機(jī)關(guān)需要采取最為嚴(yán)格的同行評(píng)審。[注]Ibid, at 2671. 該政策僅僅勾勒出行政同行評(píng)審的指導(dǎo)方針，各個(gè)行政機(jī)關(guān)可結(jié)合自身情況設(shè)計(jì)具體的評(píng)審程序。

拉爾教授(J.B. Ruhl)和薩爾茲曼教授(James Salzman)總結(jié)了行政同行評(píng)審的三大主要益處：[注]J.B. Ruhl & James Salzman, In Defense of Regulatory Peer Review, 84 Washington University Law Review 1 (2006), 56.第一，行政同行評(píng)審能夠?qū)π姓Q定的事實(shí)基礎(chǔ)，有效地開展質(zhì)量把關(guān)(quality control)；如前文所述，當(dāng)行政活動(dòng)涉及復(fù)雜的科學(xué)知識(shí)，公眾和法院對(duì)于行政決定事實(shí)根據(jù)的監(jiān)督往往流于形式，此時(shí)，通過專家對(duì)專家(experts vs. experts)的監(jiān)督和評(píng)審，能使事實(shí)根據(jù)的質(zhì)量得到有效的保證。第二，獨(dú)立的同行評(píng)審制度，能夠使行政機(jī)關(guān)采用的事實(shí)根據(jù)對(duì)于外界的透明度大大提高，社會(huì)各界、立法、行政以及司法機(jī)構(gòu)都能夠有效地參與到監(jiān)督之中。第三，外部專家與內(nèi)部專家之間通過評(píng)審的形式開展交流，在對(duì)話和碰撞的過程中，很有可能會(huì)涌現(xiàn)解決問題的新視角、新思路和新信息，最終改進(jìn)行政機(jī)關(guān)的決定。

依照兩位教授的看法，一方面，行政同行審查能夠檢驗(yàn)行政機(jī)關(guān)是否使用了科學(xué)上站得住腳的依據(jù)(scientifically correct)；另一方面，行政同行審查能夠?qū)⒖茖W(xué)依據(jù)中的科學(xué)事實(shí)和裁量評(píng)價(jià)清晰地區(qū)分。由中立的技術(shù)專家組成的同行評(píng)審委員會(huì)，在檢驗(yàn)行政機(jī)關(guān)采用的事實(shí)證據(jù)在科學(xué)上是否正確時(shí)，自然會(huì)將現(xiàn)有科學(xué)理論和知識(shí)不支持的部分篩選出來，并記錄于評(píng)審報(bào)告中。而這些不支持的部分，即可能包括科學(xué)上不正確的內(nèi)容，也可能包括行政機(jī)關(guān)的裁量評(píng)價(jià)。

也就是說，評(píng)審制度利用技術(shù)專家的專業(yè)能力作為濾網(wǎng)，將行政機(jī)關(guān)的裁量評(píng)價(jià)從行政決定的事實(shí)基礎(chǔ)中濾出。行政機(jī)關(guān)所宣稱的科學(xué)依據(jù)，是否真的完全來源于科學(xué)理論和知識(shí)，哪部分是純粹的客觀事實(shí)，哪部分是行政機(jī)關(guān)的裁量評(píng)價(jià)，都能在評(píng)審報(bào)告中體現(xiàn)出來。原本隱藏的裁量評(píng)價(jià)得以回歸其應(yīng)有的位置，接受公眾的審視。

行政同行評(píng)審區(qū)分科學(xué)事實(shí)和裁量評(píng)價(jià)的作用，充分地展現(xiàn)于這個(gè)例子中：住在美國(guó)俄勒岡州克拉瑪斯瀑布市(Klamath Falls, Oregon)的農(nóng)民，長(zhǎng)久以來一直抗議美國(guó)聯(lián)邦政府把克拉瑪斯盆地的大部分水源，分配給上克拉瑪斯湖(Upper Klamath Lake)中的瀕臨絕種或受威脅魚類；農(nóng)民認(rèn)為美國(guó)政府把魚看的比人還重要。[注]在2001年6月29日，憤怒的農(nóng)民強(qiáng)行砸開緊閉的灌溉水渠進(jìn)水閥，然而聯(lián)邦政府也態(tài)度強(qiáng)硬，動(dòng)用聯(lián)邦法警(United States Marshals)驅(qū)散聚集在灌溉水渠旁的農(nóng)民。見Holly Doremus and A. Dan Tarlock, 2003, Fish, Farms, and the Clash of Cultures in the Klamath Basin, 30 Ecology Law Quarterly 279.一方面，聯(lián)邦政府認(rèn)為如果開閘放水灌溉農(nóng)田，湖中瀕臨絕種的魚類將受到嚴(yán)重的威脅，另一方面，農(nóng)民則質(zhì)疑政府決定的科學(xué)基礎(chǔ)。

為了解決爭(zhēng)端，美國(guó)國(guó)家科學(xué)院(National Academy of Science)下屬的國(guó)家科學(xué)研究委員會(huì)(National Research Council)被要求組建專家委員會(huì)，對(duì)聯(lián)邦政府的決定進(jìn)行同行評(píng)審。專家委員會(huì)在審查政府決定的科學(xué)依據(jù)后得出結(jié)論，聯(lián)邦政府所掌握的數(shù)據(jù)等事實(shí)依據(jù)，不足以支持關(guān)閘蓄水決定的作出。在2002年3月，政府打開了灌溉水渠的進(jìn)水閥。[注]見 Daniel J. McGarvey and Brett Marshall, 2005, Making Sense of Scientists and “Sound Science”: Truth and Consequences for Endangered Species in the Klamath Basin and Beyond, 32 Ecology Law Quarterly 73.值得注意的是，專家委員會(huì)在最后的報(bào)告中特別強(qiáng)調(diào)：委員會(huì)的結(jié)論不應(yīng)該被理解為對(duì)政府決定的指責(zé)，因?yàn)檎哂型ㄟ^裁量評(píng)價(jià)形成政策的空間；結(jié)論僅僅在于說明，單純依靠科學(xué)依據(jù)無法作出關(guān)閘蓄水的決定。[注]J.B. Ruhl, 2004, Prescribing the Right Dose of Peer Review for the Endangered Species Act, 83 Nebraska Law Review 398, p.419-420.

從上述例子可以看出，通過行政同行評(píng)審以及評(píng)審的報(bào)告，即便涉及專業(yè)艱深的科學(xué)知識(shí)，行政行為事實(shí)部分和裁量評(píng)價(jià)部分也還是可以得到清晰地劃分。例子中，專家委員會(huì)指出僅僅就科學(xué)來說，行政機(jī)關(guān)掌握的事實(shí)基礎(chǔ)不足以支持關(guān)閘蓄水的決定，就此，行政決定真正的事實(shí)基礎(chǔ)被“還原”；與此同時(shí)，聯(lián)邦政府“被迫”對(duì)其決定中“被發(fā)現(xiàn)”的裁量評(píng)價(jià)部分，承擔(dān)說理責(zé)任。最終，聯(lián)邦政府撤消了其行政決定。

本節(jié)的余下部分，將分別從幾個(gè)方面對(duì)行政同行評(píng)審制度做進(jìn)一步的介紹，以期為將來該制度在中國(guó)生根發(fā)芽貢獻(xiàn)綿薄之力。第一，制度的形式。由于行政決定所涉及的領(lǐng)域和事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，行政同行評(píng)審的形式必定多種多樣。從理論上來說，可以對(duì)行政同行評(píng)審制度作出如下的區(qū)分(如下表所示)。單次評(píng)審主要發(fā)生在行政機(jī)關(guān)決策過程的末期，即在決定已經(jīng)做成，旦尚未付諸于實(shí)施的階段。此時(shí)，同行評(píng)審委員會(huì)介入，對(duì)行政決定的科學(xué)基礎(chǔ)進(jìn)行審查。在審查的過程中，同行評(píng)審委員會(huì)并不與行政機(jī)關(guān)交流。

同行評(píng)審委員會(huì)的審查結(jié)果，可以具有拘束力。審查報(bào)告所指出的科學(xué)不實(shí)，以及從現(xiàn)有科學(xué)理論和知識(shí)來看尚不支持的推論和論斷，行政機(jī)關(guān)有責(zé)任和義務(wù)給予回應(yīng)：或者將科學(xué)不實(shí)和科學(xué)不支持的推論和論斷從決定的事實(shí)基礎(chǔ)中剔除，或者對(duì)行政決定重新進(jìn)行解釋和論證。評(píng)審結(jié)果也可以不具有約束力，行政機(jī)關(guān)可以將評(píng)審報(bào)告作為參考，而不承擔(dān)法律上做出應(yīng)對(duì)的責(zé)任和義務(wù)。

無拘束力有拘束力單次評(píng)審III多次評(píng)審IIIIV

多次評(píng)審不僅可以發(fā)生在行政機(jī)關(guān)決策過程的末期，也可以提前至決策過程的中期，即行政決定尚未成型時(shí)，同行評(píng)審委員會(huì)已經(jīng)著手開始對(duì)行政機(jī)關(guān)所采用的科學(xué)證據(jù)進(jìn)行審查。在提交最后的評(píng)審意見之前，委員會(huì)與行政機(jī)關(guān)多次相互交換意見和看法。同樣的，評(píng)審報(bào)告對(duì)于行政決定可以產(chǎn)生強(qiáng)制的拘束力，或者僅僅作為行政決定的參考。

不同形式的同行評(píng)審，可以適用于不同的事項(xiàng)和議題。例如文章開頭提到的關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的水利項(xiàng)目上馬與否，就可以由中國(guó)科學(xué)院與中國(guó)工程院成立評(píng)審委員會(huì)，對(duì)能源部門和水利部門的科學(xué)論證和推斷過程及早介入，并進(jìn)行多次評(píng)審以保證最終的決定體現(xiàn)科學(xué)真實(shí)以及具備高質(zhì)量的科學(xué)支持。

當(dāng)然，行政同行評(píng)審也可以發(fā)生在行政決定實(shí)施之后。此階段的行政同行評(píng)審主要側(cè)重于將“隱藏”在行政決定事實(shí)部分中的裁量評(píng)價(jià)成分分離出來，接受法院和公眾的監(jiān)督，并助于行政責(zé)任的認(rèn)定劃分，而不在于改善提高(尚未實(shí)施的)行政決定事實(shí)依據(jù)的科學(xué)基礎(chǔ)。所以，在某些情況下，特別是行政決定一旦實(shí)施具有不可逆的效果時(shí)(例如水利工程的修建)，行政同行評(píng)審應(yīng)當(dāng)及早開展。

第二，制度的對(duì)接。同行評(píng)審制度一旦建立，制度對(duì)接的問題也就凸顯出來。特別是在行政復(fù)議和行政訴訟中，評(píng)審報(bào)告應(yīng)該被賦予何種法律地位？遵循司法審查中事實(shí)問題和法律問題分離的原則，同行評(píng)審制度的著力點(diǎn)顯然在事實(shí)領(lǐng)域。這一點(diǎn)在美國(guó)法中得到特別的強(qiáng)調(diào)。美國(guó)的司法傳統(tǒng)“非常重視法律問題和事實(shí)問題的區(qū)別”，[注]韓春暉：“美國(guó)行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)及其適用——兼論對(duì)我國(guó)之啟示”，《法商研究》2011年第5期。http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=3587.法院在法律問題上具有完全的審查權(quán)，而在事實(shí)問題上，則主要采取尊重(deference)行政機(jī)關(guān)的態(tài)度。

美國(guó)的司法審查，對(duì)事實(shí)問題的審查標(biāo)準(zhǔn)主要是“專斷、反復(fù)無常或?yàn)E用自由裁量權(quán)，或者其他不符合法律的情形”。[注]“ Arbitrary, capricious, an abuse of discretion, or otherwise not in accordance with law”. 同上注。以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化了“專斷、反復(fù)無常”標(biāo)準(zhǔn)：當(dāng)“行政機(jī)關(guān)基于與國(guó)會(huì)立法時(shí)無意考量的因素；完全忽略系爭(zhēng)問題中具有重要性的因素；所提供的論理與行政機(jī)關(guān)決策時(shí)所掌握的事證相違；所提供的論理極不具說服力，而不能歸諸于觀點(diǎn)的不同或是行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性”時(shí)，[注]“ Relied on factors which Congress had not intended it to consider, entirely failed to consider an important aspect of the problem, offered an explanation for its decision that runs counter to the evidence before the agency, or is so implausible that it could not be ascribed to a difference in view or the product of agency expertise” Motor Vehicle Mfrs. Ass'n v. State Farm Mut. Auto. Ins. Co., 463 U.S. 29, 43 (1983).行政機(jī)關(guān)的決定會(huì)被認(rèn)定為專斷和反復(fù)無常。細(xì)細(xì)品味這些標(biāo)準(zhǔn)，不難看出，所有審查事實(shí)問題的標(biāo)準(zhǔn)都?xì)w結(jié)到“合理性”(reasonableness)原則上：[注]韓春暉，見前注〔92〕。只要行政機(jī)關(guān)提供的事實(shí)因素和論理是合理的，法院不會(huì)就事實(shí)問題開展自己的調(diào)查，而會(huì)尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定。這樣的尊重，構(gòu)成了法院的權(quán)力和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力合理分配的基礎(chǔ)，也體現(xiàn)了美國(guó)司法審查的傳統(tǒng)。[注]同上注。

基于這樣的立場(chǎng)，美國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)為，法院不應(yīng)該給予同行評(píng)審結(jié)果特殊的地位，同行評(píng)審的報(bào)告只應(yīng)該被看做系爭(zhēng)行政決定的書面材料(administrative record)的一部分。[注]Lars Noah, Scientific Republicanism: Expert Peer Review and the Quest for Regulatory Deliberation, 49 Emory Law Journal 1033, 1081 (2000).如果在司法審查中，法院給予同行評(píng)審報(bào)告與其他證據(jù)材料相比更重的分量，那么實(shí)際上意味著法院對(duì)事實(shí)問題做出了自己的獨(dú)立的判斷。這顯然與美國(guó)的司法審查傳統(tǒng)明顯不符。當(dāng)然，同行評(píng)審報(bào)告一旦納入司法程序中，無論行政機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)告采取了何種處理方式，其都要承擔(dān)說理責(zé)任；由此，公眾和法院得以監(jiān)督審查行政機(jī)關(guān)的說理和解釋，此時(shí)同行評(píng)審制度的主要目的也就達(dá)到了。

我國(guó)的《行政訴訟法》第4條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。 此原則似乎意味著我國(guó)法官可以對(duì)事實(shí)和法律問題都進(jìn)行全面審查，法官可以根據(jù)個(gè)案決定是否給予同行評(píng)審報(bào)告優(yōu)于其他證據(jù)的分量。然而，這樣的理解和做法，不免對(duì)于法官的科學(xué)知識(shí)要求過于苛刻，畢竟設(shè)立同行評(píng)審制度的初衷就是期望通過專家對(duì)于專家的監(jiān)督以克服科學(xué)知識(shí)的門檻。因此筆者建議采用美國(guó)的做法，同時(shí)法院將更多的注意力放在行政機(jī)關(guān)是否提供了其采納或者忽視同行評(píng)審報(bào)告的合理解釋之上。

而對(duì)屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政復(fù)議來說，法律和事實(shí)問題區(qū)分的意義并不顯著，特別對(duì)于事實(shí)問題來說，在我國(guó)的行政體系內(nèi)，上下級(jí)之間對(duì)于同一事項(xiàng)的管轄權(quán)并沒有清晰的區(qū)分。在這樣的情況下，行政復(fù)議程序中，同行評(píng)審報(bào)告的法律地位就可以有靈活的處理方式。本級(jí)或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)，在不同的事項(xiàng)中和情況下，既可以給予評(píng)審報(bào)告特別的權(quán)重，也可以一視同仁。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)提供的其應(yīng)對(duì)同行評(píng)審報(bào)告的理由和解釋，也應(yīng)當(dāng)成為行政復(fù)議的重點(diǎn)。

第三，制度的成本。實(shí)施行政同行評(píng)審，無疑是一種行政上的負(fù)擔(dān)，但是通過小心的制度設(shè)計(jì)，同行評(píng)審的成本還是可以接受的。首先，行政同行評(píng)審并不要求評(píng)審委員會(huì)針對(duì)系爭(zhēng)的規(guī)制任務(wù)，重新搜集科學(xué)依據(jù)，而毋寧在于就行政機(jī)關(guān)所采用的科學(xué)依據(jù)進(jìn)行審查而已；就如同學(xué)術(shù)活動(dòng)中的同行評(píng)審，審查的目的僅僅在于探究所采用的依據(jù)是否符合科學(xué)規(guī)范以及在科學(xué)上是否正確，而不是將行政機(jī)關(guān)所開展的科學(xué)研究重復(fù)一遍。

其次，并不需要對(duì)于任何行政決定的事實(shí)基礎(chǔ)都采用行政同行評(píng)審，相反，行政同行評(píng)審可以局限于涉及面廣、影響巨大的行政決定，或者采取隨機(jī)的方式(random selection)，抽取一定比例的行政行為，接受行政同行評(píng)審的監(jiān)督。

最后，任何制度都有被濫用的危險(xiǎn)，行政同行評(píng)審?fù)瑯右膊焕猓虼耍瑢＜椅瘑T會(huì)的獨(dú)立性、構(gòu)成、評(píng)審程序等方面，以及對(duì)于評(píng)審報(bào)告的公布，行政機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)告的回應(yīng)等，都必須做到透明公開。

五、 簡(jiǎn)短的結(jié)語

現(xiàn)代行政的任務(wù)日益復(fù)雜，對(duì)科學(xué)知識(shí)的運(yùn)用、通過風(fēng)險(xiǎn)的管理以及科學(xué)不確定性的應(yīng)對(duì)，越來越成為規(guī)制的常態(tài)。規(guī)制活動(dòng)中，政策性的裁量評(píng)價(jià)與科學(xué)事實(shí)不可避免地交織在一起，對(duì)法治以及行政機(jī)關(guān)的正當(dāng)性提出了挑戰(zhàn)。在許多現(xiàn)實(shí)案例中，行政決定中裁量性的成分被“披上”科學(xué)的“外衣”；行政決定中原本需要說明理由的內(nèi)容，借由科學(xué)的客觀性和正確性，獲得不容置疑的正當(dāng)性。如此一來，科學(xué)事實(shí)與政策裁量在規(guī)制活動(dòng)中的交融，為行政恣意專斷打開方便之門。

對(duì)癥下藥要求將行政決定中的事實(shí)和裁量清楚地剝離，但是科學(xué)知識(shí)的專業(yè)性成為繞不過去的障礙。對(duì)此，本文提出，即使在涉及專業(yè)艱深的科學(xué)知識(shí)的情況下，行政同行評(píng)審能夠?qū)⑿姓袨槭聦?shí)部分和裁量評(píng)價(jià)部分做到清晰地劃分，能夠有效地避免行政法所珍視的合法性、合理性、透明行政、公眾參與以及合作治理等價(jià)值流于形式。