積極推進全方位次區域合作機制建設

王海峰

次 區域合作是特定區域內幾個國家陸域相鄰地區在經貿、社會、安全以及基礎設施等領域開展的多邊區域合作。次區域合作以制度建設為基礎，以功能性領域合作為重點，核心是經貿和基礎設施方面的項目合作。我國參與的三個亞洲次區域合作涵蓋了與我國接壤的13 個發展中國家，既是推進“大國是關鍵，周邊是首要，發展中國家是基礎，多邊關系是重要舞臺”這一戰略的核心內容，也是實現“睦鄰、安鄰、富鄰”戰略、維護周邊穩定的重要手段，還是促進我國邊疆省區各民族開放、團結、發展和穩定的關鍵載體。本文梳理了我國參與亞洲次區域合作的相關制度安排，分析了次區域合作面臨的主要問題，討論了次區域合作的必要性和制度建設的重點領域，提出了積極推進全方位次區域合作機制的對策建議，內容包括:建立多層次常態化的對話和交流機制、加強國內統籌規劃和綜合協調、建立次區域合作重大項目庫、拓展次區域合作資金渠道、吸引國際多邊金融機構參與、加強人才培訓和交流等對策建議。

一、我國參與亞洲次區域合作機制建設

(一)次區域合作機制進展

亞洲次區域合作是在聯合國開發計劃署(UNDP)和亞洲開發銀行(ADB，以下簡稱亞行)倡導、資助和推動下發展起來的。在聯合國開發計劃署支持下，中國、朝鮮、韓國、俄羅斯和蒙古1991 年啟動了圖們江地區經濟開發和合作研究項目，設立圖們江地區開發項目(TRADP)管理委員會，辦公室設在聯合國開發計劃署總部美國紐約，美國和日本成為圖們江地區經濟開發和合作的積極參與者。亞行是亞洲其他次區域合作的主要推動者，1992 年開始支持和推動大湄公河次區域合作(GMS)，1993年支持印度尼西亞、馬來西亞和泰國增長三角合作 (IMT－GT)，1994 年支持文萊、印度尼西亞、馬來西亞和菲律賓開始東盟東部區域增長合作 (BIMP－EAGA)，1996 年支持中亞區域經濟合作(CAREC)，2001 年開始支持南亞次區域經濟合作。中國參與的國際次區域合作主要包括大湄公河次區域合作、中亞區域經濟合作和大圖們江流域經濟合作(GTI)。

比較亞洲次區域經濟合作機制，不難發現亞行發揮了非常關鍵的作用，尤以GMS 制度建設最為成功。亞行設有專門的區域經濟合作辦公室，承擔以下幾方面任務:促進區域經濟政策對話，提供相關政策建議;支持能力建設和機制建設，提升各成員國參與地區經濟和全球經濟合作的能力;開展區域合作相關研究，成為服務區域合作的知識和信息中心;作為亞行區域基礎設施建設的聯絡員，支持相關領域和部門建設，發展與區域論壇和國際機構之間的伙伴關系。

(二)大湄公河次區域合作機制安排

大湄公河次區域合作(GMS)包括我國云南、廣西兩省區和東盟緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國。1992 年，我國云南省作為發起單位參與大湄公河次區域合作研究;2004 年廣西壯族自治區參加了大湄公河次區域的合作。GMS最高決策機制是2002 年11 月建立的領導人會議機制。領導人會議每3 年一次，首次領導人會議批準了《次區域發展未來十年戰略框架》，將基礎設施建設、跨境貿易與投資、私營部門參與、人力資源開發、環境保護和自然資源可持續利用作為GMS 的五大戰略重點。2011 年，第四次領導人會議批準了《次區域經濟合作戰略框架2012—2022》，戰略重點擴大到八個領域，包括能源和電力整合、信息和通訊系統應用、旅游業、農業、環境和生物多樣性和人力資源開發等核心內容。GMS 合作日常決策機構是部長級會議，下設九個專題論壇和工作組，分別負責交通、電信、能源、環境、人力資源開發、旅游、農業、貿易和投資。大湄公河次區域事務部長會議原則上每年舉行一次，日常事務由設在菲律賓馬尼拉亞行總部的秘書處負責。

2002 年的首次領導人會議將GMS 合作提升到一個全新的戰略高度。首次領導人會議批準了《次區域發展未來十年戰略框架》，簽署了《GMS 便利運輸協定》諒解備忘錄、《GMS 便利運輸協定》中方加入書和《GMS 政府間電力貿易協定》。2005 年第二次會議發表了《昆明宣言》，簽署了《GMS便利客貨運輸》、《GMS 動物疫病防控》、《GMS 信息高速公路建設》和《GMS 電力貿易》等多項合作文件，批準了《GMS 貿易投資便利化行動框架》和《GMS 生物多樣性保護走廊建設》等多項合作倡議。2008 年會議簽署了《領導人宣言》、《2008—2012 年GMS 發展萬象行動計劃》，《實施次區域跨國電力貿易路線圖諒解備忘錄》以及《經濟走廊可持續與均衡發展諒解備忘錄》等一系列合作文件。2011 年會議簽署了《內比都宣言》，批準了《次區域經濟合作戰略框架2012—2022》。

GMS 合作制度設計包括六個方面的內容:

第一，領導人機制是GMS 的最高決策機制。3 年一次的領導人會議討論、制定、評估和監督次區域合作的重大目標、重點領域、重大項目以及相關的制度建設。

第二，部長級會議是GMS 的日常決策機制。每年一次的部長級會議是GMS 日常決策機制，負責分領域的戰略規劃、行動計劃和項目選擇。部長級會議包括交通、經濟走廊、能源、電信四個專業論壇，人力資源開發、旅游、農業、環境四個專業工作組。

第三，設在亞行總部的GMS秘書處負責日常事務。有的論壇和工作組也在考慮建立相應的機構。比如，旅游和環境工作組正在建立獨立的秘書處，能源論壇也在考慮GMS 區域電力協調中心建設。

第四，GMS 與私營部門和中小企業的合作機制。GMS 的成功在很大程度上得益于私營部門通過PPP 參與基礎設施和其他重大項目。2000 年成立的GMS 工商論壇為私營部門，特別是中小企業全面參與GMS 項目合作搭建了新的平臺。

第五，GMS 與其他相關區域組織的外部協調。東盟一體化機制和“東盟+中國”是對GMS 影響最大的兩個機制，湄公河委員會對GMS 機制建設也起到積極的作用。此外，GMS 也正在建立與中亞區域經濟合作、孟加拉灣倡議技術和經濟合作組織(BIMSTEC)、印馬泰增長三角(IMT－GT)、南亞區域合作等的合作機制。

第六，亞行在GMS 合作中發揮了關鍵的杠桿作用，吸引了大量多邊和雙邊的援助和投資。根據亞行2009—2011 大湄公河次區域商業合作計劃，美國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、法國、荷蘭、瑞典、丹麥、芬蘭、泰國成為GMS 合作伙伴。同時，世界銀行、聯合國經社理事會、聯合國糧農組織、國際農業發展基金、聯合國教科文組織、國際勞工組織、世界衛生組織、歐盟、歐洲投資銀行、聯合國環境規劃署、國際自然保護聯盟、國際移民組織、歐佩克國際發展基金等多邊機構加入GMS 合作。此外，公私合營基礎設施咨詢機構、勒克非勒基金會、世界自然基金也成為GMS 合作伙伴。

我國是GMS 機制建設的積極推動者。1992 年開始參加大湄公河次區域經濟合作歷屆部長級會議。1994 年國務院專門成立了“國家瀾滄江—湄公河流域開發前期研究協調組”，由當時的國家科委、國家計委任組長單位，云南省人民政府任副組長單位。成員包括外交部、原外經貿部、中國人民銀行、財政部、水利部、原電力部、交通部、原郵電部、鐵道部、原地礦部、原國家土地管理局、國家旅游局、民航總局、海關總署和中科院等19 個部門。國家協調組的主要職責，一是統籌規劃和研究綜合性的長期發展戰略，為經濟技術合作和開發提供咨詢;二是探索和協調地區對外經濟合作的途徑;三是對流域開發的重大項目進行前期研究，涉及重點建設和所需實施的政策、措施，應由國務院各主管部門負責，要按職權和報批程序辦理。1995年第五屆部長會議上，我國正式以中國政府的身份參與GMS 合作，國家發改委 (國家計委)、外交部、財政部和科技部(國家科委)負責組織協調。2002 年開始每3年發布《中國參與大湄公河次區域經濟合作國家報告》。2011 年5月，國家發布了《國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋口堡的意見》，為云南省進一步參與GMS 合作提供了戰略指導。同年12 月，中國政府(發改委、外交部、財政部和科技部)發布第4 份《中國參與大湄公河次區域經濟合作國家報告》，從交通、電力、信息通信、農業、環境、衛生、旅游、人力資源開發、貿易和投資、禁毒和替代種植、科技11個重點領域，回顧了次區域合作的進展，提出了中國參與GMS 合作的戰略思路。

(三)其他次區域合作機制

1.中亞區域經濟合作

中亞區域經濟合作(CAREC)包括中國、阿富汗、阿塞拜疆、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、蒙古、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦和巴基斯坦10 個國家。1996 年，亞行開始推動中國新疆維吾爾自治區、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦四國的CAREC 項目，形成交通、能源、貿易政策和貿易便利化四個合作領域，2010 年合作國家增加到10個，同時，歐洲復興開發銀行、國際貨幣基金組織、伊斯蘭開發銀行、聯合國開發計劃署和世界銀行也成為CAREC 的重要伙伴，從而形成了10 國6 方的合作框架。CAREC 決策機制是部長會議和高官會議，是一個非正式和比較靈活的機制。部長會議每年一次，討論和規劃CAREC 的戰略導向。高官會議原則上1 年兩次，負責合作項目的推進和實施。CAREC 下設交通、能源、貿易便利化、貿易政策四個專業委員會和秘書處，秘書處承擔日常工作。

2002 年召開的部長級會議使CAREC 合作進入制度化建設階段。2002 年首次部長會議在馬尼拉召開，確立了CAREC 合作制度框架和重點領域，同年海關合作委員會啟動。2003 年多邊機構協調組成立，2004 年交通部門協調委員會和貿易政策協調委員會啟動，2005年電力監管方論壇首次會議召開，之后能源部門協調委員會啟動。2006 年，CAREC 制定了《中亞區域合作綜合行動計劃》，明確了CAREC 合作的范圍、目標、重點領域和重大項目，CAREC 合作制度建設開始成形。2011 年11 月，CAREC 發布《CAREC 合作戰略框架(2011—2020)》，全面規劃了CAREC 合作的目標、原則、重點領域，CAREC 合作進入一個新的時期。

我國是CAREC 機制建設的積極推動者。1996 年，我國新疆維吾爾自治區與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦一起參與亞行支持的CAREC 合作技術研究項目。經過5 年(1996—2001年)的努力，將交通能源等基礎設施項目和貿易作為今后合作的重點領域。2006 年，CAREC 的第五次部長會議在我國新疆舉行，通過了《中亞區域合作綜合行動計劃》。2008年，我國內蒙古自治區正式加入CAREC。財政部是我國參與CAREC 合作的牽頭單位，國家發改委、外交部、交通部、衛生部、商務部、農業部、能源局等部門以及新疆維吾爾自治區和內蒙古自治區是成員單位。2010 年中央新疆工作座談會后，新疆對外開放步伐加快，喀什和霍爾果斯兩個特殊經濟開發區建設啟動，成為我國參與CAREC 的重要平臺。

2.大圖們江流域經濟合作(GTI)

在聯合國開發計劃署支持下，1995 年12 月，中國、俄羅斯、朝鮮在紐約簽署《關于建立圖們江經濟開發區協調委員會協定》，中國、俄羅斯、朝鮮、韓國和蒙古簽署《關于建立圖們江經濟開發區及東北亞開發協商委員會的協定》和《圖們江經濟開發區及東北亞環境準則諒解備忘錄》，啟動了圖們江流域經濟發展項目。2005 年9月，五國政府同意將合作區域進一步擴大到整個大圖們江區域，包括我國的東三省和內蒙古、朝鮮羅津經濟貿易區、蒙古的東部省份、韓國的東部沿海城市和俄羅斯濱海邊疆區的部分地區。GTI 合作決策機制是咨詢委員會(副部長級)和協調委員會，秘書處負責處理日常事務。咨詢委員會由五個成員國的代表組成，每年至少會晤一次，討論合作戰略。協調委員會包括陸地接壤的三個國家，任務是促進合作，改善開發和貿易協調，協調委員會每年定期會晤兩次。秘書處1996 年在北京成立。

2005 年召開的第8 屆GTI 咨詢委員會議使GTI 合作進入第二個10 年，隨著東北亞投資貿易博覽會的成功召開，GTI 合作開始進入實施階段。為了落實大圖們江區域合作，五國制定了《戰略行動計劃2006—2015》，其目標是在2015年實現聯合國千年發展目標，戰略目標包括交通基礎設施建設、每年提高10%～15%的海上貨運、簡化跨界貨物和人員流動限制、每年提高10%～15%的跨國旅游、建立高級別能源政策支持機制減少能源貿易限制、吸引包括外資在內的私人投資、改善公共和私人投資的國際融資環境、修訂和重啟環境戰略行動計劃等八個方面，并制定了交通、旅游、能源、投資和環境五個具體領域的行動計劃。

我國是GTI 的主要推動者。2005 年以來東北亞投資貿易博覽會成為大圖們江區域合作的重要平臺，也成為GTI 咨詢委員會中國年會的主辦地。2005 年東北亞博覽會期間，GTI 第8 屆咨詢委員會年會在長春制定了《戰略行動計劃2006—2015》。2010 年第5 屆東北亞博覽會期間，GTI 第11 屆咨詢委員會年會再度在長春舉行，會議通過了《長春宣言》，重申了GTI合作的重點領域和合作方向。國家發改委是我國參與GTI 項目咨詢委員會牽頭單位，商務部為副牽頭單位，科技部、財政部和吉林省是成員單位。發改委是協調小組組長單位，成員包括商務部、財政部、科技部、交通部、國家能源局、國家旅游局等14 個部門和吉林、遼寧、黑龍江和內蒙古3 省1 區，發改委中國國際經濟技術交流中心負責項目協調。2009 年，國務院批準《中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區》;2012 年國務院下發《國務院辦公廳關于支持中國圖們江區域(琿春)國際合作示范區建設的若干意見》，支持在吉林省琿春市設立中國圖們江區域(琿春)國際合作示范區。

二、我國參與亞洲次區域合作機制建設的主要問題

次區域合作各個國家政治、經濟和發展水平不同，對次區域合作的意愿、能力和重視程度也存在較大差異，因此我國參與的各個次區域合作機制建設存在很大差距。其中，GMS 經濟合作形成了系統的、定期的、正式的多層次、分領域的協商機制，領導人會議3 年一次，部長會議每年一次，高官會議、分領域的會議以及其他各種形式的研討會頻繁舉行。僅在交通領域，就簽署了《GMS 便利貨物及人員跨境運輸協定》 (CBTA，簡稱《便運協定》)的附件和議定書，完成了《便運協定》全部17 個附件和3 個議定書的國內接受程序，成立了國家便利運輸委員會，編寫了關于實施《便運協定》的《國家行動計劃》和《實施手冊》，并舉辦了由相關部委、云南和廣西兩省區相關單位及7 個口岸聯檢機構參加的關于實施《便運協定》及其附件和議定書的培訓班。而在中亞區域合作，特別是大圖們江合作中進展較為有限，目前仍然停留在非正式的、半官方、比較松散和靈活的論壇機制。其原因可歸納為如下幾個方面:

(一)相關國家在次區域合作制度建設上存在利益博弈

我國積極推動周邊國際次區域合作制度建設，但各方在次區域合作制度建設中的利益存在較大差距。大湄公河次區域合作制度建設之所以能夠取得明顯進展，一個重要的原因是參與各方不僅在經濟合作方面具有較強的互補性，而且在根本利益上沒有大的沖突，均能從次區域合作中得到巨大的收益。這種收益不僅來自次區域內部的貿易、投資以及相關基礎設施建設，而且可以有效吸引區域外部的貿易和投資。同時，大湄公河次區域合作在制度上也可得到東盟及相關制度安排，特別是中國東盟自貿區的支撐，使得次區域合作具有較好的政治互信，3 年一次的領導人會議進一步強化了這種互信。

中亞區域合作制度上存在一定利益博弈，政治互信仍有待加強。CAREC 發起國大多是獨聯體國家，政治上受俄羅斯影響較大，相互間缺乏足夠的互信。同時，大多數成員國為內陸國家，經濟結構比較單一，互補性不強。上海合作組織作為一個地區性政治組織雖然有利于CAREC 的互信和制度建設，但有的CAREC 國家僅僅是觀察員，有的尚未參與上海合作組織的活動。同時，上海合作組織重要成員國俄羅斯又不是CAREC 成員，擔心CAREC 會削弱其在中亞的影響。

大圖們江次區域合作的核心成員中國、俄羅斯和朝鮮盡管在政治和意識形態方面沒有大的沖突，但市場化程度差異很大，對次區域合作的意愿和能力也有很大差別。長期以來，中國將區域合作作為推動經濟發展的動力，在2003 年提出的振興東北規劃中，將GTI 和東北亞合作放在突出位置上。近年來，俄羅斯國際地位有所恢復，但其戰略重點在歐洲，雖然也想分享東亞經濟發展帶來的機會，卻又不愿看到中國在區域內的影響增強，對GTI 合作表現出一種矛盾的心態。朝鮮在經濟改革方面非常緩慢，近年來受困朝核問題，在GTI 合作方面表現得比較被動。同時，GTI 合作也缺乏其他多邊機制的支撐，項目合作很難落實，朝韓雙方矛盾頻頻，政治對話難度大，問題復雜。

(二)國內在戰略層面上缺乏次區域合作的戰略統籌

次區域合作是我國參與國際區域合作的重要組成部分，其合作重點和制度建設在經濟領域可以為其他國際合作創造條件，從而推動綜合性的國際區域合作。次區域合作雖然更多的只涉及個別省區和某些部門，但需要跨部門，以及國家和地方之間的綜合協調，必須上升為國家戰略。因此，在國家層面上需要設置專門機構，負責相應的戰略規劃和統籌協調。但是，國家層面上目前多以部際協調形式開展工作，沒有常設的辦事機構，而且不同的次區域合作牽頭單位也不一致，在很大程度上降低了我國參與國際次區域合作的能力。2002 年以來，我國雖然發布了4 份《中國參與大湄公河次區域經濟合作國家報告》，但報告并未真正涉及國內制度安排問題。

國家層面的機構缺失，也影響到地方間的橫向協調。我國參與的3 個國際次區域合作，每個均有2個以上地方省區參與。但是，由于各地起步不同，面臨的外部環境不同、受益程度不同、經濟發展存在差距，地方領導認識水平并不一致，經驗積累和能力也有較大差異。同時，地方之間也存在相互的競爭和利益博弈。因此，需要從國家在制度層面進行統籌協調，在能力建設和人才培訓方面統籌安排。

(三)缺乏有效的資金保障機制

次區域合作重點是項目合作，而資金保障機制是項目合作最關鍵的因素。亞行在大湄公河次區域合作和中亞次區域合作，特別是融資方面發揮了非常積極的作用。亞行的積極參與，不僅有效提高了投資者的信心，而且降低了投資風險。美國、日本、歐洲、澳大利亞等很多發達國家愿意參與大湄公河次區域投資項目，除了個別國家有明顯的政治意圖外，大多數國家更多著眼于次區域合作的商業利益。同時，世界銀行、國際農業發展基金、歐盟、歐洲投資銀行、聯合國環境規劃署等多邊機構積極參與大湄公河次區域經濟合作，使得大湄公河次區域經濟具有比較充足的資金保障。

相比而言，圖們江次區域合作缺乏有效的資金保障機制，一些好的項目也難獲得資金支持。同時，亞行等國際金融機構參與的力度和范圍非常有限，使得投資風險高，不確定因素大，投資者普遍缺乏信心。在次區域合作中，如何吸引亞行、世行等影響大的國際多邊機構的參與，進而建立有效的多渠道資金保障機制是大圖們江次區域合作需要認真研究的重大課題。

(四)缺乏次區域合作的人才培養和交流機制

人力資源短缺是次區域合作普遍性的制約因素。由于次區域合作涉及眾多領域，對人力資源的需求也是多方面的。參與次區域合作的各國均不同程度上存在人力資源短缺，特別是國際化高端人才不足的困擾。中國和俄羅斯、印度等大國，由于參與次區域合作的重點地區經濟發展水平總體上低于全國平均水平，對國內人才的吸引能力有限。而參與亞洲次區域合作的其他國家，大多數經濟發展水平低，無論是國內經濟建設，還是參與次區域合作，更缺乏相應的人力資源。

同時，次區域合作中，各國間也普遍面臨人才交流機制匱乏。越是次區域合作進展緩慢的地區，人才的交流越薄弱，人力資源的問題越突出。這一問題在國家層面上也有一定的反映，無論是研究領域，還是政府決策領域，對大湄公河次區域合作研究較多、較深、較細，文獻和文件較為翔實。而對于其他次區域合作，研究人員和決策人員數量很少，成果非常有限。

三、構建全方位次區域合作機制的必要性

(一)我國全方位參與國際經濟治理的需要

全球化和區域經濟一體化給各國經濟的發展既帶來了挑戰，也創造了機會，推動了全球經濟治理結構和合作機制變化，我國開始主動參與全球和區域經濟制度建設。改革開放30 多年來，我國雖然面臨經濟國際化的巨大風險，但更多的從全球經濟合作獲得了實惠，在國際政治經濟合作中從被動參與者成為主動建設者。在我國跨越中等收入陷阱的關鍵時期，繼續積極參與國際合作，迎接全球化的挑戰將是一項長期的戰略任務。積極參與國際區域合作可以有效應對全球化風險，在政治、外交、經濟、安全、文化等多方面可以發揮積極的作用，擴大我國經濟發展的外部空間。國際次區域合作是國際區域合作的重要組成部分，可以有效回避國際區域合作中的一些敏感問題，可以通過加強經濟合作，化解分歧，實現互利共贏，培養我國參與國際經濟合作的新優勢，為進一步加強政治和外交合作創造條件。

(二)有助于創建一個和諧穩定的制度環境

我國目前參與和推動的次區域合作涵蓋了與我國接壤的大多數國家，通過次區域合作機制與這些國家加強經濟合作，為我國經濟發展創造了一個和諧穩定的制度環境。大湄公河次區域合作和泛北部灣次區域合作涵蓋了東盟10 國，中亞次區域合作和大圖們江經濟合作涵蓋了與我國北部和西部接壤的9 個國家。這些國家社會、經濟、歷史、文化差異很大，妥善處理與這些周邊國家的關系是我國實現“睦鄰友好合作”戰略的主要挑戰。在與我國接壤的國家中，俄羅斯雖然人均GDP 高于我國，但自蘇聯解體后，經濟總量與我國具有明顯的差距，綜合國力大不如前，經濟改革緩慢，其戰略重點主要在歐洲，在亞洲地區的影響總體上處于下降趨勢;泰國人均GDP 也高于我國，但經濟總量太小，最近國內政治動蕩，地區影響也在下降。因此，在與我國有陸地接壤的國家中，就經濟實力和影響看，我國具有明顯優勢。過去20 年的經驗顯示，與中國經濟聯系越是密切，越能從中國經濟的快速發展中受益，也能更好地回避全球化風險。只要我們采取開放的態度，積極推進以經濟為主體的次區域經濟合作，周邊與我國接壤國家大多會積極回應和參與，從而有利于創建一個以我國為主體的和諧和穩定的制度環境。

(三)有助于推動區域經濟合作制度建設

次區域合作以經濟合作為主體，是國際區域合作的重要組成部分，次區域合作制度建設可以有效推動國際區域合作機制。大湄公河次區域合作和泛北部灣次區域合作實際上都是中國和東盟合作的重要組成部分，因此相互之間具有內在的聯系。次區域合作可以加深我國與部分國家之間的經濟聯系，直接或間接地推動國際區域合作。大湄公河次區域合作有助于推動我國和東盟鄰國之間交通和經濟通道建設，有利于中國和東盟自由貿易區的建設。同樣，大圖們江流域經濟合作也有可能推動東北亞區域的合作，東北亞博覽會和區域合作也會推動大圖們江流域經濟合作。此外，中亞次區域合作有可能與上海合作組織形成互動，在中亞次區域合作中，我國的作用更為明顯。

(四)有助于從制度層面整合周邊市場和資源，服務國內經濟建設

我國參與的次區域合作國家，資源豐富，市場潛力大，與我國經濟的互補性強。大湄公河次區域合作所在東盟國家人口多，市場大，與我國經貿聯系緊密，是我國華南地區重要的能源和原材料供給伙伴;同時也是我國企業“走出去”重要的投資目的地。中亞次區域各國一方面資源豐富，是我國重要的能源和資源供給國;另一方面，這些國家制造業比較落后，是我國制造產品重要的市場，也是我國企業“走出去”潛在的目的地。通過區域合作，有效地整合區域內市場和資源，可以增強整個區域抵御外部風險的能力。

(五)有利于我國部分沿邊省區經濟發展和社會穩定

次區域合作對于沿邊開放和經濟發展具有重要作用。云南、廣西、吉林和新疆是我國參與次區域合作的重點省區，也是經濟比較落后和少數民族相對集中的省區。這些省區經濟發展水平總體上高于與其相鄰的國家或地區，次區域合作會給這些沿邊省區經濟發展帶來新的機會。同時，這些次區域合作既是我國的重點區域發展戰略的重要組成部分，也可有效推動我國區域發展戰略。大湄公河次區域合作和中亞次區域合作會推動我國西部開發戰略;大圖們江流域經濟合作有利于我國東北振興戰略。此外，中亞次區域合作，有利于維護我國新疆的穩定;大圖們江流域經濟合作有利于維護中朝邊界和朝鮮半島的穩定。

(六)有利于擴大我國的影響，在區域經濟治理中占據主動

次區域合作有利于擴大我國影響，抵消部分國家企圖圍堵和限制我國的企圖。長期以來“睦鄰友好”的外交政策和改革開放以來經濟實力的不斷壯大，使得我國與相鄰的大多數次區域國家建立起了良好的外交、軍事和戰略互信;而且大多數國家又能從與我國的區域合作和經濟交往中受益。但是在我國所參與的次區域合作中均有大國的影子，對我國戰略抑制的意圖非常明確。美國、日本是大湄公河次區域合作和大圖們江流域經濟合作的積極參與者。俄羅斯則參與了大圖們江流域經濟合作和中亞次區域合作。顯然，次區域合作有利于擴大我國的影響，在大國外交中占據主動。

四、我國參與亞洲次區域合作機制的重點領域

(一)基礎設施合作機制

在能源領域，水電項目、火電項目及其他能源開發項目，以及輸變電項目需要區域內的技術、標準、服務和制度合作。跨界油氣管道項目、輸變電項目也需要技術、服務、貿易、法規和標準等多方面的合作。在電信領域，次區域信息高速公路建設和相關服務也需要制度方面的保障。

(二)貿易投資合作機制

制定和落實次區域貿易投資便利化框架文件，推動邊界貿易和次區域貿易投資合作。貿易物流方面，研究制訂次區域物流合作工作方案，推動次區域物流合作協調機制建設。在人員流動方面，簡化商務簽證申辦程序，在有條件的地區試行短期商務互免簽證。在貨物通關方面，與次區域各國研究和設計符合邊貿和次區域貿易的“單一窗口”操作模式，制訂相關《便運協定》專業操作手冊。在檢驗檢疫方面，推動檢驗檢疫部門與海關之間的通關單聯網核查。爭取國際組織支持和合作，通過專題研討會、培訓班和聯合研究項目，加強信息溝通和次區域合作人力資源建設。依托重點口岸，建立次區域合作通關信息服務站，通過聯機信息檢索和宣傳資料等方式，向公眾和企業提供多方面的信息。

通過貿易投資博覽會、貿易投資論壇、招商會等不同形式推動次區域投資合作。倡議各國共同研究制定投資便利化、私人部門參與、公私合作的投資政策;鼓勵和引導國際機構和區域外部投資進入次區域合作的特定領域。

(三)貨幣金融合作制度

以次區域合作國家為對象，推動和加強雙邊和多邊金融和貨幣合作。在貿易方面，加強多邊和雙邊的貿易融資合作，提高貿易信貸規模，在有效防范風險的情況下降低貿易保險門檻。在貨幣金融合作方面，積極推動雙邊貨幣互換協議，在實行人民幣貿易投資結算的基礎上，支持周邊國家將人民幣作為儲備貨幣。

在金融合作方面，倡議建立次區域基礎設施投資基金，鼓勵國際金融機構參與，培育次區域投資債券市場。同時，推動各國建立次區域外匯儲備風險基金，共同應對外部沖擊和國際金融風險，維護次區域金融市場穩定。此外，也可逐步推動區域內資金換資源、技術換資源相關機制的建設。

(四)農業合作機制

在我國參與的次區域合作國家中，大多數國家面臨農業技術或糧食安全問題，因此農業合作空間很大。在大湄公河次區域合作中，農業科技培訓和推廣合作取得明顯進展，我國成為次區域農業合作的技術提供者。我國牽頭建設和維護的“GMS 農業信息網”已經開通，我國在柬埔寨、老撾等國家開展農村家庭用沼氣技術試驗示范項目，在緬甸開展橡膠苗木生產和加工示范項目，在柬埔寨開展種豬示范推廣項目。此外，我國還利用“亞洲區域合作專項資金”、“中國東盟合作基金”，與老撾、緬甸、越南開展動物疫病防控合作，推動次區域跨境聯防聯控。在大圖們江流域和中亞次區域，農業合作，特別是農業節水技術和糧食安全合作將成為次區域合作的重要內容。

(五)礦產資源合作機制

礦產資源合作是次區域合作中一個重要而又敏感的領域，加強礦產資源合作機制建設不僅可以降低政治風險，而且有利于與相關國家建立共信，保障我國礦產資源的穩定供應，有效抵御各種形式的外部干擾和質疑。要將礦產資源合作機制、基礎設施合作機制、貿易投資合作機制、貨幣金融合作機制統籌考慮。同時，在礦產資源合作機制中，不僅要重視資源的開采、加工和運輸方面的合作，更要重視礦產資源勘探和深加工合作機制。既要主動爭取資源的控制權，又要將經濟利益盡可能地留在當地，給予合作方實實在在的實惠。

回顧這段悲壯輝煌的歷史，我們驕傲地看到，中國的作家始終與人民同呼吸、共命運，中國的文學始終表達著民族的心聲。在中國現代文學館，正在舉辦“抗戰中的文學”展覽，看完這個展覽，我們都會強烈地感到，在這里，文學是血淚和悲愴，是怒吼和戰叫，是土地和自由，是不屈的意志和不滅的精神，是民族新生的號角。文學不是歷史的腳注，它就是創造歷史的壯闊斗爭的一部分，是團結人民、教育人民、打擊敵人、消滅敵人的精神武器。那個時代的文學，由此獲得了永不磨滅的榮光。

(六)旅游合作機制

旅游合作可以有效促進區域內旅游資源整合和可持續利用，帶動服務業發展，為次區域經濟發展提供動力。在大湄公河次區域合作中，中國2007 年主辦了第20 次旅游工作組會議，積極推進《GMS旅游發展戰略》，啟動了《湄公河上游河段(金四角)旅游區跨國旅游線路規劃》和《滇西—緬北跨國旅游線路規劃》編制工作。“越東北與廣西邊境喀斯特山海旅游區”項目、中越邊境旅游合作取得實質性進展;其中，廣西防城港高林九龍潭中越邊境漂流項目已開始營業，廣西東興中越界河漂流項目也投入運營，以“魅力之城”為主題的旅游合作也成為中國東盟博覽會的四大專題領域之一。在大圖們江流域和中亞次區域，以跨境旅游、風情旅游、探險旅游和特色旅游為內容的合作也具有巨大的空間。

(七)生態環境合作機制

生態環境保護已成為次區域合作的重要組成部分。生態環境保護包括流域生態環境保護、水資源保護、植被保護、有毒有害廢棄物的跨境轉移、生物多樣性保護等眾多內容。生態環境合作也最容易得到世行、亞行、聯合國開發計劃署、聯合國環境規劃署等多邊組織，以及發達國家的支持。目前，氣候變化已經成為次區域環境合作的重要內容。在大湄公河次區域合作中，我國提出并積極推動生物多樣性保護走廊項目，專門成立了項目國家級支持機構，將云南省西雙版納和香格里拉德欽地區列入了項目執行第一階段重點區域;廣西將參與生物多樣性保護走廊項目第二階段活動。在大圖們江流域、中亞次區域，生態和環境合作，特別是植被保護和水資源合理利用將成為次區域合作的重點。

(八)人力資源合作機制

人力資源合作涉及所有合作領域，人力資源合作可以顯著加強次區域合作的綜合能力。在大湄公河次區域合作中，我國利用“中國東盟合作基金”、“亞洲區域合作專項資金”和“金邊培訓計劃”與各成員國開展人力資源開發領域的合作。2005 年以來，通過舉辦各類研修班和技術培訓班，培訓了大量各級官員和各類實用技術人員。同時，我國還通過在亞行設立的“中國減貧與區域合作基金”為“金邊培訓計劃”提供了資金支持。在大圖們江流域和中亞次區域，人力資源合作也具有很大的空間，我國也應積極利用“亞洲區域合作專項資金”等方式，參與和推動次區域人力資源的合作。

(九)衛生防疫合作機制

次區域衛生領域合作重點是跨境傳染病監測、預防和控制。在大湄公河次區域，2005 年以來，我國相繼執行了中緬、中老、中越邊境地區艾滋病防控合作試點項目、中緬邊境部分地區瘧疾聯防聯控試點項目、中越邊境地區流動人口肺結核控制合作項目等。在艾滋病防控合作方面，實現了所有與中國接壤的國家邊境重點地區的跨境防控合作。此外，通過舉辦培訓班，為各成員國培訓了人禽流感診斷、檢測技術人員，提高了相關人員的業務能力。在大圖們江流域和中亞次區域，衛生合作也具有很大空間。

(十)社會安全領域合作

社會安全領域的合作也是次區域合作的重要內容。在大湄公河次區域，禁毒領域的合作不僅是次區域合作的重要內容，也是眾多國際組織和很多國家關注和合作的焦點，禁毒領域的合作涉及經濟、農業、糧食、貿易、金融和衛生等眾多領域。在大湄公河次區域和大圖們江流域，拐賣婦女、兒童、非法移民以及移民安全性也越來越引起各國的重視，開始成為次區域合作的內容。在中亞次區域，反恐合作是重點。此外，預防和打擊跨國犯罪也應成為次區域合作的重要內容。

(十一)教育交流和合作

教育交流和合作目前雖然尚未成為次區域合作的重點領域，但其對于從長期推動次區域合作的深化具有重要作用。教育交流和合作有助于從根本上弘揚中華文化，擴大我國的影響，又可為周邊國家培養人才，增強邊界地區社會穩定，形成以我國為主的合作格局。教育交流和合作主要包括中小學和高等教育的交流合作。中小學合作以教師交流為主，適當招收一定數量的學生;高等教育可以通過提供獎學金、政府交流等多種方式為周邊國家培養高端人才。此外，也應鼓勵專業培訓機構通過境內、境外多種方式為周邊國家培養技術人才。

(十二)文化交流和合作機制

文化交流和合作也未成為次區域合作的重點領域，但對于推動次區域合作也具有重要意義。文化交流和合作，有助于從歷史、地理、人文等多種角度，了解各國文化的差異性、地域性和歷史性，有助于利用中華傳統文化的魅力和影響，化解地區文化沖突，也有利于從現實的角度擴大我國影響，增強邊界地區社會穩定。文化交流和合作可以通過官方和民間的文化論壇、主題研討會、文化周、藝術節、合作研究等多種方式展開。要特別重視民間方式對推動文化交流和合作的特殊作用。

五、構建全方位次區域合作機制的對策建議

(一)推動建立多層次常態化的對話和交流機制

利用多邊和雙邊的各種途徑，倡導建立多層次常態化的對話和交流機制。在大湄公河次區域，完善現有的領導人會議機制、部長會議機制、高官會議機制，重點推動在資源、教育、文化和公共安全領域內的機制建設。在中亞次區域，利用上海合作組織機制，通過交通、能源等基礎設施合作，推動次區域商務、貿易、經濟、交通、能源、財政和高官會議，提升次區域部長級會議機制，使其成為正式的機制。爭取讓所有CAREC 伙伴國成為上海合作組織成員，利用上海合作組織峰會啟動CAREC 領導人會議。在大圖們江次區域，利用東北亞博覽會和東北亞商務與投資峰會，通過貿易、商務、投資和技術層面的合作，逐步推動次區域商務、經濟、財政和外交高官會議并使其制度化，倡導建立次區域部長級會議機制，在條件成熟后推動領導人會議，從實質上推動整個東北亞的合作進程。

通過多層次常態化的對話和交流機制，在政府間達成共識。通過高官和技術層面的協商、對話和交流機制，解決具體性、技術性和操作性問題;通過部長級會議機制，形成分領域和跨領域的協議、備忘錄，解決領域層面的法律、法規、標準和政策協調;通過領導人會議形成首腦宣言或框架性文件，為次區域合作排除戰略層面的障礙。實踐表明，領導人會議機制的形成對次區域合作具有巨大的推動作用。

(二)加強國內的統籌規劃和綜合協調

加強我國參與次區域合作的統籌規劃和綜合協調。在國家層面上要加強和明確目前以國家發改委、外交部、財政部和科技部為主的跨部門綜合協調機制，建立常設的專門機構，統籌GMS、CAREC、GTI三個次區域合作機制，制定國家參與次區域合作綜合規劃，并根據需要研究制定分步實施方案和專項規劃。將次區域合作規劃納入國家的中長期規劃、西部開發規劃、東北振興規劃、中部崛起規劃以及其他專項規劃中。國家相關部門要組織有關省區定期就次區域合作的進展、問題和思路進行交流。

參與次區域合作的重點省區要充分發揮主體作用，根據國家政策和總體規劃要求，將次區域合作作為當地中長期規劃的重要內容，并研究制定參與次區域合作的專項規劃和分期實施方案。要根據情況選擇交通、能源和電信等基礎設施建設，以及農業和旅游作為次區域合作的優先領域，積極推動貿易、投資和金融領域的合作。

(三)建立次區域合作重大項目庫

統籌考慮次區域合作的重點項目，分批推動具有帶動作用的基礎設施項目，推動次區域合作。首先，要優先支持道路、橋梁和電力等制約次區域合作的重大基礎設施項目，盡快形成經濟走廊或經濟通道。其次，有選擇性地支持建設5 ～10個特殊經濟開發區或示范區，既可推動當地經濟的發展，又可為區域經濟合作搭建平臺。再次，分別在云南、廣西、吉林和新疆建設4 個區域合作會議服務中心，用于支持區域性博覽會、藝術節、文化節、研討會、培訓班。最后，分別在云南、廣西、吉林和新疆建設4個區域性技術轉移和推廣中心，以推動區域內適用技術的轉移和推廣。

通過基礎設施建設，爭取次區域合作的秘書處或相關國際機構分支機構落戶我國的這些省區，為我國積極參與次區域合作創造條件。

(四)拓展次區域合作的資金機制

通過多種途徑拓展次區域合作的資金來源，提高資金的利用效率，支持次區域合作的重大項目。其一，要將次區域合作重大項目納入各級政府的中長期發展規劃，爭取體制內資金的支持。其二，要利用好“亞洲區域合作專項資金”、“中國東盟合作基金”、“中國東盟投資基金”，優先支持次區域合作項目。其三，要創造條件，積極爭取國家在有關基礎設施建設和農業開發方面的專項資金支持。其四，要積極爭取亞行、世行等多邊金融機構的支持。其五，要創造條件，利用多種方式鼓勵和帶動民間資金的參與。最后，國家可以考慮通過增發財政特別國債，先期利用50億美元左右的外匯儲備，通過政策性投資銀行建立“次區域發展合作基金”，重點支持次區域合作重大項目，今后逐步將資金規模擴大到200 億美元。同時，可以考慮再拿出50 億美元的外匯儲備，通過亞行和其他金融機構，對相關國家的次區域合作重大項目進行融資。

(五)推動多邊機構，特別是亞行和世行的參與

亞行、世行等多邊組織和機構的參與不僅能為次區域合作帶來資金、技術和人才，而且可以有效化解和顯著降低投資的政治風險，提高次區域合作的效率和水平，亞行在推動大湄公河次區域合作和中亞次區域經濟合作方面發揮了極為特殊的作用。因此，要利用我國在亞行、世行等多邊機構不斷增加的影響，與相關國家一起積極爭取亞行和世行等國家機構的資金和項目支持。要適當增資“亞洲區域合作專項資金”，通過該基金推動國際社會對次區域經濟合作的支持。

大圖們江次區域合作要盡可能地爭取亞行的參與。一方面，要盡量爭取亞行在項目上的支持。另一方面，要推動亞行內部成立相應的機構，參與推動GTI 次區域項目合作。

(六)加強人才培養、培訓和交流機制建設

加強國內人才培養、培訓和交流，提升次區域合作的人力資源。一方面，應在次區域合作的重點省區(云南、廣西、吉林和新疆)加強高等教育中有關次區域合作的重點學科和專業建設，適當增加招生比例和招收留學生比例。另一方面，對重點崗位，加強次區域合作的就業培訓、技能培訓和職業培訓;要特別重視對關鍵崗位、關鍵專業和領導干部的在職培訓和脫產培訓。

同時，要加強各地在次區域合作方面的人才交流和研討。國家有關部門應定期舉辦次區域合作的討論會、培訓班和研討班。有關省區也可以通過實地考察、調研、互派干部和技術人員等多種方式加強人才交流。最后，還要重視次區域合作的交流和援外培訓，將北京、云南、新疆和吉林作為基地，利用我國提供的技術援助，為相鄰國家培訓次區域合作的各類人才。