公共政策執行的經濟效果的實證研究
——集體林權制度改革對廣西林農收益影響分析

奉欽亮，覃凡丁，曾憲文

公共政策執行的經濟效果的實證研究
——集體林權制度改革對廣西林農收益影響分析

奉欽亮1，覃凡丁1，曾憲文2

(1.桂林師范高等專科學校，廣西 桂林 541001 2.中南林業科技大學， 湖南 長沙 410004)

以集體林權制度改革對廣西林農收益影響作為研究對象，通過引入公共政策執行理論，運用logistic分析方法，從林改后林農對林地投資行為、林農從林改中獲益以及對林農收入影響等三個層面對集體林權制度改革對廣西林農收益產生的影響進行分析，分析結果表明，集體林權制度改革對產權的穩定性、產權是否能抵押、是否家庭經營、林地面積、林地是否能灌溉、戶主受教育年限、能否在一周內借到伍佰元等投資變量產生顯著性影響，對林權改革知情度、林改信息來源渠道、林改政策了解情況、林改政策了解、林改贊成度、家庭人口、林子作用、家里是否村干部以及林地面積數量等林農獲益途徑也具有一定影響。但對林業收入而言，林改對林業收入呈現正凈效應趨勢，而對農業收入產生的效應為負。因此，從政策執行角度看，廣西集體林權制度改革的效果是明顯的。

集體林權制度改革; 公共政策執行; 林農；廣西壯族自治區

1 公共政策執行的理論評述

以1973年加州大學的普雷斯曼和韋達夫斯基的專著 《執行——華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》的出版為標志，許多西方學者逐步開始了再政策執行方面的研究。以普雷斯曼與韋達夫斯基為代表的學者偏重政策執行實務、個案研究及堅持自上而下的政策執行研究。他們開拓性的證實了政策執行與政策目標之間存在非直線性關系，也大大拓寬了政策研究的視野。基于對普雷斯曼與韋達夫斯基等學者的學術研究的批評和借鑒基礎之上，愛德華茲 、薩巴蒂爾、利普斯基、C．霍恩和D．米特等學者更加偏重研究政策執行理論分析框架及模式，同時他們開始重視對政策過程中的利益相關者的分析。他們的力主上行的政府政策執行模式，同時強調政策制定與政策執行功能的互動性、政策執行者與政策制定者的互動與合作。在此后的研究中，更多的學者利用政府機關間的網絡關系與政策執行力的表現，更加注重整合的政策執行框架[1]。從20世紀90年代中后期起，我國學者也開始熱衷于對公共政策執行的研究。21世紀以后，李允杰等[2]的《政策執行與評估》、丁煌[3]的《政策執行梗阻及其防治對策：一項基于行為和制度的分析》、劉熙瑞[4]的《公共管理中的決策與執行》等有關學者對公共政策研究的專著出版，表明中國學術界開始系統的、逐漸的、深入的對政策執行進行研究。

2 集體林權制度改革的公共政策執行

公共政策環境是影響公共政策的所有外部因素的總和，對公共政策起著決定性作用。我國集體林權制度改革政策的產生和發展，同樣源于一定的環境因素。我國的集體林權制度改革政策出臺的目的是通過產權明晰和完善市場機制,重新確定集體林地的生產關系，充分調動林農從事林業生產的積極性，并進一步解放和發展林業生產力，促進集體林區生產關系與生產力的協調發展。1981年3月，中共中央、國務院頒布了《關于保護森林發展林業若干問題的決定》，試圖將農村家庭聯產承包責任制改革翻版到集體林區的改革中，此后，中共中央和國務院又頒布了《關于加強南方集體林區森林資源管理，堅決制止亂砍濫伐的指示》，但多年的實踐結論證實，這些改革都未達到預期的效果。2003年，中共中央和國務院繼續頒布《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》，標志著以產權制度為核心的林業各項改革正式啟動，并對我國新一輪集體林權制度改革進行了總體部署。2004年，我國的集體林業產權制度改革率先在江西省和福建省兩省開展了試點工作[5]。而且在2006年頒發的《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中，進一步明確了加快集體林權制度改革對林業健康發展促進的作用。同時，在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中也將集體林權制度改革確定為深化農村改革的重要內容和解決“三農”問題的重大舉措。2009年，中央仍以“一號文件”的形式在總結前面工作的基礎上提出了“用5年左右的時間基本完成明晰產權、承包到戶的集體林權制度改革任務” ，并要求全面完成林權發證到戶，同步加快林地、林木流轉制度建設和其他配套改革。2010年，新一輪的集體林權制度改革開始在全國全面推行。 由此可見，集體林權制度改革與我國宏觀公共政策環境是緊密關聯的,集體林權制度改革已經超越了林業領域，并成為國家解決當前一系列緊迫問題的公共政策工具[6]。

“加快集體林權制度改革，促進林業健康發展”， 2008年6月中央林改《意見》頒發后，為積極穩妥地推進廣西集體林權制度改革，廣西壯族自治區人民政府結合實際，出臺了《關于全面推進集體林權制度改革的實施意見》(桂發(2009)2號)。在廣泛調研的基礎上，自治區林業局組織起草了《廣西壯族自治區全面推進集體林權制度改革工作方案》，為了盡快建立現代林業產權制度，加快形成集體林業的良性發展機制，推進集體林業發展方式轉變。為了不斷深入推進集體林權制度改革，廣西省政府及林業主管部門繼續出臺了《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》、《廣西壯族自治區集體林權制度改革宣傳工作方案》、《廣西壯族自治區集體林權制度改革培訓工作方案》和《廣西壯族自治區集體林權制度改革檢查驗收辦法（試行）》等五個配套方案。

廣西于2007年4月在欽州市欽北區和南寧市武鳴縣開始廣西集體林權制度改革的試點,2009年全面啟動廣西集體林權制度改革。到2010年年底，廣西集體林權制度改革主體改革任務已基本完成，完成累計勘界20 097.8萬畝，占總任務的100%；累計核發林權證18 088萬畝，占總任務的90%以上。同時，針對主體改革中存在的質量問題，督促各地進行全面自查，找出問題并整改。還將對全區108個林改縣（市、區）進行檢查驗收。在集體林權制度改革過程中，隱性的、陳年的和現實的林業糾紛不斷涌現，加大了集體林權制度改革的難度。此外，還建立健全跨省山林權屬糾紛協同調處機制，同時推進跨市糾紛在自治區層面調處，跨縣糾紛在市級層面調處，促進主體改革全面推進。

3 集體林權制度改革產生的經濟效果的實證分析

3.1 研究方法選擇

用描述性統計分析的方法分析此次廣西集體林權制度改革的效果雖然直觀，但結果略顯粗略的、表達意義相對含糊，無法確切的分析和解釋集體林權制度改革這一制度變革給廣西集體林區林農獲益及廣西林業發展帶來的效果以及影響程度大小。計量經濟學的相關分析方法為研究此類問題提供了依據。由于因變量都是二分類的變量，因此，比較適宜采用Logistic回歸分析方法建立回歸模型。

數據來源于2012年06月初至07月底對廣西集體林區的調查，運用隨即抽樣方法隨機安排了廣西12個城市的20多個鄉鎮中60個村（屯）的220戶林農，有效問卷為211份，問卷有效率為95.91%。

3.2 集體林權制度改革對林農林業投資影響因素的實證分析

由于林農行為各異和林業生產經營的特殊性導致林農對林地的林業投資行為的影響因素眾多而且十分復雜。根據林業生產經營情況以及對林農對林地進行林業投資的意愿復雜心態的分析，本研究將這些影響因素分為產權的穩定性、產權是否可交易、產權是否能抵押、是否家庭經營、是否聯戶經營、是否小組經營、林地面積、林地功能、林地是否能灌溉、林地坡度是否低于25度、林地到家的距離、林地離公路的距離、戶主受教育年限、每畝農地平均投入、2011年固定資產的價值、能否在一周內借到伍佰元等，這些因素變化直接影響集體林權改革后林農對林地的投資意愿和投資水平[7]。

3.2.1 林改后林農對林地投資行為影響的Logistic分析

本研究采用spss13.0軟件進行二分類Logistic回歸，依據模型擬合優度檢驗指標，回歸結果分析表明，回歸結果具有可行性和顯著性的是產權的穩定性、產權是否能抵押、是否家庭經營、林地面積、林地是否能灌溉、戶主受教育年限、能否在一周內借到500元等變量。

3.2.2 結果分析

根據上述模型的分析和檢驗結果，可以得出以下結論：產權的穩定性、產權是否能抵押、是否家庭經營、林地面積、林地是否能灌溉、戶主受教育年限、能否在一周內借到500元等變量對農戶獲益具有顯著性影響。（1）產權穩定性的顯著性水平最高，說明林農非常在意集體林地的歸屬性。如果林地產權穩定即林農已經領到林權證，那么林農是很樂意對林地進行林業投資生產的，畢竟穩定的林權的林地投資，遲早會給林農帶來收益（2）產權是否能抵押對林農進行林業投資的影響比較明顯。林業投資回報的長期性特征與林業投資收益的不確定性困擾著林農對林業的投資。許多林農渴望以林養林，希望能通過林權抵押進行低息貸款然后再進行林業投資。林權抵押低息貸款的融資方式不僅豐富了金融工具方式，而且促進了林農林業金融投。（3）是否家庭經營對林農林業投資的影響比較明顯。林地是否家庭經營，影響林農對自己經營的林地的關注度的高低，也增強了林農對林業投資的信心。（4）林地面積大小對林農林業投資的顯著性水平比較明顯。林地的規模經營勢必帶來林業投資的規模經濟效應。因而，特定情況下，林地面積越寬，林地產出規模效應越明顯，林農對林地進行林業投資的意愿就越高，反之亦然。（5）林地是否能灌溉對林農林業投資的顯著性水平比較明顯，說明林地的區位優勢對林農參與林業投資的影響也很大。（6）戶主受教育年限對林農林業投資的顯著性水平很明顯，說明林農會通過自己所學知識和積累的社會閱歷判斷林業投資給他們帶來的收益大小。（7）能否在一周內借到伍佰元因素說明的民間借貸的便捷性與可行性。如果林農能在一周內借到500元，說明在集體林區進行小額融資是可行和便利的，是可以暫時解決林業生產資金短缺問題。能否在一周內借到伍佰元因素也會對林農進行林業投資產生影響。

表1 林改后林農對林地投資行為影響因子的Logistic分析Table 1 Logistic analysis on influence factors of forest farmer’s investment behavior to forest land after reform

3.3 集體林權制度改革對林農獲益影響因素的實證分析

林農對在林業生產中獲益的心態是復雜的，其最主要受到的林業生產經營的特殊性以及林農對林地的林業投資意愿等因素影響，其影響因素眾多而且十分復雜。根據集體林權制度改革執行情況以及對在林業生產中獲益的復雜心態的分析，本文將這些影響因素分為林權改革知情度、林權改革贊成度、林權改革各階段工作滿意度由戶主年齡、家庭是否有外出工務人員、戶主受教育年限、對林改政策了解情況、對林子作用的認知、家庭實物資產(代表農戶經濟資本)、家庭勞動力數量(代表勞動力資本)、林地面積(代表林業資本)、家里是否有村干等[8]。

3.3.1 農戶從林改中獲益的影響因素作用的Logistic分析

通過spss13.0軟件，采用二分類Logistic回歸分析法，將林權改革知情度、 林改信息來源渠道、林改政策了解情況、林改贊成度、林改各階段工作滿意度、戶主年齡、外出務工、家庭人口、戶主受教育年限、林改政策了解、林子作用、家庭實物資產、家庭勞動力、遇事情人幫忙、林地面積、家里是否村干部等變量數據進行回歸分析。回歸結果分析表明，這些因素對農戶從林改中獲益的影響具有可行性和顯著性。

3.3.2 結果分析

根據上述模型的結果和檢驗，可以得出以下結論：（1）林權改革知情度、林改信息來源渠道、林改政策了解情況、林改政策了解、林改贊成度、家庭人口、林子作用、家里是否村干部以及林地面積數量對農戶獲益具有顯著性影響。（2）將顯著性變量與自變量的關系解釋后，得出的結論是：對于集體林權制度改革關注度越高、對林改政策了解政策越深、家庭林地面積數量越多、家庭人口數量越多、有勞動能力的家庭成員數量多、家中有鄉村管理干部的林農，其對集體林權制度改革政策執行效果的評價越高，從集體林權制度改革中獲益效果也越好。（3）不同的解釋變量對被解釋變量的影響大小也不一樣。林子作用和林改政策的了解程度的影響概率在95%，林權改革知情度、林改信息來源渠道、林改政策了解情況、林改贊成度、家庭人口、家里是否村干部以及林地面積數量的影響概率在90%。（4）家庭實物資產、家庭勞動力、遇事情人幫忙、戶主受教育年限、戶主年齡、外出務工對結果不具有顯著性。

3.4 集體林權制度改革對林農收入影響的實證分析

集體林權制度改革對林農收益影響是多方面的，而且各收益渠道彼此之間具有一定的聯系性，更多的時候可能會出現此消彼長的關系過程。根據集體林權制度改革執行情況以及對在林業生產中獲益的分析，本文將這些影響因素分為林業收入、種植收入、外出務工收入、人均收入、農業收入、牧業收入等。

3.4.1 集體林權制度改革對林農收入影響的Logistic分析

通過spss13.0軟件，采用二分類Logistic回歸分析法，依據模型擬合優度檢驗指標，回歸分析結果表明，回歸結果具有可行性和顯著性。

表3 集體林權制度改革對林業收入影響的Logistic分析Table 3 Logistic analysis on influence of collective forest right system reform to forest farmer’s forestry income

3.4.2 結果分析

計量結果表明，林權改革對種植業收入、牧業收入以及人均收入不明顯，參數估計沒有達到顯著的水平，但是，集體林權制度改革對于林業收入、農業收入產生了明顯的影響趨勢。對林業收入而言，林改的對其產生明顯的正凈效應趨勢，廣西集體林權制度改革穩定了林權，林農工作積極性提高，林業資本投入帶來了豐厚的林業產出。農業收入凈效應為負，這可能是因為在集體林權制度改革過程中，一是林農投入到農業生產中的勞動力減少，從而降低了農業產出水平，另外，退耕還林以后的陡坡農田和農地也被化成了林地分了出去，形成了對農業產出的擠出效應。此外，集體林權制度改革對廣西的非農收入的影響也是顯著的，集體林權制度改革以后，經營林地面積有所增加，林下經濟不斷搞活，在某種程度上限制了農戶外出打工和獲得非農收入的機會。最后，林權改革對于林農人均總的凈收入的為正，表現趨勢較為明顯，說明集體林權制度改革對外出務工收入、牧業收入和種植業產生不明顯效應的前提下，集體林權制度改革對林業收入產生的正凈效應大于集體林權制度改革對農業收入產生的負凈效應所致。因此，純粹從收入的角度看，集體林權制度改革對于農戶的貢獻已經逐步顯現出來。

4 討 論

作為一項公共政策，廣西集體林權制度改革已經執行了多年，不凡達到了良好的執行效果。但是，在林改過程中，依然出現許多不足之處待以探討。

4.1 公共政策需要多向交融

自集體林權制度改革以來，國家和地方政府以及林業行政主管部門已經安排了相當多的人力、物力、財力和時間去貫徹執行集體林權制度改革的政策，這一政策的執行目標是讓林農增收以及實現林業可持續發展。但是在地方還是出現許多不利于產權穩定以及危及社會不和諧的現象，也許并非是政策內容的全面性和完整性，也不在于政策執行者是否充分執行了政策內容，而在于執行過程中忽視了執行主體對政策的執行力的大小以及政策對象對政策執行的主觀能動性的認識程度，為了提高機體林權制度改革的執行效果，可運用中國特色制度的高位推動，通過層級性治理和多屬性治理，采用協調、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等相關手段來解決公共政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實的問題。

4.2 林業知識傳播速度需不斷加快

根據舒爾茨提出的“配置效率”假設，集體林區雖然貧困，但是擁有了豐富的自然資源，在相關的科技支持下，他們不僅是自然資源的有效利用者，也是實現自然資源有效配置的最終執行者。然而，林農貧困不僅是生產資本的缺乏，更重要的是知識水平的限制與教育質量的有待提高，這些因素都是制約林農走上富裕道路的瓶頸。而解決這些難題，需要各級政府提供必要的投資及引導、通過普及基礎教育和提供專業技術培訓以及建立切實可行的提升林業生產經營水平的激勵機制，需要動員林農積極參與到關乎到其生活水平和生活質量提高的集體林權制度改革中，需要建立恰當的政策執行的監督機制，以反映政策從上到下執行和從下到上的執行反饋，集體林權制度改革對林農脫貧和實現集體林業可持續發展的作用。林農的生計與集體林地資源的關聯性決定著林農對集體林地的行為取向，也決定著廣西集體林業持續發展的命運。

4.3 融資渠道有待完善

集體林權制度改革對林農林業生產投入行為有積極的影響，林改后林農加人了對林業投資的力度。由于林業生產周期長的特點，林農發展林業經濟需要大量的生產資金，其次，林業發展還肩負生態保護的重要使命。林業生產明顯的兼顧了經濟效益和生態效益，這與其他產業發展具有很大的差別，因而，套用現有銀行的信貸利率支持林業發展顯然是不適應的。因此，國家因對林業發展給予更多的關注和支持，建立和健全特殊的林業金融政策體系，建設具有農業發展銀行類似的支持林業發展的金融機構。在對林農發展林業產業類型評估的基礎上，分別給“三帶(生態保護帶、生態恢復帶、生態控制帶)、“四區”(優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區)位置給予貼息、無息、低息等等貸款。促進林業生態得到保護、提高林農致富積極性、實現金融投資與林業可持續協調發展。

[1] 賀東航,孔繁斌.公共政策執行的中國經驗[J].中國社會科學,2011(5):61-79.

[2] 李允杰,丘昌泰.政策執行與評估[M].臺北:臺北空中大學出版公司,2008.

[3] 丁 煌.政策執行梗阻及其防治對策[M].北京:人民出版社,2002.

[4] 劉熙瑞.公共管理中的決策與執行[M].北京:中共中央黨校出版社,2003.

[5] 黃世賢,李益梅.江西省集體林權制度改革研究[J].中南林業科技大學學報(社會科學版)，2009(5)：16-22.

[6] 曾思齊,肖化順.林改后集體林森林經營方案的編制與實施探討[J].中南林業科技大學學報,2009,29(6):29-33.

[7] 劉小強.我國集體林產權制度改革效果的實證研究[D].北京：北京林業大學,2010.

[8] 駱耀峰.解構·行動·獲益——集體林權制度改革基層實踐邏輯研究[D].北京：北京林業大學,2011.

Empirical study of economic effects generated by public policy implementation: effects of collective forest right system reform on forest farmer’s benefits

FENG Qin-liang1, QIN Fan-ding1, ZENG Xian-wen2
(1.Guilin Normal College, Guilin 541001, Guangxi, China; 2. Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004,Hunan, China)

Based on farmers income effect produced in the reform of collective forest right system in Guangxi, through introduced public policy implementation theory, with logistic analysis method, from aspects of forestry investment behavior , farmer benefit, farmer income, Guangxi forest farmers’ income behavior reflected in reform of collective forest right system were studied. The results show that the reform of collective forest right system generated significant effects to the stability of property rights, whether mortgage of property rights, whether family management, forestland area, whether loan money for forestry etc.. The reform of collective forest right system resulted in positive-effect to the forest farmers’ income, negative effect to forest farmers’ agriculture income. Therefore, the reform of collective forest right in Guangxi did have an obvious effect to forest farmers.

reform of collective forest right system; public policy implementation; forest farmers; Guangxi Zhuang Autonomous Region

S759.8；F320.1

A

1673-923X(2012)11-0206-05

2012-10-12

廣西教育廳科研課題（201106LX697）

奉欽亮(1976-)，男，廣西富川人，副教授，博士，主要從事農林經濟管理的研究； E-mail:fengqinliang001@163.com

[本文編校：歐陽欽]