省域地震應急聯動協同的工作平臺研究1

蔣小杰 方盛舉

（云南大學公共管理學院，昆明 650091）

省域地震應急聯動協同的工作平臺研究1

蔣小杰 方盛舉

（云南大學公共管理學院，昆明 650091）

聯動應急的工作平臺建設是應急處置的一項基礎性工作，包括聯動應急的指揮平臺和信息平臺。指揮平臺應堅持以應急管理流程為主線來設計，其主要內容包括各類支援平臺、相關的數據庫、管理指揮中心、各種保障體系等，其實現方式和途徑可以設計為多維交互網絡模型。聯動應急信息平臺的建設可從信息接入系統、信息服務系統以及信息交換平臺、視訊展示平臺等方面進行。

省域應急聯動 地震應急協同 應急平臺 協同機制

引言

省域地震應急處置的工作平臺隸屬于國家抗震救災工作平臺，或者說是國家抗震救災工作平臺的一項功能，當發生跨行政區劃的破壞性地震而需要省域聯動處置時，就需要在此工作平臺上運作。應急聯動的工作平臺建設是應急處置的一項基礎性工作，對于建立和健全統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的聯動應急機制，預防和應對跨行政區劃的破壞性地震，減少震災損失等具有重要意義。簡言之，聯動應急的工作平臺是以抗震救災科技為核心功能，以信息技術為支撐，軟硬件相結合的應急保障系統，是實施聯動應急預案的工具，它與國家抗震救災工作平臺一起具體發揮著日常管理、風險分析、監測監控、預測預警、動態決策、綜合協調、應急聯動與總結評估等功能。

從危機管理的通行模式來看，應急平臺是由基礎支撐系統和綜合應用系統兩大部分組成，即硬件支撐和核心應用。支撐系統包括：通信系統、計算機網絡系統、圖像接入系統、視頻會議系統、移動應急平臺、安全支撐系統和容災備份系統等；應用系統包括：綜合業務管理系統、風險隱患監測防控系統、預測預警系統、智能方案系統（即數字預案系統）、指揮調度系統、應急資源管理和保障系統、應急評估系統、模擬演練系統和數據庫系統。按照核心功能劃分，應急平臺可以看作是由三個部分組成，它們分別是：信息獲取系統、應急智能系統和決策指揮系統（佚名，2007）。本文著眼于地震應急處置聯動協同的核心任務和運行特征，從聯動應急指揮平臺和聯動應急信息平臺兩個方面，來探討聯動協同工作平臺的構成、流程以及方式和途徑。

1 聯動應急的指揮平臺

地震應急指揮軟件是地震應急指揮系統的核心系統，它要求系統設計全面、功能強大、運算速度快，可為地震應急工作提供豐富、有價值的參考資料（范靈春等，2011）。平臺主要是以實現統一整合、快速反應為根本目標，強調通訊、計算機、網絡和視頻圖像等技術，把地震應急處置時多部門、多省市的應急資源有效地整合進抗震救災指揮系統當中，由地震屬地行政區劃的人民政府（或經由人民政府授權的地震部門）直接領導、統一指揮協調多個主體。在地震聯動應急過程中，指揮平臺建設以能夠高效地進行人員、資源、信息的調度為主線展開，特別強調信息傳遞的有效與高效。就此而言，指揮平臺實際上是一個聯動應急指揮的調度系統，它是以信息智能化網絡為基礎，集語言、數據與共享為一體的應急指揮和全過程信息化管理的通信系統，實現語音、數據、視頻的多媒體化調度操作以及融合集群通信等功能是其核心要求。以調度為導向的指揮評價建設，無論是否需要聯動，都應堅持以應急管理流程為主線來設計，力求在短時間內執行應急預案。

1.1 聯動應急指揮的工作流程

當發生跨省域破壞性地震需要聯合采取行動時（聯動應急Ⅰ級響應/Ⅱ級響應），在判定震級為6.5級以上后，當事省應成立聯動處置指揮部（抗震救災指揮部），地震破壞波及的省份作為聯動主體并入當事省的聯動處置指揮部，聽取統一指揮。同時，震中所在市縣作為當事方應成立現場工作組，附近受地震破壞波及的市縣作為聯動主體與當事市縣一同并入省聯動處置指揮部，聽取統一指揮，相互協作。當事省的聯動處置指揮部設在該省的省地震局，具體負責省抗震救災指揮部辦公室的日常事務，匯集地震災情速報，管理地震災害緊急救援工作和地震損失評估與災害調查工作（董星宏等，2010）。省地震局通過地震臺網繼續檢測，快速研判地震震級、烈度，聽取現場組的災情匯報；當研判震級超過7.0級，或中心城市發生6.5級以上地震時，向聯動應急指揮部以及國務院抗震救災指揮部發出事件升級的信息。根據省地震局提供的研判結果，由聯動應急指揮部啟動相應的省級預案，同時當事的市縣啟動相應的市級預案和縣級預案。省域地震聯動應急指揮的工作流程如圖1所示。

在匯集地震遙測臺網數據后，由省級地震局的地震應急響應快速研判系統作出地震應急響應的啟動級別（聯動應急Ⅰ級響應/Ⅱ級響應）建議，當事省（市、縣）依據相應預案成立聯動處置指揮部。全體聯動應急單位收到應急響應后，應盡快做出回應并配置參與聯動的力量。聯動指揮部成員到達后，有條件的可安排召集緊急會議，條件不足則按照先來后到直接進行調度，整合力量到各應急處置小組，整合后的聯動單位按規定的應急職責開展工作。

地震現場聯動應急遵循以下工作流程：聯動單位的現場工作隊成員在收到應急信息后，立即準備好本職責開展工作所需資料、圖表、工具和裝備，做好出發的準備；在趕赴現場途中，領隊要隨時與當事震區的地震主管部門或應急指揮調度中心保持聯系，了解和掌握地震參數、震中區位置修訂情況、震情、災情和現場工作隊工作場所。聯動單位的現場工作人員到達現場后要同應急指揮調度中心聯系，確定應去的工作場所或工作小組后，通報已知災情、震情、現場工作隊人數、規模、工作場所、聯系方式等，召開聯動單位內部現場行動工作會議，部署具體現場工作任務。聯動單位現場力量可分散配置在相應的工作組，服從所在相應工作組調度；若單獨成立現場組，則應與現場指揮部通訊保障組建立通信聯系，傳送所獲得的重要資料、數據與圖像。當地震趨勢已經明確，地震活動已明顯衰減并趨于平穩，地震災害評估和科學考察及各項應急任務已經完成，災區基本恢復正常生活秩序，根據聯動應急指揮部的決定并經所屬行政區派駐決定單位的批準返回。

圖1 省域地震應急處置聯動指揮的工作流程圖Fig. 1 Commanding flowchart of inter-provincial earthquake linkage emergency response

1.2 聯動應急指揮的工作平臺

依據以上的工作流程分析，完整的聯動應急指揮工作平臺的框架應當包括如下的內容：各類支援平臺、相關的數據庫、管理指揮中心、各種保障體系。支援平臺涉及決策支持系統、空間信息系統、應急聯動系統、網絡通訊系統；相關的數據庫包括各類預案體系、應急資源體系和其他鏈接數據庫，例如：地理環境、交通設施、人口分布、應急能力等；管理指揮中心包括資源管理中心、應急服務中心、應急指揮中心；各類保障體系包括政策法規體系、標準規范體系、人才組織體系、安全體系等。如圖2所示。

作為聯動應急的工作平臺，其中最為核心的乃是管理指揮中心。管理指揮中心是一個復雜的應急聯動指揮系統，從操作性角度來看，這一系統包括應急決策調度系統、視頻監視系統和視頻會議系統。其中，決策調度系統的構成要素涵蓋整個應急處置聯動過程所有環節，其成員主要是同級的人民政府、各類專家議事組、地震系統（上級、本級和下級）、聯動單位等。決策調度系統通過現場工作組與各聯動單位的子系統指揮中心發生聯系，進而與所有一線的應急處置人員、指揮車等發生關聯，實現信息的雙向溝通（楊樂等，2012）。視頻監視系統（或可稱為視頻跟蹤系統）通過各類視頻網絡渠道（地震系統網絡、社會公眾互聯網、交通系統網絡、公安系統網絡、新聞媒體網絡以及救災專用網絡等）實時進行重點地區、救災現場、道路通行等情況的監視或跟蹤。視頻會議系統則是通過地震應急的內網平臺所實現的包括同級人民政府、下級人民政府、專家議事組等在內的民主決策平臺（楊天青等，2010）。應急聯動指揮系統的單位網絡關系如圖3所示。

圖2 聯動應急指揮工作平臺的框架圖Fig. 2 Framework diagram of the command platform of inter-provincial linkage emergency response

圖3 應急聯動指揮系統的單位網絡關系圖Fig. 3 Unit-network diagram of the command system of inter-provincial linkage emergency response

從圖3可以直觀地看出，應急聯動指揮系統是在公眾網和政務網之間實現的一種聯通，其發揮的核心功能是信息輸入、信息加工和信息輸出。為了能夠實現信息的有效加工，需要建構接處警管理系統、應急決策支持系統和應急聯動各類數據庫以進行運作（姜立新等，2003；帥向華等，2009）。信息輸出是一個應急指令發布的過程，向聯動的部門應急中心和市縣應急中心傳遞，實施具體應急處置；同時，信息輸出還是一個向公眾網反向輸出的過程，實現與公眾之間的共享。

地震聯動應急指揮系統實際上也是進行抗震救災指揮服務的技術系統，主要由網絡通信、地震應急快速響應與災害評估、地震應急指揮、地震現場應急工作等部分組成，具有震情和災情信息獲取與處理、災情快速評估、應急指揮、信息通告、動態顯示、信息查詢、輔助決策、命令發布等功能。為了高效地實現聯動應急指揮系統的核心功能，必須實現高度的信息集成、決策集成和指揮集成。為此要求：①對所輸入的信息進行協調一致的管理，最大化地實現信息資源在平臺內的共享；高度集成業務數據和地理信息數據，在集成平臺上實現系統之間信息的互動與更新，并使數據挖掘與系統預警成為可能；②執行統一標準和規范下的應急計劃與對策、數據分析、知識庫管理的集成；③對諸如互聯網、電子郵件、短信平臺、電話系統、GPRS等通訊平臺實行統一管理，以服務于聯動應急的指揮與調度。

單就支援性平臺來說，著力點在平時建構和演練決策支持系統，完善空間信息系統。這就需要建立領導與專家的溝通渠道和空間，疏通“政府-地震-公眾”三者之間的信任渠道；另外，不斷更新基礎地理數據、基礎地質數據以及專題空間數據，例如：三維地理模型數據庫、地層地質構造數據庫、水文地質數據庫、高分辨的交通數據庫以及地震高危區數據庫、危險品分布數據庫、人口密集程度數據庫等。

1.3 聯動應急指揮的實現方式和途徑

基于以上工作流程和工作平臺的設計，地震聯動應急指揮的實現方式和途徑可以設計為多維交互網絡模型。這一模型把聯動應急指揮系統視作為一個高致密的開放系統，系統內部的管理門戶、預警系統、指揮中心、應急資源追蹤、次生災害監控等多維度要素高度整合，同時又與社會公眾實現良好的溝通，以獲取社會性的支持性資源，降低應急聯動的社會成本。如圖4所示。

圖4 應急聯動指揮系統的多維交互模型圖Fig. 4 Multi-dimensional interaction model of the command system of inter-provincial linkage emergency response

應急聯動的管理門戶是具有網絡接入和輸出功能，設計遵循應急聯動接入數據接口、軟件接口、硬件接口的設計以及業務流程聯動規范，實現抗震救災指揮部與政府公共安全平臺間的信息交換，實現指揮部成員單位和應急指揮機構進行數據信息交換的聯動接入，向指揮部輸出信息以作為啟動預案和事件追蹤的依據；同時，經指揮部決定向社會公眾系統輸出信息，與社會公眾形成互動溝通，尋求社會資源的外部支持。應急管理門戶的接入系統還直接與聯動單位的門戶相連接，公安、武警、軍隊、衛生以及社會組織、志愿者之間進行信息交換，為指揮中心協調這些協作主體的關系、進行應急資源的追蹤提供依據。

應急聯動指揮系統同時還與國土資源部門、氣象部門、環保部門、消防部門、疾控部門和安監部門的監管處置平臺實現對接，一旦發生破壞性地震時可以及時向指揮部輸入信息，實現對次生災害的監控，必要時指揮部可以與相關部門一起發出預警。由于應急管理門戶與其他門戶實現了對接，可以通過同級人民政府和上級人民政府進行應急資源的供給和保障，為次生災害的處置提供先期的預備。

2 聯動應急的信息平臺

目前，根據國務院要求和抗震救災的實際需要，我國的地震應急工作必須向聯動協同方向發展。地震應急聯動信息服務技術平臺是根據國家對地震應急指揮系統提出新要求和當前地震應急指揮系統中存在的主要問題而設計的技術平臺，這個新要求就是要聯動應急，就是要實現國家公共安全的聯動以及向社會提供應急信息服務等（姜立新等，2011）。信息平臺主要是實現如下功能：公共安全平臺服務、政府應急決策服務、指揮部成員單位聯動協同服務、應急救援服務等。簡言之，就是向各類用戶直接提供服務，提高國家應對突發破壞性地震的應急反應能力和救災處置能力，提高為社會各界提供應急信息服務的能力。“在信息共享平臺上可以匯總與整合區域內各地區的突發事件趨勢，評估區域風險狀況，最后根據區域風險特征，制定出區域應急預案和年度區域聯動方案”（滕五曉等，2010）。省級應急聯動的指揮系統依照功能模塊可分為：劃分接處警子系統、有線通信子系統、無線通信子系統、視訊會議子系統、視頻監控子系統、GIS/GPS子系統、決策支持子系統以及辦公自動化子系統（滕五曉等，2010；方怡等，2011）。無論是哪一個子系統模塊，其有效運行都是建立在完善的信息平臺之上的。依照信息流程則可以把平臺分為：信息接入系統、信息服務系統。依照信息平臺的性質功能可以分為：聯動處置的信息交換平臺、視訊展示平臺。在進行聯動應急的指揮平臺和信息平臺建設時，必須參照2008年11月27日全國地震標準化技術委員通過的“地震現場應急指揮管理信息系統”和“地震現場應急指揮數據共享”兩項國家標準進行制定。作為地震應急救援的重要基礎標準，要想實現地震應急聯動協同的信息標準化和數據共享，就必須依椐上述標準進行信息規范和標準規范。同時，還應參考“地震現場工作”中的標準規定進行設計。

2.1 聯動應急的信息接入系統

聯動應急的信息接入系統所要實現的是圖5中應急管理門戶的功能。信息接入系統就設計規范來說，則要求在聯動應急的接入數據接口、軟件接口、硬件接口以及信息操作流程上依照標準來設計，這也是地震應急指揮部實現與聯動區域內一級政府、與上級政府和地震主管部門、與指揮部成員單位、與各聯動參與單位、與社會公眾之間建立起有效的聯動機制，實現多主體間的協同合作的必需。

在圖5中作為信息接入系統的應急管理門戶，接收的信息源包括國家公共安全信息平臺、同級及下級政府各類關聯的專業監控系統、社會公眾和社會組織，另外在聯動應急處置過程中，各聯動單位的門戶信息平臺、次生災害監測部門的信息平臺等與應急管理門戶進行對接，提供實時應急信息。應急管理門戶經由內部的數據庫進行信息輸入、處理，以圖像、視頻、文字等形式，向應急指揮部以及聯動單位的門戶平臺進行信息輸出，同時向國家公共安全信息平臺、上級應急機構上報信息，以作備案更新和決策參考。在此關系當中，應急管理門戶與國家公共安全信息平臺、特別是與聯動單位門戶平臺形成雙向信息供給關系。這一信息接入結構的正常運作，需要各網絡節點間數據、語音、視頻的雙向互通、數據加密傳輸、應用配套的軟硬件接口和數據交換接口等標準格式一致，需要網絡視頻傳輸及顯示技術、網絡語音（VOIP）傳輸技術、網絡安全及數據壓縮保密傳輸技術、數據處理與聯動控制技術等支撐。

圖5 聯動應急信息接入系統結構圖Fig. 5 Structure of the inter-provincial linkage emergency information access system

2.2 聯動應急的信息服務系統

從圖4和圖5可以看出，就從其對象來觀察，聯動應急的信息服務系統主要是面向應急指揮部、聯動成員單位提供信息服務，兼具向次生災害處置部門、社會公眾以及上級應急機構提供服務；就其內容來說，聯動應急的信息服務主要包括信息的加工、信息查詢和信息的供給。聯動應急的信息服務系統結構如圖6所示。

圖6 聯動應急信息服務系統結構圖Fig. 6 Structure of the inter-provincial linkage emergency information service system

信息服務系統中服務于應急指揮部的主要功能包括信息標準化轉換、信息相關性分析等信息加工，以及預案決策性支持、預案聯動性評估等信息供給兩項內容，主要是為應急指揮部進行決策提供決策方案和政策支持。服務于聯動單位的功能主要是信息查詢功能，包括信息發布平臺、信息搜索引擎、信息高級檢索等內容。聯動應急信息服務系統的設計包括硬件支撐和軟件開發，特別是軟件開發，包括數據編程軟件、數據轉換軟件、智能處理軟件、信息發布模版、搜索引擎、信息檢索軟件、預案管理和分析軟件等。

2.3 聯動應急的信息交換平臺

聯動處置的信息交換平臺是由應急指揮部所轄的接處警操作界面，負責接收各聯動單位現場應急的各種警情通報，由應急管理門戶借助各種數據庫（包括業務數據庫、預案數據庫、地理信息數據庫、交通路線數據庫、構筑物數據庫等）實現統一指揮、協同合作以及預案調度、跟蹤監控等多種功能。該信息交換平臺的核心硬件是智能排隊交換機，可以同時實現接警呼入和調度呼出的功能，進行點呼、組呼、輪呼、會議等多種形式的調度，以及強插、強拆、監聽、自動呼叫、錄音跟蹤等多種控制功能，支持一鍵呼通、電話會議呼叫等功能（劉虹，2008）。為了提高地震應急的決策效率，需要注重與震情會商平臺進行銜接（賈婧等，2008）。

為了能夠使應急指揮人員同時看到不同界面進行應急操作，基于成本和效率的考慮，聯動處置的信息交換平臺采用一機三屏方式，配置一臺工作站和一機多屏卡，分別在三臺顯示器上顯示電子地圖、接警界面和處境界面，實現高效的信息交換和處置。

2.4 聯動應急的視訊展示平臺

為了實現對現場應急處置的可視化監控，可以借助現代發達的視頻傳送系統建構聯動處置的視訊展示平臺，實現大屏顯示、集中監控。這一平臺主要包括“視頻監控系統、視訊會議系統、大屏幕顯示系統和集控系統”（劉虹，2008）。視頻監控系統與具有圖像監控功能的單位（交通、地質、電信等單位）進行網絡對接，或由這些單位提供視頻影像資料，經過標準化處理為地震應急處置指揮部供給信息以備決策之需。應急聯動指揮部可備統一的數字圖像交換平臺，實現對圖像信息的存儲、交換、傳輸、展示和調用等。視訊會議系統在現代管理當中運用非常廣泛，其目的是實現指揮部與現場組之間的高效溝通，可以通過應急聯動系統內部自建的方式實現，也可以通過電信運營部門間接實現。大屏幕顯示是通過綜合性的顯示設備將多種類型的信息同時顯示展現出來，便于信息的即時傳遞。集控系統則是將所有以上的信息展示平臺予以整合，借用無線觸摸屏和具有視頻回傳功能的觸摸屏實現自動控制。

3 結語

汶川地震后，普遍達成的共識是擴大聯動范圍，特別是信息聯動。汶川抗震救災的實踐也證明，建立技術先進、資源共享、及時聯動、統一指揮的應急聯動信息傳送體系，是地方政府處置突發事件有力、有效的保障。在整個區域應急聯動的建設當中，信息聯動既是保證區域準確、快速處置的重要因素，又是具體實施區域應急聯動的重要手段。建立情報信息共享聯動系統，既要有突發事件發生后的信息共享，同時更需要對區域內的自然狀況特征、風險因素和脆弱性以及應急資源狀況等情報信息，在平時就能夠實現互聯互通。為此，通過各地應急平臺的建設，建立區域內應急信息的互聯互通，確保區域內各種突發事件和應急管理的情報信息共享。在信息共享平臺上可以匯總與整合區域內各地區的突發事件趨勢，評估區域風險狀況，最后根據區域風險特征，制定出區域應急預案和年度區域聯動方案。此外，在各地區應急平臺的建設中，需要充分考慮應急平臺在災害縮減、災害預防、災害應對和災害恢復這個災害的全過程管理中所能發揮的積極作用，建立一個高效的災害情報傳遞系統。這個系統在地區危機事件的聯合管理過程中，將發揮重要的作用。它不僅為應急指揮系統提供必須的信息和資料，同時也是實現與公眾良性溝通的重要橋梁（滕五曉，2010）。信息平臺的建設對于地震應急的聯動協同來說其重要性自不待言，目前在實踐運用中也確實還存在著較大的提升空間，如何在實踐中探索更為具體、高效和暢通的聯動應急信息平臺仍是一項基礎性的課題。

董星宏，賈寧，2010. 陜西地震信息網地震速報信息對外快速發布技術研究. 震災防御技術，5（4）：506—512.

范靈春，胡斌，李誼瑞，2011. 西安市地震應急指揮技術系統設計與實現. 震災防御技術，6（2）：190—198.

方怡，張力方，錢海濤等，2011. 面向用戶的地震地質災害信息系統. 震災防御技術，6（4）：461—470.

賈婧，馮啟民，夏新，2008. 震情會商決策支持系統的構建及關鍵技術. 震災防御技術，3（2）：197—203.

姜立新，帥向華，聶高眾等，2011. 地震應急聯動信息服務技術平臺設計探討. 震災防御技術，6（2）：156—163.

姜立新，聶高眾，帥向華等，2003. 我國地震應急指揮技術體系初探. 自然災害學報，12（2）：1—6.

劉虹，2008. 淺談省級應急聯動指揮系統的建設. 電子技術，19（4）：72—77.

帥向華，姜立新，王棟梁等，2009. 國家地震應急指揮軟件系統研究. 自然災害學報，18（3）：99—104.

滕五曉，王清，夏劍霺等，2010. 危機應對的區域應急聯動模式研究. 社會科學，31（7）：63—68.

楊樂，曾薇，譚穎，2012. 地震應急衛星通信系統的設計與應用. 震災防御技術，7（1）：100—109.

楊天青，師向華，2010. 國家地震應急指揮技術系統建設中的關鍵技術及應用. 震災防御技術，5（2）：208—214.

佚名，2007. 我國應急聯動系統平臺建設現狀與分析. 中國建設信息，13（8）：51—54.

Research on Collaborative Work Platform of the Inter-provincial Earthquake Emergency Response

Jiang Xiaojie and Fang Shengju
(College of Public Administration of Yunnan University, Kunming 650091, China)

To build the linkage emergency work platform is a basic work of inter-provincial emergency response.Such a platform includes the platform for commanding and the platform for exchanging information. Commanding platform should be build according to the emergency management process, including various supporting platforms,related databases, control center, security system, which can be designed for multi-dimensional interaction network model. Information platform consists of information access systems, information server systems and information exchange platform and video display platform.

蔣小杰，方盛舉，2012．省域地震應急聯動協同的工作平臺研究．震災防御技術，7（3）：303—312.

國家地震行業科研專項“西南地震應急對策新模式與關鍵技術研究”（201108013）

2012-05-28

蔣小杰，男，生于1978年。講師。主要從事公共管理研究。E-mail：jxjie@126.com

Κey words: Inter-provincial emergency response; Earthquake collaborative emergency; Emergency platform;Collaborative mechanisms