委托經營型公共體育場館監管體系的構建研究——以浙江省為例

應建華，陸亨伯，劉遵嘉

(1.寧波大學科學技術學院，浙江 寧波 315211;2.寧波大學體育學院，浙江 寧波 315211)

委托經營型公共體育場館監管體系的構建研究
——以浙江省為例

應建華1，陸亨伯2，劉遵嘉2

(1.寧波大學科學技術學院，浙江 寧波 315211;2.寧波大學體育學院，浙江 寧波 315211)

文章以專家訪談法和實地考察法為主，分析浙江省委托型公共體育場館經營模式的現狀，梳理當前的監管現狀與相關問題，從監管體系中的目標、原則、主體、內容、形式等進行分析，并根據實際存在的情況提出解決問題的辦法，為委托經營型公共體育場館監管體系的構建提供理論依據。

公共體育場館;委托經營型;監管體系

目前，浙江省部分公共體育場館已經嘗試實行委托經營型模式，有效的改善了經營狀況，并推動了公共體育場館的管理由政府行為向市場經濟的轉變，并取得了良好的經濟效益，很大程度緩解了政府運行經費不足等問題，但在具體實施過程中也出現了許多問題，最明顯的就是產生了企業的經濟效益最大化目標與政府對社會效益的需求之間的矛盾，從而引發了一系列的問題。而這些問題的產生就是因為缺乏有效地監管。監管是調整企業所追求的經濟效益和公用事業本身公共效益的有效杠桿，對委托經營型公共體育場館監管的目的就是希望通過監管使體育場館的經營在追求最大利潤的同時能更好的保證公眾的利益。然而目前在委托經營型公共體育場館的改革進程中，還存在著監管體制還未完善，監管力度不夠，缺乏監管的法律依據和監管效率不高等問題。因而，深入研究委托經營型公共體育場館監管體系，對推動我國公共體育場館的發展，促進體育社會的進步和善治無疑將是十分重要和不可缺少的。

1 委托經營型公共體育場館的監管現狀與問題分析

1.1 監管現狀

1.1.1 監管的法規與制度

我國傳統的公共體育場館的監管基本都是以政府為主體，政府監管部門和被監管方在各方面都存在著不平等現象，建立在此基礎上的各種法律法規自然而然的也就存在不合理性。為了切實提高公共體育場館的經濟效益，使其能更好的參與市場競爭，我國逐步在公共體育場館經營模式上進行了民營化改革，進而在監管體系上也進行了相應的改革。浙江省公共體育場館的生產、經營、投資等發面，也相應的進行了一系列的改革，并制定了《浙江省公共文化體育設施管理條例》、《關于加強市政公用事業監管的意見》等相關的政策法規。

1.1.2 監管的組織與機構

采取委托經營方式運營的體育場館，經營權與所有權相分離，其監管顯得尤為重要，監管的組織與機構則關系到其監管作用的實現。寧波市游泳健身中心作為浙江省乃至全國范圍內最先采取委托經營方式運營的體育場館，成立了由寧波市體育局、寧波市體育中心等有關體育行政職能部門負責人與美國西格集團領導組成管理協調委員會，并在管委員會下成立了日常工作機構(見圖1)。

圖1 寧波市游泳健身中心監管組織機構圖

根據其監管內容的分類，包含有體育局市場處、體育中心管理協調委員會、體育局辦公室、體育局政治處等相應的職能部門，分別擔任相應的監管職能(見圖2)。

體育局市場處主要負責游泳健身中心的經濟性條款和履行報批義務的監管，除了中心辦公室的定期材料匯報外，還要組織定期不定期的突擊檢查。目前，市場處還組織華安認證對中心進行一年一度的認證和復檢工作，以確保委托經營場館的高質量高標準運營。

圖2 寧波市體育局市場處監管職能及其分工

體育中心管理協調委員會的主要職責在于加強對游泳健身中心體制改革試點工作的領導，對其經營管理活動實施工作指導，并協調有關公益性重要事項、重大問題和有關政策，加強對整個游泳健身中心日常經營管理活動的監督(見圖3)。

圖3 寧波市體育中心管理協調委員會監管職能及其監管內容

體育局辦公室的主要監管職責體現在保證公共體育場館的公益性上，負責監督落實游泳健身中心體制改革試點的各項具體工作，并接受和處理群眾舉報投訴。除此之外，還要協助公益性賽事銜接和活動場地的落實等工作(見圖4)。

圖4 寧波市體育局辦公室監管職能及其分工

游泳健身中心的社會性事務主要由體育局政治處負責監督、檢查和落實，主要有合法用工制度，企業精神文明建設，以及員工的教育與繼續教育等方面。

監管方式:定期、不定期檢查制度;監管檢查記錄制度;檢查結果分類處理制度;定期匯報制度;投訴期限處理制度等。

1.1.3 監管的效應

以寧波市游泳健身中心為例，寧波市體育局根據實際情況一開始就制定了監管方案，并出臺了相應的監管辦法，明確了部門分工和責任。要求中心每年向體育局提供經營報表，體育局也定期對中心的實際經營情況和硬件條件進行檢查，并對實際存在的問題提出整頓的方案和監督整改。

目前，盡管寧波市游泳健身中心在經營合同期滿后已經收回經營權，并且由體育局出資成立具有獨立法人資格的國有企業進行經營管理，但其在委托西格集團經營管理的6年中，政府對游泳健身中心的監管也顯示出了一定的效果與影響，為其他公共場館的委托提供了經驗。第一，拓寬了建設資金的來源。寧波市游泳健身中心的委托經營方式的成功體現了民營企業資金靈活、融資手段多樣、限制少等優勢，極大地彌補了政府運行資金不足的弊端;第二，寧波市的成功經驗為國內其他城市的公共場館的改革提供了借鑒。目前國內如北京、南京、上海、大連等省外城市的政府行政職能部門多次派考察團到寧波進行實地考察，學習公共體育場館委托經營管理的經驗;第三，實行委托經營管理后有效的減輕了政府的投資風險和政府補貼壓力，原來由政府承擔的建設、經營、投資等風險全部轉嫁到具體經營者身上，由具體經營者根據實際情況和自身發展進行融資，規劃和風險承擔;第四，極大的提高了競爭力，增加了市場活力。由于外資的投入，原有的由政府所屬主管單位一手運作大型公共健身場所面臨著新的競爭壓力，促使其進行改革，提高服務質量、擴展服務內容，最終惠及廣大民眾。

1.2 浙江省委托經營型公共體育場館監管中存在的問題

1.2.1 相關立法不完善

目前浙江省還沒有與委托經營型公共體育場館的立法來確保主管部門履行其對經營企業的監管，缺乏法律依據。一般的操作性文件也只是以政府或主管部門發文為主，其執行力得不到很好的保障。目前浙江省實施的公共體育場館委托監管也是借鑒其他公共事業的相關辦法，而且，眾多的法律法規和政策性規范文件，行政色彩相對更為濃厚，隨意性較大，沒有一個統一的系統，實際操作起來難度較大。

1.2.2 組織機構不健全

監管的組織管理機構尚未完善，現有的各組織管理機構之間又存在著職能交叉，監管不力等現象也大大的增加了監管的難度。相關的政府部門也未能發揮行政優勢，建立有效的公共體育場館的監管機構。

1.2.3 缺乏相應的問責制度

目前浙江省委托經營型公共體育場館監管體系還未建立有效的問責制度，在合作和實際經營中往往會出現有了問題互相推諉的情況，對責任者的制裁也因為沒有具體的法律制度依據，而得不到追究，從而就有一些被委托企業和個人置各方利益而不顧，出現了各種違背合同協議的轉租、轉包、改變經營內容甚至是侵吞國有資產、腐敗等嚴重問題，嚴重損害了廣大群眾的利益，破壞了政府部門的形象。

1.2.4 監管主體單一

目前浙江省委托型公共體育場館的監管的主體還是比較單一，雖然企業已經實行了民間資本參與運營的模式，但主要的發起人，建設方，所有權還是離不開政府行為，并通過體育部門進行監管。雖然說包括浙江省在內的有些省市已經意識到這點，并開始引入媒體、公眾等第三方監管形式，但從實際效果來看還不盡人意，作用也不明顯。

1.2.5 缺乏政府調控與相關政策

目前，我國還沒有構建一個比較完整的并且適應公共體育場館民營化的一個宏觀政策環境，部分體育場館的市場化運營還只是嘗試。政府制訂的相關配套措施不足，現階段借鑒的其他公共事業的政策法規對委托經營型公共體育場館監管體系的建立指導作用不大，為了使委托經營型公共體育場館監管能更有效的開展，就需要在政府合理的宏觀調控下出臺更完善、更詳細的配套政策措施。

1.2.6 缺乏解決爭端的相關機制

雖然目前浙江省在場館托管經營模式上已取得一定的成功，但同時還存在著協調和解決爭端的機制尚未完善的問題。在現階段政府主管部門和被委托方之間所簽的合約或合同到底是屬于商業合同還是行政合約上，還存在著爭議，這就導致在具體合作過程中出現問題爭議時，政府部門和具體經營者是通過行政還是民事訴訟進行法律援助時就存在著困惑，延誤了解決問題的時間。

2 監管體系的構建

2.1 確保公共體育場館國有化和其公益性的監管目標

委托經營型公共體育場館的改革首先要明確公共體育場館的國有性和公益性，在具體操作過程中要保證國有資產的不流失，保持體育產品的公共性質。首先體育場館的建設是政府行為和資金投入，使國有資產，不能由于經營方式和經營人的改變而改變它的國有性。其次需要政府部門的監管體系中更加側重于保護公眾的利益和消費的權益，要求具體經營者從消費實際消費能力和消費需求出發，提供服務內容提高服務質量，并根據市場的實際情況合理的制定收費標準，不能一味的追求利益而出現亂收費、高收費的現象。因此為了保證公共體育設施國有性和公益性的監管目標，政府監管還是應處于主導地位，以保證公眾和實際經營方利益平衡。

2.2 構建的原則

2.2.1 群眾利益優先

公共體育場館的運營及監管涉及社會公眾利益、企業利益、政府的公共管理利益，乃至于政府部門利益等多方面的利益，但是其中社會公眾利益是最基本的，應該得到優先保障。政府在監管的實施過程中，不僅要提高警惕，防止國有財產的流失，追求公眾的利益最大化是最根本的目標之一。

2.2.2 分類與分項監管并存

目前，從我國各類城市公用事業(包括公共體育場館)來看是以分類監管為主，各行業主管部門承擔相應行業類型的公用事業監管職能，只在重大項目、價格等有限幾個方面由發展改革、物價等部門做分項監管。對比分類監管和分項監管，二者有利有弊，應當有機地結合起來運用。

2.2.3 特殊性和有效性并存

對委托經營型公共體育場館的監管與其他公用事業民營化的監管存在共通之處，但也有其特殊性。因此，在監管實施的過程中，決不能簡單直接地沿用一個地區或者一個部門的監管方式，否則難以取得明顯效果。監管部門要能夠結合本地區以及受委托企業的實際情況，抓住重點和苗頭性問題，開展有針對性的現場日常和突擊檢查工作，以提高監管的針對性和有效性。

2.3 豐富監管內容

2.3.1 對進入市場的資質監管

市場準入是公用體育場館實行市場化改革，引入與強化競爭機制的首要環節，因此要制定公開、公正、合理的公共體育事業市場準入制度。以效率為準繩，在引入市場競爭機制與適度保持壟斷之間尋求最佳平衡點，對公共體育事業的規模效益和穩定可靠的供給保障予以適當的關注，進而制定完善的經營管理制度。公共體育場館的基礎建設和項目開發，應該以效率最優為標準選擇適當的投資方式，各類投資主體均可以納入選擇范圍，絕不能為引進外資及民間資本而犧牲效益。從公共體育場館市場化改革的目標取向來看，政府在制定市場準入監管政策時，不僅要對進入企業的資質進行嚴格的審查，更要將幫助新企業有序進入市場作為重點。鑒于經營者在受托初期面臨著諸多困難，政府應給其一定的政策優惠，扶植其盡快成長，使其在短時間內成長為具有相當力量的同行業競爭企業。

2.3.2 對價格的監管

公共體育場館進入市場運營后，其行為就是一種產品和服務，作為市場經濟的產品，自然就有相應的價格。當前的公共體育場館在制定具體價格時主要是以成本加成為主，企業申請價格調整時，物價部門會同行政主管部門對企業成本進行監審，并考慮社會對價格的承受能力予以定價。然而，由于這種監審往往只能審核其成本的多少而對企業具體的開支卻無法更好的約束，無法達到控制實際成本的作用，也就無所謂價格監管的有效性。而最高限價則更適用于目前委托型模式的價格監管。最高限價是由公共體育場館價格管理方面相關職能部門對企業的費用條件和需求條件等進行分析，核算出合理成本和合理的報酬，共同制定公共體育產品和服務的最高限價。通過物價部門和政府主管部門的聯合監管，建立更有效的價格監管機制，是構建價格監管體系的關鍵。

2.3.3 對服務的監管

委托經營型公共體育場館的主要目標，就是希望通過改革，使其能更好的為廣大群眾服務，通過市場競爭，讓經營者有競爭危機感，促使其努力改善服務的品質和質量，提高公眾對服務質量的滿意度。當前委托代理經營型公共體育場館產品和服務質量監管中突出的問題是政府對服務質量的監管力度不足，因此應以加大政府對服務質量監管工作的投入為重要措施，并把社會中介力量獨立的監管工作納入公共體育產品和服務質量的考核評價體系中來。另外就是要完善公共體育產品和服務質量監管的獎懲機制，把公共體育產品和服務的質量監管結果納入對相關責任單位的獎懲制度，并在程序上保障其能夠嚴格執行。

2.3.4 對“監管者”的監管

委托經營型公共體育場館的監管體系中，最容易疏忽的就是對監管者的監管。由于監管者不但是制定監管規則、確定具體經營者的決定人，而且更會為了自身利益出發為委托設置各種門檻和限制從而收益。在現階段由于缺乏對監管者的監管不力往往就會出現監管者利用手中權力進行錢權交易等腐敗現象。因此在委托經營型公共體育場館監管體系中，必須建立一套防止監管者權力腐敗的有效機制，把對監管者和監管部門的監管也納入到實際的監管體系中來。

2.4 監管主體的多樣性的構建

2.4.1 政府組織

在政府監管中，主體只能是政府，政府主要是通過行政手段，制定企業進入市場的資質標準、價格、產品或服務質量等，事后還需要對企業公益性經營、合同內容履行情況等進行監管。政府部門作為政府監管中的主體部門規范著企業的發展動向，同時也為企業的可持續發展提供相應的政策保障及其他優惠政策，因此政府部門是委托經營型模式更加健康發展的護航燈。

2.4.2 行業協會

行業協會的作用就是收集本行業各種消息，了解消費者的實際意愿，指導和規范本行業的行為準則。在構建委托經營型公共體育場館的監管體系中行業協會也應成為監管的主體之一，通過體育行業協會，把相關體育方面的服務認證體系引入到委托經營型公共體育場館的實際運行中來，通過認證，可以給消費者提供更專業、更直觀的參考依據，也能更好的統一各公共場館的行為準則，建立良好的行業秩序，使消費者、經營者和有關部門都能從中受益。

2.4.3 大眾傳媒

大眾媒體也應成為委托經營型模式監管體系的主體之一。輿論已成為我國各行各業監管部門的有效補充，通過輿論監管可以及時地了解到本行業在具體運行中存在的各種問題，發現自身監管的漏洞，及時完善及調整監管制度。因此應加大輿論監督對委托管理的監管，使大眾傳媒能更好的發揮政府監管部門、實際經營者間和消費者之間的橋梁作用。

2.5 監管形式的多樣化

2.5.1 法律監管

法律監管體現在兩個方面:首先，是對體育市場監管的立法。立法是規范行業發展的準則，為確保主管部門履行其對經營企業的監管提供法律依據和法律約束力，也便于通過具體法規解決在其合作過程中出現的種種問題。其次，要加強體育市場監管的執法，做到大力推行行政執法責任制，依據已有法律法規，加大對體育場管的監管力度，在執法手段上有所創新。

2.5.2 合同監管

合同監管是約束委托方和實際經營方的有效機制，通過雙方簽合同明確各自的分工、義務和責任，而且可以作為解決紛爭、疑義的法律依據。合同監管的重點內容分為兩部分，一部分是受托方企業進入之前的監管，即事前監管。事前監管主要針對企業進入前相關內容的監管，例如許可、資格審查以及目前的合同監管。另一部分是受托方企業進入以后的監管，即事后監管。合同成功簽約之后，要求監管者和實際經營者都能履行職責，切實落實合同的條款。因此，明確、詳細、清晰的合同內容是政府實施監管的主要方向和重要依據。

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Construction of Supervision System of Entrusted Operational Public Sports Venues——a case study of Zhejiang Province

YING Jian－hua，et al

(Ningbo University，Ningbo Zhejiang 315211)

The methods of expert questionnaire and on－the－spot investigations are adopted to analyze the present situation of the management mode of the entrusted operational public sports venues in Zhejiang Province and to explore the present supervision and the concerning problems.The paper analyzes the objective，the principle，the main body，the contents and the form，etc.of the supervision system and suggests some solutions based on the present situation so as to provide theoretical basis for the construction of supervision system of the entrusted operational public sports venues.

public sports stadiums;Entrusted operation;supervision system

G80－053

A

1001－9154(2012)05－0026－05

G80－053

A

1001－9154(2012)05－0026－05

國家社會科學基金項目部分研究成果(批準號:06BTY009)。

應建華(1978－)，男，浙江寧波人，講師，主要從事體育教學與管理。

2012－03－22