立法留住城市記憶

/鄧蔚霞

立法留住城市記憶

/鄧蔚霞

一個(gè)城市的歷史文化遺產(chǎn)顯示著這個(gè)城市文化的獨(dú)特魅力。2012年9月28日，浙江省十一屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議審議通過(guò)的《浙江省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，完善了歷史文化名城保護(hù)體系，保證了公眾和專(zhuān)家的參與，保障了相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益。

保護(hù)歷史文化名城、古城，真正的意義在于留住城市記憶，守住我們民族的根。

城市古建筑正逐漸消失

著名城市規(guī)劃師沙里寧說(shuō)：“讓我看看你的城市，我就知道你的人民在追求什么。”每一幢年代久遠(yuǎn)的建筑，都是一件記憶歷史的遺存，它們見(jiàn)證了塵世滄桑，歷史和民族的沉淀使之產(chǎn)生引力，散發(fā)魅力。

據(jù)悉，國(guó)務(wù)院于1982、1986、1994年先后3次公布了99座國(guó)家歷史文化名城。浙江省政府1991年公布了首批省級(jí)歷史文化名城6座、歷史文化名鎮(zhèn)15個(gè)、歷史文化保護(hù)區(qū)3個(gè)，使得我省在全國(guó)較早形成了“文物保護(hù)單位——?dú)v史文化保護(hù)區(qū)（街區(qū)、村鎮(zhèn)）——?dú)v史文化名城”3個(gè)層次的文化遺產(chǎn)保護(hù)體系。

1999年7月25日，浙江省九屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《浙江省歷史文化名城保護(hù)條例》。這是全國(guó)第二部關(guān)于歷史文化名城保護(hù)的地方性法規(guī)。此外，杭州、寧波兩市也就文物保護(hù)、歷史建筑、慈城古縣城保護(hù)等專(zhuān)門(mén)進(jìn)行了立法，取得了明顯成效。

時(shí)異則事異，事異則備變。條例實(shí)施13年后，面對(duì)新形勢(shì)和新情況，條例的滯后性和約束力不足等問(wèn)題開(kāi)始凸顯。

隨著浙江省城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。古村落、古建筑正在逐漸消失，歷史街區(qū)過(guò)度商業(yè)化、歷史建筑遭拆除損毀等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。全國(guó)第三次文物普查顯示，我省古村落僅存300多個(gè)。對(duì)于這些脆弱的歷史文化遺產(chǎn)，省名城條例的保護(hù)制度和措施的約束性不足，保護(hù)工作的開(kāi)展受到了種種限制。

近年來(lái)，新修訂的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、國(guó)務(wù)院《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等法律、行政法規(guī)相繼出臺(tái)，對(duì)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作提出了很多新的要求，特別是2008年公布施行的國(guó)務(wù)院條例，對(duì)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的申報(bào)、批準(zhǔn)、規(guī)劃、保護(hù)等方面做出了全面和具體的規(guī)定。而省名城條例在保護(hù)原則和一些具體規(guī)定上都與其存在不一致之處。從法制統(tǒng)一的角度出發(fā)，省名城條例的修改已迫在眉睫。

保障相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益

新條例既延續(xù)了浙江省名城條例中行之有效的制度，又總結(jié)了我省十多年來(lái)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)和做法，并予以制度化。

·鼓勵(lì)利用歷史建筑開(kāi)設(shè)博物館

近年來(lái)，一些地方充分挖掘歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的文化內(nèi)涵，積極發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。但是也有一些地方過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益，大規(guī)模拆舊建新、外遷原住居民，造成歷史文化遺產(chǎn)的嚴(yán)重破壞。

為了處理好保護(hù)和利用的關(guān)系，條例規(guī)定，歷史建筑可以結(jié)合其自身特點(diǎn)進(jìn)行保護(hù)性利用。鼓勵(lì)利用歷史建筑開(kāi)設(shè)博物館、陳列館、紀(jì)念館和傳統(tǒng)作坊、傳統(tǒng)商鋪等，對(duì)歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行展示。歷史建筑的保護(hù)性利用應(yīng)當(dāng)與其歷史價(jià)值、內(nèi)部結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，不得擅自改變歷史建筑主體結(jié)構(gòu)和外觀，不得危害歷史建筑及附屬設(shè)施的安全。

·保護(hù)規(guī)劃必須征求公眾意見(jiàn)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)，離不開(kāi)生活在其中的居民參與。只有充分調(diào)動(dòng)公眾監(jiān)督的積極性，才能遏制政府和開(kāi)發(fā)商的過(guò)度開(kāi)發(fā)破壞行為。同時(shí)由于歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业慕槿牒吞峁┮庖?jiàn)也十分重要，可以防止政府部門(mén)的拍腦袋決策。對(duì)此，條例在多個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置了公眾和專(zhuān)家參與機(jī)制。

條例規(guī)定，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)文物主管部門(mén)組織本行政區(qū)域的歷史建筑普查，提出歷史建筑建議名錄，并征求利害關(guān)系人和專(zhuān)家、公眾的意見(jiàn)后，報(bào)本級(jí)人民政府確定公布。建筑的所有權(quán)人可以向所在地城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者文物主管部門(mén)提出確定為歷史建筑的建議。

為了使保護(hù)規(guī)劃編制更加科學(xué)合理，確保公眾尤其是利害關(guān)系人的參與，條例規(guī)定，保護(hù)規(guī)劃報(bào)送審批前應(yīng)當(dāng)公告，公告時(shí)間不少于30日。保護(hù)規(guī)劃草案涉及房屋征收、土地征用的，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)。

此外，條例還規(guī)定，在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證前應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公示，必要時(shí)可以組織專(zhuān)家論證；利害關(guān)系人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證。

·切實(shí)保障相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)涉及其保護(hù)范圍內(nèi)的原住居民、廠礦企業(yè)等多方利益主體的權(quán)益。歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作的開(kāi)展不能損害他們的合法權(quán)益。為了保障相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益，條例規(guī)定，歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)與監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)保證原住居民的參與，保障原住居民的合法權(quán)益。同時(shí)條例還規(guī)定，在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)，因?qū)嵤┍Ｗo(hù)規(guī)劃需要依法征收房屋，以及依法批準(zhǔn)設(shè)置的項(xiàng)目和設(shè)施需要停業(yè)、轉(zhuǎn)產(chǎn)、關(guān)閉或者拆除，導(dǎo)致所有權(quán)人或者經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益損害的，實(shí)施保護(hù)規(guī)劃的人民政府應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償。