“審計風暴”期待轉型

/孫仕祺 鄧益輝

“審計風暴”期待轉型

/孫仕祺 鄧益輝

“審計風暴”，曾被國人寄予厚望。然而近年來“年年做體檢，從來不治病”的結果使公眾漸漸產生了“審計疲勞”。無論是遏制腐敗，還是提高財政績效，種種跡象顯示，“審計風暴”轉型已箭在弦上。

審計，被稱為一個國家的“免疫系統”。

“審計風暴”如約而至

“50個中央部門，270個所屬單位涉及政府采購、資產管理和賬務處理不規范等問題，違規金額43.94億元。”

2012年6月27日，國家審計署審計長劉家義在十一屆全國人大常委會第二十七次會議上作2011年度審計報告。報告顯示，審計署共向有關部門移送重大違法、違規問題和經濟犯罪案件112起，涉及300多人。

一年一度的“審計風暴”又如約而至。據悉，自2003年審計署推出的“審計結果公開制度”以來，“審計風暴”這個字眼與時任審計署審計長的李金華一起成為輿論熱詞。

2004年6月23日，李金華受國務院委托向全國人大常委會提交了一份審計報告。報告中，一大批中央部委被公開曝光，揭露問題的內容占到9成以上。

報告所包含的18項內容，令聞者震撼。當時，人們用“審計風暴”來形容這份審計報告所帶來的沖擊力。

實際上“審計風暴”爆發是在1999年。當年，李金華第一次受國務院委托向全國人大常委會作了審計工作報告。報告中稱，審計署通過對國務院53個部門和直屬單位審計，發現43個部門擠占挪用財政資金31.24億元，平均每個部門7200多萬元。常委會組成人員對報告揭露的問題使用了“觸目驚心”、“難以置信”、“膽大妄為”的字眼，并給予報告很高的評價。

可是，按照此前慣例，審計署向人大常委會的報告對公眾公開的方式，只是一篇新聞稿。新聞稿很簡單，只有兩頁紙。

“我就建議新聞稿和審計報告差別不要太大，朱總理接受了我們的意見，新聞稿基本上和報告沒有太大差別。這以后，向人大報告后直接對外公開，根本不存在新聞稿的問題。”李金華說。

從此以后，審計署開始了每年一次的“審計風暴”。

“不透明的不一定是有問題的，但有問題的必定是不透明的。”李金華表示，“懲治腐敗也好，懲治官僚主義也好，最好的辦法就是公開透明，實行陽光政策，這是全世界都認同的看法。”

如今，審計工作在經濟領域的深度和廣度已今非昔比，審計對宏觀經濟的關注在近些年來較為明顯，財政支出、信貸規模都是審計檢查重點。此外，審計把通過審計檢查發現問題糾正問題，防范在土地征用、拆遷安置和企業改制等方面可能引發的社會問題作為其重要工作目標。審計正在力求發揮其保障經濟社會健康運行的“免疫系統”功能。

“一個國家就像一個人的肌體一樣，必須有一個‘免疫系統’來確保它的健康、安全。審計恰恰就是這樣的一個‘免疫系統’。因此，預防、揭示、抵御經濟運行中的各種矛盾和各種病害的功能，就落到了專門的監督機構——審計機關的頭上。”現任國家審計署審計長劉家義如是說。

“審計風暴”為何成為“審計疲勞”?

2012年5月15日，深圳市人大常委會委員王富海看到《深圳市2011年度績效審計發現問題整改情況的報告》對審計過程中發現的一系列重大違規問題，以輕描淡寫的整改措施作結論時，憤怒不已，當場在報告上寫下“胡亂應付，輕描淡寫，避實就虛，欺人太甚”的批語，并將其發到自己的微博上。

“上述報告對審計結果的處理既沒有對具體責任人的懲治，又沒有對所暴露問題有制度層面的反思，屬于典型的走過場和糊弄人。”王富海提出質疑：“審計是最后一道關，如果審計發現問題后我們輕描淡寫地讓它過了，對公職人員出現的違反紀律的行為都采取容忍態度，這樣的審計有什么用。”

公眾之所以如此關注“審計風暴”，無非是寄希望于“審計風暴”帶來“問責風暴”和“廉政風暴”，期盼“審計風暴”能有效遏制日益蔓延的違法違規現象。可現實情況是，每次“審計風暴”之后，“問責”大多停留于“內部整改”，而非進一步的行政問責，或移送司法機關，追究刑責。

這種“高高掛起、輕輕落下”的現狀導致了“屢審屢犯，屢犯屢審”的怪象。今年國家審計署的審計報告指出，中科院以項目名義發放近億元福利，鐵道部違規花1850萬拍宣傳片，農業部干部違規持下屬公司股票，商務部6000萬元項目未公開招標……

仔細閱讀這份數百頁的審計報告，對問題的描述具體而詳盡。但相較于翔實的問題清單，被審查的50個部委的處理辦法卻只有寥寥數語，且幾乎是千篇一律，“高度重視、積極整改”是各部委給出的“標準答案”。

人們發現，盡管年年皆有“審計風暴”，但是每每上榜的都是熟悉的“老面孔”，不同的只是各部委每年更新的數字以及更換的新案例，真正的問題沒有得到實質性的解決。

事實上，在很多情況下，審計部門一邊列出審計發現的問題，一邊則被告知“已經整改”和“正在糾正”。而如果整改是真實、有效的，那么同一個單位怎么會出現連年審出同一個問題的“怪象”；如果整改是切實的，同類問題不僅不應該在一個部門里一再出現，而且在其他政府部門里也應該得以避免。但實際上是，同類問題不僅在一個部門里連年出現，也出現在了不同部門里。

據悉，現今政府審計在一些國家正在從以財務真實性和合法性為對象，逐漸轉向著重于政府財政活動的效率。這就是說，在這些國家，一般意義上的財務作假和不合法收支行為，已經少到不必作為審計的主要對象。而在中國，政府審計還停留在致力于保證財務真實和發現違規收支。

專家指出，審計只是一個起點而非終點，最終目的是要將查出的問題盡快予以解決和糾正，懲前毖后、治病救人。如果“審計風暴”刮得很猛，而違法違規者在“審計風暴”中受到的損傷卻很小，這在某種程度上就無異于鼓勵大家一起違規，甚至于促使他們在法不責眾的心理暗示下形成可怕的腐敗同盟。

作為國家錢袋子的監管者，人大必須承擔起憲法和法律規定的職責。

初衷的美好，現實的無奈，“審計風暴”逐漸成為了“審計疲勞”，也在情理之中。

把審計提升到國家治理層面

這么多資金被挪用、濫用，難道相關部門的領導不應該承擔政治責任嗎？作為錢袋子的監管者，人大應該擔當起怎樣的職責？

已經過世的憲政學者蔡定劍教授曾表示，全國人大應該出臺制度來監督國家財政預算的執行，對于政府官員的違法違紀行為，應該追究其責任。他表示，問題出現以后，全國人大應該啟動相關程序。包括：讓有關部門過來接受質詢，要求有關部門進一步調查，看是否存在違法行為，需不需要核實。人大既可以自行組織特定問題調查委員會調查，也可以要求有關專門委員會調查，也可以要求檢察機關展開調查。

“這可都是納稅人的血汗錢！”“我們迫切想了解，使用這筆錢是否經過正常決策程序？是否存在個別領導未經民主程序，直接將錢投了下去？”“現在只收回幾千萬元，尚有4個多億未收回，這筆錢若是收不回來怎么辦?是否應該追究領導責任？”

2012年7月25日上午，湖南省十一屆人大常委會第三十次會議審議了《關于2010年度審計工作報告指出問題再整改情況的報告》。據悉，這個年度的審計整改情況報告已是第4次上人大常委會接受審議，這不僅在湖南人大歷史上罕見，在全國也比較少見。

按照相關法律規定，人大常委會認為必要時，可以對審計工作報告做出決議。然而，在現實中，像湖南人大這樣對審計報告發現的問題揪住不放的確實很少。

據悉，2012年7月4日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，部署2011年度中央預算執行等審計查出問題整改工作。會議指出，審計發現的問題能否得到徹底整改，關系到政府的執行力和公信力，各級領導要高度重視。有關地區、部門和單位要在10月底前將整改情況報告國務院。國務院將在年底前向全國人大常委會專題報告。會議強調，要嚴肅財經紀律，對審計揭露出來的腐敗案件和犯罪線索要徹查到底，絕不姑息。

南京審計學院國際審計學院院長時現教授認為，現有的機制并不能從根本上解決“屢審屢犯，屢犯屢審”的問題，要從根本上解決這個問題，就應該把審計上升到國家治理的高度。

“其實，錢是納稅人的，但納稅人的代表并不明確，美國審計總署已經上升到對國家安全的審計。審計要向納稅人負責，向社會公眾負責，而不是向政府負責。因為政府只是社會公眾的代理者，如果向社會公眾負責，在一定程度上，對代理者的利益就會造成沖擊，所以就可能大事化小，小事化了。”時現說。

經驗表明，外部監督總是比內部監督更為有效。全國人大代表葉青建議修改有關法律，使審計機構由現在直屬政府，改為隸屬人大。改“行政審計模式”為“立法審計模式”，建立中國特色的立法型審計監督體制，審計部門對人大負責，向人大報告工作，而不是向政府和上一級審計部門負責。

考慮到中國的國情，在體制上，把審計監督納入人民代表大會制度，全國人大常委會和地方各級人大常委會建立審計部門作為國家審計監督機構，在本級人大常委會的直接領導下進行審計監督工作；同時，政府部門仍然保留內部審計部門。在審計監督的內容上，與人大的預算監督相應，人大的審計機構負責預算執行的審計監督；政府審計部門負責政府各部門、企事業單位財政收支的審計工作，并向人大提交報告，接受人大的監督。

可見，要真正實現“審計風暴”的轉型，切實發揮“審計風暴”的應有作用，體制的轉型勢在必行。