政府職能轉型與社會組織培育:政治嵌入與個案經驗的雙重路徑

摘要：政府購買社會組織服務和社會組織培育是政府職能轉型的兩個重要動力來源。學界目前對于政府如何購買社會組織服務關注較多，而對于如何培育社會組織以及如何解釋當前我國社會組織培育的現狀缺乏相應的研究。本文運用嵌入性理論，結合地方政府培育社會組織的個案經驗，對我國社會組織的培育現狀進行了考察和闡釋。整體來看，我國社會組織的培育呈現出政治嵌入的特征，這種政治嵌入的方式屬于政府職能轉型時期對社會組織培育進行控制的一種過渡性路徑，其發展的方向是一種寬松的培育路徑。

關鍵詞：政府職能轉型；社會組織；政治嵌入；個案經驗

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502(2012)02－0108－07

一、文獻回顧與問題提出

20世紀80年代，西方發達國家掀起了一場行政改革運動，學術界一般稱之為“新公共管理運動”。“新公共管理運動”的理論基礎是“新管理主義”，它主要由管理主義、公共選擇理論、交易成本經濟學和委托—代理理論等組成。“新管理主義”對傳統的管理理論提出了挑戰，主要表現為管理的自由化和市場化。在此基礎上，新公共管理理論認為，社會組織的管理實踐和技術優越于公共部門并且可以用于公共部門，公司管理之間的區別是一種假象，管理就是管理。公共管理運動力圖解決的核心問題之一其實是為社會組織參與公共治理創造理論空間。

從實際操作層面看，新公共管理理論要求對傳統的政府管理模式進行變革，從而，在新公共管理運動中許多新的政治管理模式相繼被提出，如企業家政府、參與式政府和減少規避政府等。這些新的政治管理模式的核心目標之一都是力圖實現公共管理的社會化，即將社會組織納入公共管理的主體范圍中，政府的管理職能逐漸淡化，公共服務職能的實際提供主體由政府轉變為社會組織。從這個角度來說，新公共管理運動的核心議題是政府職能的轉型。

就我國而言，政府職能的轉型主要體現為服務型政府的建設。按照新公共管理理論的建構邏輯，建設服務型政府，就需要將政府的服務職能轉移到社會組織手中，實現公共服務提供的主體轉換。從目前我國學界對這一問題的研究看，學者們對于政府如何將服務職能轉移到社會組織手中進行了較為豐富的研究，集中表現為政府如何實現公共服務與政府主體的分離，政府如何從社會組織那里購買公共服務產品Purchase of Service Contracting)以及國外政府購買公共服務的經驗比較與借鑒。但政府職能轉型實際上是一個動態過程，公共服務提供的主體轉換必須建立在社會組織發達的基礎上，沒有這個條件，服務型政府的建設便沒有一個有效的載體。從某種意義上說，社會組織的發達程度決定了政府職能轉型的成功與否。就我國而言，社會組織的發展還處于起步階段，社會組織有效參與到公共管理中還需要較長時間的發展。因此，推動政府職能轉型就必須培育社會組織，同時積極引導社會組織進入公共管理層面。然而，學術界將重點主要放在政府如何購買公共服務的研究中，對社會組織培育的關注較少，主要是從公民社會理論、社會建設和功能主義出發展開討論。同時，既有的一些研究僅僅是運用實證方法對政府培育社會組織進行考察，而沒有從多維方法論展開討論，從而也就不能在理論層面對我國目前的社會組織培育現狀進行有效的理論描述和闡釋。

基于以上分析，筆者認為，應該將目前學界對社會組織培育研究中的實證偏好與理論分析相結合，用理論描述個案經驗。基于此，筆者從個案經驗角度，運用嵌入理論分析政府在社會組織的培育過程中是如何實現政治嵌入的，同時關注培育后的社會組織如何與地方政府合作，促進政府職能轉型。筆者試圖通過這種個案經驗的嵌入理論分析，對我國政府職能轉型過程中社會組織培育現狀進行理論闡釋，通過對比我國社會組織的培育現狀與社會組織培育的兩種路徑，對社會組織培育的路徑進行評價。

二、嵌入性理論與社會組織培育

眾所周知，嵌入理論屬于經濟學的范疇。20世紀英國著名經濟史學家卡爾·波蘭尼在其代表著作《大轉型：我國時代的政治與經濟起源》中提出，“交易行為通常是嵌入在包含著信任和信賴的長期關系之中的，這種關系往往能消除交易的對立性”，由此首先提出了嵌人性(Embeddedness)這個概念。后來新經濟社會學家格蘭諾維對這一概念進行了較為系統的闡述，1985年，格蘭諾維在《美國社會學雜志》發表了《經濟行動和社會結構：嵌入性問題》一文，在美國社會學界引起了轟動。格蘭諾維認為波蘭尼對社會因素的消極判斷存在問題，指出“我們研究的組織及其行為受到社會關系的制約，把它們作為獨立的個體進行分析是一個嚴重的誤解”。格蘭諾維的嵌入性觀點主要是，認為經濟活動是一個人際互動，而不是一種制度化的過程，強調人際互動產生的信任是組織從事交易的基礎，也是決定交易成本的重要因素。美國學者巴伯對嵌人性概念及其理論意義做了進一步分析，巴伯認為客觀世界的經濟運行規律并不是像新古典經濟學所假設的情境那樣，按照獨立、非人格化和理性的市場交易進行的，因此嵌入理論對經濟學和社會學傳統觀點的修正是對既有理論的重大發展。非為嵌入理論的代表人物之一，烏茲對嵌入理論的貢獻主要體現在他提出了“關系嵌入性悖論”，同時他認為嵌入性對經濟運行產生影響主要在于嵌人性可以提供信任、傳遞有效的信息和促進問題的共同解決。

嵌入理論強調組織的外部環境對組織的影響，且這種影響是存在多重維度的。根據美國學者祖京和迪馬吉奧的研究成果，組織嵌入可以分為結構嵌入、政治嵌入、文化嵌入和認知嵌入四個維度，這種對組織嵌入的劃分偏重于強調社會、政治和文化的影響作用。根據笛爾的觀點，組織嵌入實際上將環境作為一個分析性概念，將環境分解成相關的系統或主體，這些系統或主體的行為和制度安排影響到組織目標的達成和組織的成長。㈣

社會組織作為社會中的重要組成部門，其產生、成長和發展均需要與其所處的環境聯系起來，進行良性的互動。一方面，社會組織的培育是在一定的環境中進行的，環境是社會組織培育的重要載體；另一方面成長起來的社會組織也要對所處環境的變化進行積極回應，否則也會被變化的環境淘汰。把上述組織嵌人的四個維度與社會組織培育相結合，本文將社會組織培育的嵌入分為政治嵌入、社會嵌入和文化嵌入三個層面。

從經濟社會學看，政治嵌入是指經濟制度和經濟決策是在包括經濟行為體和非市場機構，尤其是政府和其他社會階層在權力追逐過程中形成的，政府制度上的規定為經濟發展提供了權力基礎和動力機制。就社會組織的培育而言，這種政治嵌入主要體現為政治系統的支持和規制，社會組織的培育會越來越多地體現國家制度化和合法化的規則。具體而言，社會組織的培育將會受到政治制度和決策的影響。本文所要描述的是社會組織培育過程中的政治嵌入，筆者認為，依據政治嵌入理論對社會組織培育進行分析能夠更好地解釋我國社會組織的培育和運作邏輯。結合政治嵌入，筆者選取了成都市Y街道作為分析的個案，基于對成都市Y街道培育社會組織的實踐的觀察，筆者集中考察了Y街道社會組織培育過程中的政治嵌入內容和社會組織與政府合作治理的幾種路徑。

三、成都市Y街道社會組織培育的政治嵌入

Y街道隸屬于成都市溫江區，Y街道試圖通過培育社會組織，加快服務型政府建設，深化社會管理改革。在實際操作中，Y街道主要從登記備案、獎勵政策和社會人才培養三個方面培育社會組織。目前，Y街道已經培育社會組織29個，2007年以來，Y街道每年向各社會組織購買服務的資金保持在40萬元，各社區(村)利用村級公共服務專項資金向社會組織購買服務的平均金額為3萬元。通過與社會組織合作治理，Y街道有效提高了公共服務水平，連續四年被評為“四無”(無群體訪、無越級訪、無非正常訪和無進京訪)街道。

從邏輯上說，政府培育社會組織存在意愿和能力兩個方面的問題。就成都市Y街道而論，Y街道在意愿上是積極進行社會組織的培育的，其目的是“加強政府和社會各階層之間的溝通，提升城鄉公共服務水平”。在能力上Y街道從政策、管理、經濟和結構上對社會組織的培育進行了嵌入。雖然政策、管理、經濟和結構在內容上存在差異，但均屬于政府行為，因此筆者將這四種嵌入都納入政治嵌入的范疇，在政治嵌入的范圍內進行討論。

(一)政策嵌入

政策嵌入是政府通過制定相關制度和政策對社會組織的培育過程等進行文本規定。一方面政策嵌入為政府培育社會組織制定了比較具體的措施和目標，另一方面也為社會組織的生成提供了合法性。成都市Y街道在培育社會組織的過程中，首先制定了《關于扶持社會組織和社工人才發展的實施意見(試行)》，從政策上對社會組織培育過程中的基本原則、培育目標和獎勵政策進行了規定，從而明確了Y街道對社會組織培育進行引導的具體措施。

(二)管理嵌入

管理嵌入主要是政府在社會組織培育過程中對社會組織的成立和活動進行調控。Y街道的管理嵌入主要表現為對社會組織實行“寬進嚴出”，即降低社會組織的登記門檻，實行“登記備案雙軌制”，同時強化對社會組織的評估與監督，引入優勝劣汰機制，安排專門人員對各類社會組織進行摸底、測評和監察。

(三)經濟嵌入

經濟嵌入是Y街道影響社會組織培育的一個重要方面，Y街道的做法是使購買社會組織服務常態化，為社會組織的成長提供經濟來源。這種經濟嵌入帶有選擇性，Y街道對社會組織的經濟嵌入只針對具有公益性、慈善性等符合街道經濟社會發展需要的社會組織。同時，Y街道也通過獎勵政策對社會組織的發展予以經濟支持，包括對取得社會工作師資格證并在社會組織中服務滿一年的人員進行獎勵，對區級以上文化、藝術、新聞和出版等評獎中獲獎項目進行物質獎勵。

(四)結構嵌入

結構嵌入是指社會組織與更為廣闊的社會關系網絡發生聯系，使得社會關系網絡成為影響變量之一。街道在社會組織培育過程中，一方面鼓勵符合條件的居民參與到社會組織的培育中，同時組織符合社會工作師報考條件的人員參加助理社會工作師和社會工作師資格考試，為社會組織培養專業性的社工人才。另一方面，引入新華億、恩派(NPI)等知名社會組織孵化機構，從“孵化申請”、“初步評估”到協助注冊登記、托管財務等，對有發展潛力的備案社會組織進行專業化、全方位培育，促使其轉化為專業性強、運作規范的登記類社會組織。

如果按照西方社會組織理論對Y街道培育的社會組織進行分析，那么這些由政府培育的“社會組織”并不是西方社會組織理論中所謂的真正的社會組織，因為它不完全具有非政府組織應有的組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。從某種意義上說，Y街道培育的社會組織可以稱為中國式的社會組織。

四、培育之后：Y街道社會組織的合作實踐

在社會組織培育之后，就是社會組織如何與政府合作，推動政府轉型的問題。Y街道與社會組織的合作實踐路徑主要有三個方面。

(一)社會組織參與公共服務

Y街道推動社會組織參與公共服務，主要是將部分公共服務的職能以政府購買的方式，通過雙方約定具體內容的合同轉移到社會組織手中，同時為社會組織免費提供用地和約兩年的經營費用，但政府對社會組織所承擔的公共服務要進行政策引導、考核管理和測評監管。Y街道在2008年組織成立“居家就業基地”和“24365”社區生活服務中心兩個社會組織，“居家就業基地”主要生產電子配件，由廠家定點回收，基層主要為社區居民提供技能培訓和實踐鍛煉的服務。“24365”社區生活服務中心通過電話服務熱線連接加盟企業(個人)和居民群眾，由中心將修電器、賣廢品、通下水道和送水等服務項目和服務公司進行分類，建立數據庫，以熱線電話形式提供服務。2010年，Y街道通過與“成都心家園社會工作服務中心”合作，組織成立了“瑞泉馨城居家養老服務中心”，中心組織專業社工和志愿者，以無償、低償服務方式，為社區老年群體提供日間照料、保健、學習、娛樂和法律援助等專業服務。

(二)社會組織參與文化建設

Y街道主要是按照功能來培育社會組織的，這些功能主要包括文體活動、維權、服務和社會救助。按照這種設計，Y街道于2007年登記成立了“綠芽新市民藝術團”，這個藝術團是Y街道社區居民實行自我管理的組織，目前已經發展了12支文體活動隊伍，會員有300人。2008年成立的“涌泉千紫文化藝術學校”的主要功能和目標是推動城鄉一體文化教育，學校主要是為失地農民子女免費提供文化藝術培訓。Y街道還有藝術類社會組織，如“編織插花藝術中心”和“飾美藝術中心”，這些藝術類社會組織一方面可以為社區居民提供多樣化的文化娛樂活動，同時也在某種程度上帶動了社區居民就業。

(三)社會組織參與社會調解

2007年Y街道成立了“馨悅工作室”，其職能主要是參與社會調解，主要承擔社區居民的心理疏導工作，如對社區居民因拆遷易居等帶來的心理問題進行調適。2010年Y街道成立了“王大姐說事”調解站，調解站的工作人員主要是老黨員、老干部和在群眾中有一定威信的黨員群眾代表，目的是幫助調解家庭糾紛和鄰里糾紛，在群眾中形成正確的輿論導向、是非觀念和積極向上的社會風氣。

從Y街道與社會組織的合作實踐，可以發現政府培育的社會組織主要具有四個方面的特征。第一，政府培育的社會組織與政府在某些職能方面相互重疊，這不是說政府將職能賦予社會組織，而是形成了社會組織與政府共同履行某些公共服務職能的趨勢。第二，社會組織受到政府的監管和評估，處于半自治狀態。第三，政府是社會組織業務的指導者。從Y街道看，政府不僅為社會工作人員提供培訓和上崗機會，還對社會組織的職能和工作進行了分類。第四，政府是社會組織主要的經濟支持者。政府培育社會組織的這些特征決定了社會組織必須與政府進行合作，而且這種合作帶有依附性。這四個方面的特征都集中反映了社會組織培育過程中政治嵌入的痕跡。

五、發生的邏輯：政治嵌入的問題情境

在對Y街道進行考察的過程中，Y街道的干部HS就政府控制社會組織進行了評論，他認為“政府對于社會組織的管理不可能完全放松，一方面擔心社會組織卷錢走人，另一方面沒有政府作為支撐的社會組織群眾也不敢相信。”街道干部的評論對于我們理解社會組織培育過程中的政治嵌入具有啟示意義。筆者認為，政治嵌入發生的邏輯主要來源于國家、社會兩個方面。

從國家層面來說，第一，國家對社會組織的培育進行政治嵌入表明國家在意愿上愿意進行公共職能的調整，讓社會組織參與公共服務，可以減輕政府的負擔，同時提高政府管理的效率。第二，政治嵌入意味著社會組織合法性的增強。第三，政治嵌入加強了國家對社會組織的控制。

從社會層面來說，一方面沒有政治嵌入的社會組織提供的社會服務很難獲得居民的認同，正如街道干部HS所說，居民對于沒有政治支持的社會組織所提供的服務表現出不信任，而政治嵌入可以有效解決這個問題。另一方面，我國的社會組織并不發達，因此需要一種力量去引導，這也為政治嵌入提供了進入的空間。

六、結論

總體來看，在社會組織成長過程中存在著兩種可能的發展路徑：一種是政府放寬對社會組織的控制，讓社會組織實現自我成長，這種路徑更加符合西方社會組織的發展模式，從而減少了公民社會發展的環節；一種是政府加強對社會組織的控制與監管，包括對社會組織的成立、人員組成、資源籌集和服務內容等加強控制。這種路徑雖然將國家的意志滲透到社會組織中，但可以讓社會組織在成長的過程中擁有更多的資源和合法性，對于社會組織的成長具有推動作用。分析Y街道對其社會組織的培育，筆者發現政府在培育社會組織的過程中，對于社會組織的控制實際上處于搖擺狀態，即政府對社會組織的控制并未固定在加強或者放寬，而是二者兼而有之。通過對政治嵌入所處的問題情境進行分析，筆者認為在國家和社會共同作用背景下，很難將目前我國社會組織培育中的政治嵌入簡單地歸入以上兩種路徑：一方面國家積極培育社會組織，在社會組織成立、管理和資金等方面給予了更多空間；另一方面，居民的不信任也使得社會組織必須增強其合法性。因此筆者認為，目前對于社會組織培育的政治嵌入，從更多意義上屬于政府職能轉型時期對社會組織培育的一種過渡路徑。這種過渡路徑意味著政府對社會組織的培育最終會發展到第一種路徑，即逐步放寬對社會組織的控制。

注釋：

①國內對社會組織的稱謂較多，主要有非政府組織、私營部門、第三部門、非營利組織、志愿者組織、民間組織等。本文使用的社會組織從范圍上看具有狹義取向，主要是指非政府、非營利的自治組織。就中國而言，社會組織是存在區別的，這種區別主要是根據社會組織與政府的關系緊密程度。陳國強和曾麟在《社區培育社會組織過程性研究——一項對社會組織與政府之間關系的考察》一文中，將我國的社會組織分為轉制型社會組織、完全生成型社會組織和半生成型社會組織，轉制型社會組織由原來的事業單位、政府派生組織轉化而來，完全生成型社會組織完全由政府獨立扶持起來，半生成型社會組織先從社會中形成初步形態的群體、團體，后經政府扶持、發展而來。具體參見顧建鍵、馬立、[加]布魯斯·哈迪等著：《非政府組織的發展與管理——中國和加拿大比較研究》，上海交通大學出版社2009年版，第188-202頁。從以上劃分看，本文所討論的社會組織應屬于第二類組織類型。

②政府購買服務一般指政府在社會福利的預算中，以服務體系預算為度，向社會各類提供社會公共服務的非政府組織——社會服務機構，直接撥款購買或公開招標購買社會服務。可參見田玉榮主編：《非政府組織與社區發展》，社會科學文獻出版社2008年版，第5頁。政府購買社會組織服務的類型一般有功能型購買、項目型購買和期許型購買三種路徑。可參見陳志衛、戴志偉等著：《新社會組織：實踐與研究》，中國社會出版社2008年版，第27-28頁。

③較具代表性的成果參見陳華：《吸納與合作：非政府組織與中國社會管理》，社會科學文獻出版社2011年版；王卓君：《政府公共服務職能與服務型政府研究》，廣東省出版集團、廣東人民出版社2009年版；陳志衛、戴志偉等著：《新社會組織：實踐與研究》，中國社會出版社2008年版；丁元竹：《非政府公共部門與公共服務：中國非政府公共部門服務狀況研究》，中國經濟出版社2005年版；張鐘汝、范明林著：《政府與非政府組織合作機制建設——對兩個非政府組織的個案研究》，上海大學出版社2010年版；王振海、王義：《地方政府購買民間組織服務的現狀與對策》，《天津行政學院學報》2011年第5期；陳書結、張汝立：《政府社會服務觀與社會公共服務改革——英美政府購買社會公共服務的比較研究》，《探索》2011年第4期；楊寶：《政府購買公共服務模式的比較及解釋：一項制度轉型研究》，《中國行政管理》2011年第3期；郭強華、俞雅乖：《民間組織參與公共服務購買模式分析》，《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2010年第2期；韓俊魁：《當前我國非政府組織參與政府購買服務的模式比較》，《經濟社會體制比較》2009年第6期；伊強：《關于政府購買社會組織服務問題的思考》，《中共鄭州市委黨校學報》2011年第5期；陳暉：《論政府購買社區公共服務》，《云南行政學院學報》2009年第2期；趙立波：《完善政府購買服務機制，推進民間組織發展》，《行政論壇》2009年第2期；王名、樂園：《中國民間組織參與公共服，務購買的模式分析》，《中共浙江省委黨校學報》2008年第4期；曾永和：《政府購買社會組織服務在上海的實踐與探索》，載于顧建鍵、馬立、[加]布魯斯·哈迪等著：《非政府組織的發展與管理——中國和加拿大比較研究》，上海交通大學出版社2009年版，第147-151頁；田玉榮：《論我國非政府組織在社區發展的制度化條件》，載于田玉榮主編：《非政府組織與社區發展》，社會科學文獻出版社2008年版，第1—11頁；李冬妍：《加強政府與非營利組織合作伙伴關系的財稅政策探析》；靳東升：《中澳非營利組織稅收優惠和管理的比較及思考》；彭耀林：《澳大利亞非營利組織稅務制度——管理與服從》；羅賓·弗萊明：《澳大利亞政府和非營利部門的合作》；戴維·湯姆森：《澳大利亞社區非營利組織的發展管理》，以上五篇文章均載于廖鴻主編：《社會組織建設的新視野——中國和澳大利亞經驗分析》，時事出版社，2010年版。

④關于這方面的研究成果主要是學術論文，參見劉鵬：《從分類控制走向嵌入式監管：地方政府社會組織管理政策創新》，《中國人民大學學報》2011年第5期；張丹丹、沈關寶：《公民社會的發展與形成——民間社會組織的培育與公民的有序參與》，《學術界》2011年第6期；胡仙芝：《積極培育社會組織，構建社會矛盾調解體系——以社會中介組織為視角》，《國家行政學院學報》2006年第6期；尹志剛：《社會組織培育與社會建設制度框架建構——基于北京市，西城區社會組織的調查》，《北京工業大學學報》(社會科學版)2010年第5期；何云峰、孟祥瑞：《政府對新生社會組織的催化與公共服務社會化》，《上海師范大學學報》(哲學社會科學版)2011年第4期；陳國強、曾麟：《社區培育社會組織的過程性研究——一項對社會組織與政府之間關系的考察》；上海市盧灣區行政學院課題組：《社區組織培育與發展的新探索——從上海五里橋社區社會組織服務中心說起》，以上兩篇文章均載于顧建鍵、馬立、[加]布魯斯·哈迪等著：《非政府組織的發展與管理——中國和加拿大比較研究》，上海交通大學出版社2009年版；王景彪：《精心培育，社區社會組織呈現良好發展勢頭》；趙軍：《著眼構建和諧社會，大力培育社區社會組織》；鄒新華：《堅持指導與服務并重，培育社區社會組織發展》，以上三篇文章均載于廖鴻主編：《社會組織建設的新視野——中國和澳大利亞經驗分析》，時事出版社2010年版。

⑤學界對政府培育社會組織的兩種路徑可概括為放寬和加強兩種取向。所謂放寬，就是指政府放寬對社會組織的控制，為社會組織的成長提供更多的自生空間。所謂加強，就是指政府加強對社會組織的培育，社會組織的成長是在政府的主導下進行的。

⑥“登記備案雙軌制”主要是指通過注冊登記與備案兩種辦法來培育社會組織。Y街道的做法是，對于成立以公益性為目的的社會組織和涉農社會組織，包括民辦非企業單位和社會團體兩大類，相關材料交由街道辦公室整理后向區民政局申報。對于不具備注冊條件的，由街道向民政局“備案”，由此形成兩種類型的社會組織，即登記類社會組織和備案類社會組織。

⑦這里的經濟嵌入主要是指政府對社會組織進行經濟扶持，因此這種經濟嵌入就帶有濃厚的政治色彩，而不單單是經濟層面的內容。

⑧從政治嵌入看，這種結構嵌入也是在政府的主導下，社會組織與更為廣闊的社會關系網絡發生聯系。因此不能與社會嵌入相等同。

⑨社會組織的這五個特性是由美國學者約翰·霍布金斯大學非營利組織比較中心于20世紀90年代提出。具體參見L.M.Salamon＆H.K.Anheier，Defining the NonprofitOrganization，Walter de Gruyter，1997.

⑩劉鵬在其論文《從分類控制走向嵌入型監管：地方政府社會組織管理政策創新》(《中國人民大學學報》2011年第5期)中，提出了嵌入型監管模式，在對嵌入型監管模式進行學理總結的過程中，同樣運用了國家一社會分析范式，但筆者認為，劉鵬在分析過程中過于強調社會結構與需求的多樣化。而忽視了居民對社會組織合法性的關注。但如果忽視了居民對社會組織合法性的關注，往往會造成社會組織一廂情愿提供服務，而居民拒不接受的情況。

責任編輯：蕭雅楠