內部行政責任的價值功能

摘要：隨著我國行政法制化的進程，越來越迫切需要全方位行政工作法制化。內部行政責任理論彌補了原有行政責任的不足，提高了行政法與社會發展的契合度，從而完善了我國行政責任理論。內部行政責任理論不僅填補了原有行政法的空白，而且解決了現有內部行政責任機制運行的問題。

關鍵詞：行政責任；內部行政責任；價值功能

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502(2012)02－0043－04

一、內部行政責任的概念

(一)內部行政責任的概念

行政責任指行政主體及其公務員因違反行政法律規范而依法承擔的法律責任，具體可分為行政處分和行政處罰。內部行政責任則是對行政責任的進一步細分。簡單地說，內部行政責任是指行政機關及其公職人員在行使法律賦予的行政權的過程中，做出了違反有關行政管理法律、法規的規定，但尚未構成犯罪的行為，依法應當向行政系統內部承擔的法律責任。內部行政責任的具體含義包括：(1)內部行政責任是行政機關自省、自律系統。內部行政責任的追究，必然對行政倫理產生一定的影響。(2)內部行政責任是政府為善功能的具體表現。(3)內部行政責任是內含一系列分工明確、環環相扣的實踐機制。(4)內部行政責任是促進內部行政法規范化、具體化的內在動力。

(二)內部行政責任與外部行政責任的關系

內部行政責任實質上是對行政責任的進一步細分，即以行政機關內部，由內而外的對行政責任進行深層次的劃分。明確區分內部行政責任與其他行政責任的界限是研究內部行政責任的前提和基礎。根據我國行政責任的理論與實踐特點，可將行政責任分為內部行政責任和外部行政責任兩大部分。外部行政責任行政機關及其公職人員因違法或褻瀆行政行為，必須依法承擔的行政責任。換句話說，內部行政責任是行政機關及其公務員對其所屬的整個行政系統依法所要承擔的行政責任。雖然，理論上內部行政責任和外部行政責任的界限是很明顯的，但實踐中，內部行政責任與外部行政責任是同時存在并同時起作用的。內部行政責任與外部行政責任之間是辯證統一的關系。第一，內部行政責任與外部行政責任并存于行政責任之中，是一個事物的兩個方面。作為一個行政法學概念，行政責任是內部行政責任和外部行政責任的上位概念，兩者是對行政責任的進一步細分或者說是行政責任的一種分類。第二，兩者是既并存又相互獨立的關系。在行政責任范疇，各自有其運行方式和適用程序。第三，內部行政責任與外部行政責任不能互相取代亦不能互相抵消。第四，內部行政責任與外部行政責任的構成要件存在一些共同特征。

二、內部行政責任的運行模式

內部行政責任是一個完整的內部控權體系，同時又是一種引導系統。通過對內部行政責任的認定、追究、究責方式、究責程序、究責依據、究責機關、對究責過程的監督等一系列的聯動機制來引導內部控權機制的運作。

(一)內部行政責任的運行

內部行政責任的運行是指在行政系統內部，內部行政責任的認定、究責以及究責程序、究責方式、究責依據等步驟和次序，這些步驟連接起來組成了內部行政責任的運行。具體可分為宏觀和微觀兩種運行模式。

1.宏觀的運行模式。宏觀的運行模式是根據我國行政機關設置的層級特點來區分的。行政機關是按照級別設立的，上級行政機關可以對下級行政機關的行政行為進行監督和檢查，下級行政機關就自己的行政行為向上級行政機關負責。內部行政責任就是通過它自身的引導功能，引導內部行政責任的落實，也就是查清內部的責任主體。例如，在國家賠償中，行政機關作為賠償主體向行政相對人承擔賠償責任。同時行政機關亦是責任主體，向其上一級的行政機關承擔內部行政責任。

2.微觀的運行模式或稱人事究責機制。這種機制主要是追究行政機關公務人員的責任。行政機關的公務員與所在行政機關的關系是隸屬關系，行政機關公職人員依法行使行政權力，除了對社會負責之外，還要對所屬行政機關負責。這種追究責任機制，在實踐中包括公務員的績效評估、公務員的考核評定、對公務員違法違紀的內部追究責任等。

(二)內部行政責任的非獨立運行

首先，內部行政責任與外部行政責任是行政責任的兩個部分，是一個事物同時存在的并相互聯系的兩個方面。其次，內部行政責任和外部行政責任雖然調整范圍的依據不同，但在實踐中，是同時存在并互相影響、不可分割的。例如，同一案件，既涉及到對行政相對人承擔法定行政責任，又涉及到行政系統內部追究涉案公務人員的內部行政責任。對行政相對人承擔法定行政責任的程序和方式屬于外部行政責任的范疇，而在行政系統內部追究涉案公務人員行政責任(行政追償、行政處分等)的程序和方式則屬于內部行政責任的范疇。外部行政責任的糾查會為內部行政責任的啟動提供資料和現實依據；內部行政責任的究責也會對外部行政責任的啟動起到警示作用。因此，可以說內部行政責任與外部行政責任是相互依存、共同起作用的。

三、內部行政責任的價值功能

(一)提高行政效率，降低自由裁量權被濫用的幾率

20世紀80年代末期，西方國家的法治理念和大量外來的法律條文引入我國，新的法制觀念與傳統的行政觀念發生了激烈的沖突。人們發現，即使是受到同樣的執法技術、法制觀念、法律知識的教育，由于對法律知識和法律觀念內化程度不同，他們的執法行為也是不同的。所以單純地依賴行政權的執行主體來維護行政權的“善”的本質是不可能的，還需要依靠制度、程序等機制作為保障。

隨著我國社會各方面條件和法制環境趨于成熟，對全方位行政法的需求越來越迫切，不僅要求行政范圍的廣泛性，而且要求行政行為的靈活性。簡單地說，即對行政權運行的效率和效果都提出了更高的要求。內部行政責任系統在行政權運行的初期就具有對該行政行為進行自我監督和自審、自查的機制。這樣不僅減少了違法、違規行政行為和自由裁量權被濫用的幾率，而且降低了國家的行政成本，大大提高了行政效率。法律允許行政機關及其公職人員在行駛行政權的過程中有一定程度上的自由裁量權，即在法定的范圍內，公職人員可以自由選擇行使行政權的方式和方法。實踐中，自由裁量權的存在，雖然提高了行政權行使的實際靈活度，但同時也存在著行政權運行過程中被濫用的可能。如果這種法定范圍內的自由裁量權被無限制地濫用，國家就要為這種錯誤的行政行為買單，從而加重了國家的行政負擔。因此，控制自由裁量權是內部行政責任體系的價值目標之一。

(二)樹立以人為本、和諧行政的政府形象

內部行政責任體系內含有與人為善的倫理意蘊，內部行政責任主張行政權性“善”，①認為行政權本質上是“善”的，并且有與人為善的能力和內在屬性。行政主體有能力依靠自己的自覺和行政倫理意識，積極、主動地對自身的行政行為進行監督和自控。行政權的“善”性是以憲政為依托的。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民。行政機關是國家的執行機關，是代替人民行使國家權力。如果按照行政權或行政機關屬“惡”②的說法，那么其體現的國家權力也是性“惡”的，顯然這種說法并不成立。現在我們提倡和諧社會，就是要求我們各級行政機關，與人為善，處理好同人民群眾的關系。

內部行政責任是一個綜合概念，是各個內部運行機制的總稱。內部行政責任強調行政主體及其公職人員的自我約束和自我控制。首先，從行政權開始運行之初，內部行政責任就存在，它指的是行政行為運行之依據：行政決策、行政指導、行政法規、行政規章等具有行政立法性質的內部行政行為(行政系統范圍內的行政活動)。其次，行政主體及其公職人員通過自己對具體行政行為的理解，并采取了具體的行政行為，這就形成行政主體與客體的法律關系，這種法律關系是不以人的意志為轉移的。再次，行政行為實施以后，實現了預期的行政目的或目標，是成功的行政作為，沒有達到預期的行政目的或目標，就是失敗的行政作為。行政作為的成功或失敗，都與行政人員的主體自律有關。因此，在整個行政權運行的過程中，內部行政責任的自律性要求行政主體及其公職人員從抽象行政行為階段就要有自我約束意識。自覺地依法定職權善用行政自由裁量權，避免行政決策的任意性，降低自由裁量權被濫用的幾率。行政主體及其公職人員在實施具體行政行為時，能依法定職權和法定程序，隨時對自身行政行為進行自檢，以便及時糾正錯誤的行政行為，減少損害性行政結果的出現。從而增加人民群眾對行政機關的信心，積極配合和協助政府的行政行為。

因此，內部行政責任理論的提出意味著研究視角的轉變。從行政系統內部出發，重新定位研究立足點。依靠行政主體自身的能力維護行政權的“善”質運行，恢復行政主體本應有的社會形象。同時使行政機關及其公職人員恢復其本應有的社會形象和在人民心中的地位。

(三)增強公務員的個人行政倫理意識，提高自律約束能力

行政倫理是指行政行為主體在行使職權、履行職務時所應該遵守的倫理道德規范，是制度倫理與個體倫理的統一。行政主體依法行使行政權既是一種責任亦是一種義務。故本文所說內部行政責任范疇中的行政倫理包括行政主體的責任義務。責任義務實質上是以“事”為中介的社會關系的反映。內部行政責任體系的另一重心即行政責任的倫理內化。所謂行政責任的倫理內化即突出行政倫理的作用，使其貫穿于行政機關及其公職人員行政行為的全過程。行政倫理即貫穿于行政過程中的帶有行政職業性質的倫理，行政倫理也是現代行政理念對行政權運行全過程的內在道德要求。行政倫理從其根本意義上講是一種責任倫理，也就是說代表人民行使國家權力的行政機關，要對自己做出的行政行為負責，并能夠承擔其所做出的行政行為產生的行政責任或者簡稱為行政機關的責任權能，其中包括行政公開，行政決策的公平、公正，行政行為的合理性與合法性，正當行政程序等。內部行政責任理論及其實踐機制，不僅要求行政主體在行使行政權過程中具備較高的個人素質和行政法理論知識，而且要求行政責任倫理意識的高度內化。

四、結語

內部行政責任體系是一個完整的行政權內部控制系統，有自己的系統架構和實踐運行機制。其中包括內部行政責任的認定機構、內部行政責任的究責方式、內部行政責任的究責依據、內部行政責任運行的監督機構等聯動機制。內部行政責任體系是行政主體自覺地對自身行政行為進行自我監督的工具，從行政權運行的源頭(行政立法、行政決策)就附有監控機制對其運行過程(合理性、正當性、合法性、實用性)進行全方位的監督。內部行政責任體系具有控制行政自由裁量權、引導行政機關對自身行政行為進行自我監控以及重塑我國行政機關的行政形象的功能，值得我們深入地探索和研究，發掘其實踐價值。

注釋：

①本文所說的“善”是指行政主體有能力依靠自己的能力善用行政權；有能力依法實施行政行為，在法定范圍內善用行政自由裁量權；有能力對自己做出的行政行為進行階段性的修正和自我監督。徹底改變原有的“官本位”和“官就是老大”、“政府做的事就是對的”的舊思想。

②本文的“惡”是指政府為惡的負面社會形象。其中包括，“官官相護”、“官本位”、“行政權過度膨脹”、“政府不辦實事、濫用自由裁量權”、“行政機關的行政行為得不到有效的法律監督”等負面的社會形象。相當長的一段時間，我國的行政法理論研究都將行政機關及其行政權和行政行為當作一個瑕疵的存在即本文所說的惡性的存在，更多的行政控權研究是從行政系統外部對行政主體進行有針對性的監督和制控。我國有幾千年的封建制度，受封建社會的行政制度和舊行政陋習的影響，在公民的心里，政府一直都有諸如“政府為大”、“政府的行為相當于法律是不可以質疑的”、“民無法與官斗”的消極形象存在。

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責任編輯：宋奇