淺析中國歷年出口退稅政策的演變及其影響

摘 要：從1994年稅制改革到2007年年底，中國出口退稅政策歷經(jīng)了六次大幅調(diào)整。而2008年開始的金融危機(jī)又促使中國對(duì)已有的出口退稅政策連續(xù)進(jìn)行了七次調(diào)整。通過整理分析歷年調(diào)整出口退稅稅率的原因，從中尋找出口退稅與中國國際貿(mào)易發(fā)展的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：出口退稅；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；國際貿(mào)易

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）01-0015-03

自1994年稅制改革開始，中國經(jīng)歷了數(shù)次出口退稅退率調(diào)整。尤其在2008年金融危機(jī)之后，中國對(duì)出口退稅稅率進(jìn)行了連續(xù)多次調(diào)整。其目的都是旨在通過調(diào)整出口退稅對(duì)中國出口貿(mào)易進(jìn)行影響。

一、2005—2009年中國出口退稅政策

2008—2009年，因?yàn)槊绹鹑谖C(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退對(duì)中國出口貿(mào)易的影響，中國又開始了一輪密集的出口退稅調(diào)整動(dòng)作。具體內(nèi)容（見下頁表2）。

二、歷年出口退稅政策調(diào)整的起因和目的

1.2004年之前。中國自1985年起開始實(shí)施出口退稅政策，1988年明確了“征多少退多少，不征不退和徹底退稅”原則。1994年稅制改革后，由于出口退稅由中央財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，出口增長越快，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)就越重，退稅資金不足問題越來越嚴(yán)重。2003年年底，出口退稅欠稅累計(jì)數(shù)額達(dá)到3 000億元。2003年底，根據(jù)中國改革開放的需要和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，國務(wù)院做出了改革出口退稅機(jī)制的重大決定。首先，在稅率上進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，對(duì)國家鼓勵(lì)出口的產(chǎn)品退稅率不降或少降，對(duì)國家限制出口的產(chǎn)品和一些資源型產(chǎn)品多降或取消退稅。其次，加大了中央財(cái)政對(duì)出口退稅的支持力度，建立中央和地方負(fù)擔(dān)的出口退稅機(jī)制，對(duì)超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央與地方按75∶25的比例分擔(dān)。

在這一歷史階段，出口退稅政策主要是從整體的出口退稅率上來進(jìn)行調(diào)整，是為了實(shí)現(xiàn)出口增長、穩(wěn)定財(cái)政收入、避免經(jīng)濟(jì)過熱和遏制經(jīng)濟(jì)衰退等宏觀目標(biāo)而作出的調(diào)整，是全面性的調(diào)整。

2. 2004—2007年。2004年，在出口退稅機(jī)制改革的巨大推動(dòng)下，中國的外貿(mào)經(jīng)歷了快速發(fā)展的一年。地方分擔(dān)超基數(shù)出口退稅部分的壓力將會(huì)在2005年集中顯現(xiàn)。而全國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地方政府負(fù)擔(dān)超基數(shù)部分出口退稅的財(cái)政能力差異較大，尤其是一些中西部地區(qū)的財(cái)力相對(duì)不足，使得及時(shí)足額退稅存在一定困難。新的出口退稅機(jī)制造成出口增長越快，地方政府的負(fù)擔(dān)就越重。此外，能源、原材料價(jià)格持續(xù)大幅上漲，煤電油運(yùn)供應(yīng)繼續(xù)緊張也是2005年中國外貿(mào)發(fā)展的大的客觀背景。在這樣的出口退稅政策背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景之下，2005年，中國對(duì)出口退稅主要進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，調(diào)低和取消了部分“高耗能、高污染、資源性”產(chǎn)品的出口退稅率，同時(shí)適當(dāng)降低了紡織品等容易引起貿(mào)易摩擦的出口退稅率，提高重大技術(shù)裝備、IT產(chǎn)品、生物醫(yī)藥產(chǎn)品的出口退稅率。通過出口退稅這一方式，一定程度上調(diào)整中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)高科技產(chǎn)品和技術(shù)的投資和出口，限制“兩高一低”產(chǎn)品的大量生產(chǎn)出口。

隨后兩年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本延續(xù)了2005年的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)總體平穩(wěn)快速發(fā)展，而且結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐加大，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，積極推進(jìn)節(jié)能降耗。外貿(mào)總體運(yùn)行良好，出口增長保持平穩(wěn)，進(jìn)口增長有所加快，但進(jìn)出口增幅差距縮小，進(jìn)出口商品結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。為加快轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式，在保持出口穩(wěn)定增長的前提下，國家采取鼓勵(lì)與限制相結(jié)合的調(diào)控措施，積極推動(dòng)出口商品結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高外貿(mào)發(fā)展的質(zhì)量和效益，各項(xiàng)措施已初見成效。在外貿(mào)發(fā)展較好的情況下，中國更加重視調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，縮小進(jìn)出口差額的問題，并且減少貿(mào)易摩擦。其措施之一就是通過取消或下調(diào)部分出口商品的出口退稅率以引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

這段時(shí)期出口退稅的調(diào)整是從實(shí)際出發(fā)，分類指導(dǎo)，不搞“急剎車”和“一刀切”，采取有保有壓的政策。而同時(shí)期，中國整體的宏觀調(diào)控政策也開始采取“區(qū)別情況、分別對(duì)待、分類指導(dǎo)、有保有壓”的做法，在控制外需的同時(shí)擴(kuò)大內(nèi)需，著重于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)增長方式的良性發(fā)展。

3. 2008年和2009年。2008年美國金融危機(jī)迅速演變成影響全球經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)濟(jì)衰退。為應(yīng)對(duì)出口貿(mào)易的大幅萎縮，中國先后制定了多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)刺激政策，其中就包括不斷調(diào)高出口退稅稅率，這其中不僅包括高科技、高附加值類出口產(chǎn)品，也包括如紡織品、服裝等傳統(tǒng)出口產(chǎn)品。通過提高出口退稅，在一定程度上保護(hù)了中國出口企業(yè)，緩解了外部環(huán)境變化對(duì)中國外貿(mào)行業(yè)的打擊。

這段時(shí)期的出口退稅的調(diào)整是從外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化著手，以保護(hù)中國已經(jīng)取得國際市場(chǎng)為目的。采取有差別的、逐類進(jìn)行以及不斷觀察、及時(shí)跟進(jìn)和不斷調(diào)整的手段，已達(dá)到上述目的。暫時(shí)地、一定程度地放緩優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的步伐，確保國內(nèi)廣大外貿(mào)企業(yè)的生存。

三、出口退稅的作用

出口退稅是對(duì)出口貨物退還其在國內(nèi)生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)實(shí)際繳納的產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅和特別消費(fèi)稅。出口退稅主要是通過退還出口貨物的國內(nèi)已納稅款來平衡國內(nèi)產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)，使本國產(chǎn)品以不含稅成本進(jìn)入國際市場(chǎng)，與國外產(chǎn)品在同等條件下進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，從而增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力，擴(kuò)大出口創(chuàng)匯。

1.從國際貿(mào)易的實(shí)際情況來看，出口退稅減輕了出口企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，增加出口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。通過出口退稅，減少了企業(yè)納稅金額，可以為企業(yè)留存更多利潤，幫助企業(yè)將更多的資金投入到生產(chǎn)、研發(fā)中去。經(jīng)過退（免）稅的出口商品能夠以未含稅的價(jià)格參與國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，避免了不同國家不稅制下可能造成的含稅成本的差別，從而幫助出口商品具備應(yīng)有的競(jìng)爭(zhēng)力。

2.從理論上來看，出口退稅政策本身是一種對(duì)出口沒有促進(jìn)作用的政策。出口退稅是一種間接稅。間接稅最終是由購買該產(chǎn)品的消費(fèi)者予以承擔(dān)。對(duì)出口商品而言，在進(jìn)口國銷售時(shí)還將由進(jìn)口國根據(jù)本國稅法征收間接稅。在這種情況下，出口商品被重復(fù)課稅。出口退（免）則能夠解決這個(gè)問題。同時(shí)，按照GATT/ WTO規(guī)定，在任何締約方領(lǐng)土上的產(chǎn)品進(jìn)口至其他締約方領(lǐng)土上時(shí)，不得由于此類產(chǎn)品被免除在原產(chǎn)國或出口國供消費(fèi)的同類產(chǎn)品所負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)或由于退還此類稅費(fèi)而征收反傾銷或反補(bǔ)貼稅。從這個(gè)規(guī)定中，我們也可以看到，出口退稅本身對(duì)出口是沒有促進(jìn)作用的。

從實(shí)際的具體出口退稅政策安排來看，各國政府都在加強(qiáng)出口退稅的管理，目的在于希望以此調(diào)整出口商品結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)以及促進(jìn)出口。對(duì)出口商品返還不同比例的出口退稅，相當(dāng)于對(duì)不同出口商品予以不同程度的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)，以此引導(dǎo)生產(chǎn)所需的各種資源的分配和流向，進(jìn)而調(diào)整出口產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善出口產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)分布。不僅如此，出口退稅在一定程度會(huì)加重財(cái)政壓力。中國歷來的出口退稅稅率的調(diào)整一直是在刺激出口增長與減輕財(cái)政壓力的矛盾中尋求平衡。當(dāng)出口減緩時(shí)，上調(diào)出口退稅率；當(dāng)出口形勢(shì)較好時(shí)，則下調(diào)出口退稅率。

四、出口退稅對(duì)中國出口貿(mào)易的影響

通過出口退稅稅率的調(diào)整，減輕出口企業(yè)的稅負(fù)負(fù)擔(dān)，確實(shí)能夠在一定程度上激勵(lì)企業(yè)開展出口的積極性，保證企業(yè)的出口利潤，提升出口商品在國際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。而且，這一做法本身的中性特點(diǎn)也被WTO認(rèn)可，成為各個(gè)國家調(diào)節(jié)出口的常用杠桿手段。

但是，制度或工具本身都會(huì)存在缺陷。調(diào)整出口退稅稅率以期影響出口貿(mào)易總歸存在漏洞。

1.對(duì)企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營造成不良影響。中國出口企業(yè)大多數(shù)都是制造類企業(yè)，出口的產(chǎn)品多為資源類的、簡(jiǎn)單加工、低附加值或貼牌生產(chǎn)。這種局面與中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。為此，國家通過下調(diào)出口退稅率，控制低附加值產(chǎn)品出口，鼓勵(lì)企業(yè)產(chǎn)品升級(jí)，技術(shù)革新。中國2005—2007年對(duì)出口退稅率的調(diào)整就非常鮮明地體現(xiàn)了這一意圖。但是這一措施的使用必須有一定的前提，那就是出口狀況良好的情況下。按照靜態(tài)測(cè)算，出口退稅率上調(diào)1個(gè)百分點(diǎn)，就相當(dāng)于將企業(yè)一般貿(mào)易出口總額的1%直接轉(zhuǎn)為利潤。當(dāng)出口退稅率下調(diào)1個(gè)百分點(diǎn)，就會(huì)導(dǎo)致一批企業(yè)成本上升訂單減少，產(chǎn)能下降甚至倒閉。從這方面來看，出口退稅率的提高確實(shí)能夠增加企業(yè)利潤。但是出口退稅率調(diào)整也不可避免存在一定的時(shí)滯。下調(diào)出口退稅率后并不能幫助企業(yè)獲得已經(jīng)失去的訂單，可能有的企業(yè)因此在這之前就已經(jīng)無力經(jīng)營而倒閉。不僅如此，企業(yè)也可能會(huì)因此形成依賴心理，不利于企業(yè)正常的經(jīng)營決策的制定。而政策的反復(fù)調(diào)整也會(huì)擾亂企業(yè)預(yù)期，造成不可忽視的損失。因此出口退稅的調(diào)整對(duì)出口貿(mào)易的影響是有很大局限的，不能夠成為解救中國出口企業(yè)的長久之策。

2.調(diào)高出口退稅率會(huì)加劇貿(mào)易摩擦。雖然出口退稅是中性的，但調(diào)整出口退稅必然會(huì)使中國的出口產(chǎn)品價(jià)格降低。這種價(jià)格優(yōu)勢(shì)可能會(huì)加劇國與國之間的摩擦。根據(jù)中國商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)，僅2009年涉及中國產(chǎn)品的貿(mào)易摩擦就超過百起，涉案金額約達(dá)120億美元。以往對(duì)中國的指控多為傾銷，而現(xiàn)在紛紛轉(zhuǎn)為出口補(bǔ)貼。雖然出口退稅是被允許，不屬于貿(mào)易保護(hù)的范疇，但在實(shí)際中卻很容易成為貿(mào)易保護(hù)主義攻擊的目標(biāo)。雖然在眾多涉及案件中，有一些經(jīng)過調(diào)查中國企業(yè)能夠勝訴，但是同樣影響了出口商品的銷售，帶來的影響也是不容小覷的。

3.在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)通過調(diào)高出口退稅率不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。出口退稅確實(shí)能在一定程度上增加企業(yè)利潤，幫助商品獲得更高的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，國家可以有目的地、有差別地對(duì)不同行業(yè)不同商品制定各自不同的出口退稅率，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)行業(yè)的鼓勵(lì)和限制目的。當(dāng)在外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境不好的情況下，估計(jì)一國整體經(jīng)濟(jì)效益，國際往往會(huì)放松對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，全面提高出口退稅率以保護(hù)一國產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營。這種做法應(yīng)該說是權(quán)衡考慮之后的決定。從2008年金融危機(jī)之后中國對(duì)各個(gè)大類產(chǎn)品出口退稅率的調(diào)整也可以看出這種權(quán)衡和考慮。但這種做法本質(zhì)上是與中國提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的意圖相違背的。因此，調(diào)高出口退稅率只能是緩兵之計(jì)，暫時(shí)用之，不能因此而忽視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的長期戰(zhàn)略功能。

中國歷年的出口退稅率調(diào)整都與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān)。中國將出口退稅率的調(diào)整作為一種出口貿(mào)易調(diào)節(jié)的杠桿，既實(shí)現(xiàn)國家對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的，又在全局上維護(hù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定。通過對(duì)歷年出口退稅率調(diào)整以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的對(duì)比分析，可以看出這一目的還是基本達(dá)到了。但是在成功的時(shí)候，也需要清醒的認(rèn)識(shí)。出口退稅率的調(diào)整只是一種適合短期使用的工具，對(duì)刺激出口、保護(hù)出口企業(yè)的利益缺乏長效機(jī)制。不可對(duì)之過于依賴。

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[6] 國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/.[責(zé)任編輯 吳高君]

基金項(xiàng)目：山東省教育廳人文社科研究項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)危機(jī)形勢(shì)下出口退稅對(duì)中國經(jīng)濟(jì)刺激效應(yīng)的研究”階段性研究成果（521-001-030209）

作者簡(jiǎn)介：王冰心（1981-），女，山東煙臺(tái)人，講師，從事國際貿(mào)易實(shí)務(wù)研究。