城市突發公共事件應急管理研究

摘 要：面對日益頻發的各類公共事件，增強應急管理能力成為中國各級地方政府急需解決的重要工作之一。同時，增強政府應急管理能力也得到了學術界的廣泛關注。通過對現有研究文獻的分析以及針對中國政府應急管理的實際需求，提出了應急管理今后應該發展的方向和提升地方政府應急管理能力的對策，主要包括健全法律機制和提高法治化水平、轉變輕防御重救治的理念、加大對應急工作的物質資源投入、做好工作宣傳和鼓勵公眾參與等。

關鍵詞：應急管理；公共事件；地方政府

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）01-0227-02

收稿日期：2011-09-18

作者簡介：李賽賽（1985-），女，河南開封人，碩士研究生，從事馬克思主義中國化、行政管理、人力資源研究；王文奎（1959-），男，陜西安塞人，教授，博士研究生，從事管理哲學、管理學等的教學與研究；陶永麗（1983-），女，陜西西安人，碩士研究生，從事馬克思主義中國化、行政管理、人力資源研究。

2003年春中國爆發了非典（SARS）后，中國城市突發公共事件的應急管理研究引起了廣泛關注。非典之后，黨中央、國務院提出了加快突發公共事件應急機制建設的重大課題。黨的十六屆三中、四中全會明確提出，要建立健全社會預警體系，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。2003年10月，黨的十六屆三中全會提出提高公共衛生服務水平和突發性公共衛生事件應急能力。2006年1月，中國國務院發布了《國家突發公共事件總體應急預案》，這標志著中國公共事件應急系統已經初步建立。

一、應急管理和城市突發公共事件的基本概念

城市突發公共事件（Public Emergency）是指在政府公共管理領域，城市突然遭遇到的對于群眾人身、公共財產或公共環境等方面造成的非常態事件。在這樣的緊急狀況下，需要政府部門的以非常規程序迅速做出相對決定并且通過調動其他有利資源等方法進行有效的解決這一系列事件。

應急管理（Emergency Management）是相對于發生重大事故和災害風險等特殊問題所提出的，是指政府和其他公共機構在應對突發事件的管理過程中，通過建立必要的反應機制，采取了一系列必要措施，其目的是減少人員傷亡、降低財產損失和破壞程度，以最快的速度和最低的成本終止危險狀態，促進社會和諧發展的有關活動。

二、增強地方政府應急管理能力的緊迫性和重要性

在2003年抗擊非典的過程中暴露了中國政府管理存在的諸多弊病特別是應急管理工作中的薄弱環節。眾所周知，2003年非典事件推動了應急管理理論與實踐的發展，結合事前準備不充分、信息渠道不暢通、應急管理體制、機制、法制不健全這一系列問題促使新一屆政府下定決心全面加強和推進應急管理工作。

在2004年2月5日，在北京市密云縣密虹公園舉辦的第二屆迎春燈展中發生了踩死、踩傷游人的重大災難性事故。原因一人在公園內的交通要道拱形橋上跌倒，造成其他游客擁擠，導致37位游客死亡，37位游客受傷。

2008年對中國應急管理來說是一個特殊的年份。年初，中國南方特大雪災、拉薩“3·14”暴力事件和“5·12”汶川特大地震，都為中國應急管理工作的研究提出了嚴峻的命題。胡錦濤總書記在10月8日黨中央、國務院召開的全國抗震救災的總結表彰大會上提出——要進一步加強應急管理能力建設。

從以上事件來看，地方政府對突發公共事件的應急管理已經迫在眉睫。對于政府公共事件安全減災，首要解決的就是城市人口或單位人口的緊急疏散情況。據統計，有制定應急計劃和疏散系統的城市和單位與沒有制定的城市和單位相比，災害人員傷亡的人數相差約38%。

三、中國地方政府應急管理的現狀

1.地方政府應急管理初見成效。地方政府應急管理是一個新興的學科，引起中國各級政府的關注是在2003年非典爆發之后，在此之前，中國對此學科還沒有高度的重視，近幾年來中國公共事件頻發，從非典、“密虹公園踩踏事件”、禽流感到 “汶川地震”，這些災害性的公共事件一方面造成了中國的巨大損失，另一方面也引起了中國政府對應急管理工作的重視程度也日益提高，也為各級政府應對突發時間積累了實踐經驗。

2.地方政府應急管理領域存在的問題。（1）缺乏法律制約。在中國的現行應對突發事件的機制中，面對危機事件采取的應對手段更多為政府行政手段。采取行政手段有一定的優勢，但是也有一定的弊端，在政府應對城市突發公共事件的過程中，對政府的職權形式、經費來源、公民的權利義務以及事后評價問責機制都沒有法律法規明文規定，在管理過程中，管理者的主觀作用很大，缺少了法律的制約。（2）輕防御重救治的理念偏差。當今中國各級政府面對突發事件的工作衷心更多為救治——救災、救人，而往往忽略了突發事件的預防。中國有句老話“防患于未然”，就是強調要防止事故或禍害于尚未發生之前。這就說明了防災的重要性。如何避免災害的發生，轉變輕防御重救治的理念偏差，是中國各級政府構建公共事件應急管理機制的基礎。（3）中國各級政府對應急管理的物質資源投入不足。雖然中國已經有一些地方政府展開了應急管理的工作，但是還有相當一部分地方政府沒有真正的理解應急管理工作的意義，所以，在對應急管理工作的物資準備方面還是遠遠不夠的。沒有充分的物質資源準備，就不能很好的應對城市突發公共事件，只能臨時調動物資解決面臨的問題，這種臨時抱佛腳的態度，是應急管理機制不健全的表現，給應急管理工作留下了很大的隱患。（4）宣傳力度弱、公眾參與度低。政府在應對城市公共事件的工作中應該處于領導的地位，但是這并不代表著政府部門是這一工作的單一主體，因為僅憑政府部門的力量來應對城市突發公共事件是很困難的。所以，政府部門應該重視應急管理的宣傳，讓群眾了解應急管理工作的重要性，并且掌握應對突發公共事件的基本技能和方法。

四、提升地方政府應急管理能力的對策

1.健全法律機制、提高法治化水平。2007年8月30日，中國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國突發事件應對法》，并于2007年11月1日實施，這表明了中國開始將地方政府對突發公共事件的應急管理邁進了法治化進程，各級地方政府也將依法處理各類突發事件。中國也應進一步健全和完善相關突發事件應對辦法的法律法規和行政條理，提高法治化水平和處理突發事件的效率。

2.轉變輕防御重救治的理念。轉變應急管理工作輕防御重救治的工作理念，是中國地方政府應該首要做到的。單純的救災減災，并不是應急管理工作的重點。要從根本上轉變工作理念，樹立以預防為主的應急管理理念。只有這樣才能將輕防御重救治變為以預防為主而不是以救災為主的工作軌道上。工作理念的轉變，可以有效的預防突發公共事件的發生，降低重大災難的發生率。

3.加大對應急工作的物質資源投入。物質資源的充分保障是政府應急管理工作的基礎。中國政府必須對應急管理工作加大物質資源和工作設備的投資，以有效的應付日益復雜和頻發的突發公共事件。

4.做好工作宣傳、鼓勵公眾參與。一個健全的應急管理機制是有政府部門、非政府組織（例如民間救助組織）和公眾的配合來實現的。通過政府大力的宣傳和以鼓勵的形式來刺激非政府組織、公眾的積極參與，加強全民參與應急工作的主人翁意識，采取公眾參與和形式多樣化的工作方法，使政府可以更有效更從容的應對突發事件，減少不必要的損失。

五、結語

綜上所述，增強地方政府應對城市突發公共事件的管理工作，是政府全面履行職能，實踐科學發展觀的重要舉措，對社會的進步有重要意義。中國各級政府應該找尋當前應急管理工作中存在的不足，完善管理機制，提高工作水平，降低突發公共事件的概率，保障人民群眾的生命和財產安全，為社會和諧提供保障。中國應對突發公共事件的工作各方面都是剛起步，在很多方面都還有待提高。

參考文獻：

[1] 姚國章.典型國家突發公共事件應急管理體系及其借鑒[J].南京審計學院學報，2006，(2).

[2] 高小平，等.中國應急管理研究述評[J].中國行政管理，2009，(9).

[3] 朱恪鈞.論地方政府應急管理工作的現實問題及對策[J].理論與改革，2008，(5).

[4] 張連波，任曉東.地方政府應急管理[M].大連:大連理工大學出版社，2009:10.

[5] 薛瀾，張強，鐘開斌.危機管理:轉型期中國面臨的挑戰[M].北京:清華大學出版社，2003.

[6] 郭濟.政府應急管理實務[M].北京:中共中央黨校出版社，2004:1.

Emergency Management Research for Urban Unexpected Public Affairs

LI Sai-sai，WANG Wen-kui，TAO Yong-li

（School of Ideological and Political Theory Educating and Researching，Xi’an University of Technology，Xi’an 710054，China）

Abstract:In the face of various public events frequent increasingly，emergency management cap ability strengthening becomes one of the very inportant work to do for all levels of local government.In order to solve the actual questions of our government，the future development direction of emergency management and the measures of inproving local government emergency capobility including construscting legal mechanisms and improving the rule of law level，transferring the idea of underestimating defense and overestimating treat and cure，increasing the input of emergency work material resources，doing publicity work well and encoutaging public participatinon etc.are given based on analyzing existing references.

Key words: emergency management; public event; local government

[責任編輯 王曉燕]